国家作为建设者：德国的住房危机与国家解决方案的幻象

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发布日期：2026年4月2日 / 更新日期：2026年4月2日 – 作者：Konrad Wolfenstein

国家作为开发商：德国的住房危机与国家解决方案的幻象——图片来源：Xpert.Digital

每欧元收入只有 51 美分归国家所有：这才是德国现在没人再搞建设的真正原因。

住房危机加剧：为什么一家国有住房公司只会让问题雪上加霜

建筑业破产数量创历史新高，官僚主义盛行而非新建公寓：为何政府自身才是造成这场建筑危机的罪魁祸首

德国正不受控制地滑向数十年来最严重的住房危机。住房缺口高达140万套，创历史新高，建筑许可数量也急剧下降，市场濒临崩溃。在这种紧急情况下，政客们抛出了一条所谓的救命稻草：联邦政府将以国有开发商的身份介入。然而，乍看之下似乎是一项解放性的举措，仔细审视后却发现这是一个危险的错误。真正的瓶颈并非失灵的自由市场，而是国家本身。繁杂的监管体系、16个不同的州建筑规范，以及吞噬了超过三分之一建筑成本的税收和征费负担，使得建筑变得毫无经济效益。为什么新的联邦住房公司无法解决深层次的结构性问题，以及现有国有房地产项目的失败给我们带来了哪些惨痛的教训，都可以在我们的全面分析中找到答案。.

当消防员本人变成纵火犯

创纪录的赤字是起点：崩盘的房地产市场

德国正面临数十年来最严重的住房危机。由佩斯特尔研究所代表社会住房联盟编制的《2026年社会住房监测报告》显示，全国住房缺口高达约140万套，创历史新高——几乎全部集中在经济适用房领域。年轻人、老年人和残疾人受到的影响尤为严重；仅在北莱茵-威斯特法伦州这样的人口大州，就存在约37.6万套住房的缺口，巴伐利亚州也存在约23.3万套住房的缺口。.

与此同时，新建住房统计数据显示，新建住房数量急剧下降。2024年，德国仅批准了215,900套公寓的建设，比上一年下降了16.8%，这是连续第三年下降。与2022年相比，建筑许可数量暴跌了43%。上一次建筑许可数量下降还要追溯到2010年。政界人士曾设定每年新建40万套公寓的目标；然而，2024年实际竣工的公寓数量仅约252,000套，专家预计2025年约为235,000套，2026年约为215,000套。从绝对数量来看，每年的需求与实际需求之间的差距超过15万套。.

在这种情况下，社民党领袖兼联邦财政部长拉尔斯·克林贝伊尔在贝塔斯曼基金会的一次演讲中，要求联邦政府未来“大规模”建造住房。联邦建设部长维雷娜·胡贝尔茨也赞同这一观点，并称之为德国住房市场潜在的“游戏规则改变者”。然而，胡贝尔茨本人也承认，成立这样一个联邦住房公司需要修改《基本法》（德国宪法）。乍看之下，这似乎是对一场全面危机的果断应对，但仔细分析后，却发现这只是对危机的一种误诊。.

国家印章下的成本：为什么德国是一个高成本国家

在探讨政府解决方案之前，必须先了解住房危机的根源：德国新建住房成本结构性地高。全球房地产服务公司世邦魏理仕（CBRE）的一项分析显示，德国新建住房的平均建造成本为每平方米5150欧元，高于法国和芬兰（均为5000欧元），更是波兰（2130欧元）的两倍多。在2025年住房建设日的一项最新调查中，德国主要城市新建多层公寓楼的成本范围在每平方米3300欧元至8300欧元之间，中位数为每平方米4470欧元。.

关键发现：这些成本中近三分之一，即每平方米约1500欧元，直接来源于税收和公共费用。德国房地产联合会（ZIA）估计，政府征收的费用占建筑成本的37%，其中包括房地产转让税、增值税、能源效率要求、建筑技术法规和市政要求。佩斯特尔研究所早前的一项分析则更为直白：每投资1欧元用于房屋建设，约有51欧分以税收和社会保障缴款的形式流入政府。.

这些数据揭示了一个惊人的事实：在德国住房建设中，国家已经成为最大的成本驱动因素之一——增值税、房地产转让税、能源效率法规、建筑技术规范以及众多市政要求都推高了成本。任何将国有住房公司视为解决方案的人都忽略了一个根本性的悖论：国家本应解决的问题，恰恰是它自身造成的。.

监管之山：官僚主义成为增长的结构性阻碍

德国住房建设真正的瓶颈并非资金短缺，而是难以逾越的繁复监管。康拉德·阿登纳基金会在其提交给2025年住房大会的立场文件中指出，德国众多的建筑相关标准正在大幅推高建筑成本。联邦制的碎片化尤其成问题：16个不同的州建筑规范使规划和审批流程复杂化，并因缺乏标准化而增加建筑成本。在巴伐利亚州被视为合规的建筑项目，在汉堡州却可能面临长达数月的额外付款要求。.

审批时间过长是系统性缺陷的体现。在简化的审批流程中，建筑许可证通常需要两到三个月才能办下来——前提是所有文件齐全。在标准流程中，三到六个月是常态，但对于复杂的项目，相关部门的实际审批时间可能会更长。此外，如果需要历史保护机构、环保部门或消防部门等外部机构的介入，仅他们的响应时间就可能长达十二周。目前，从获得建筑许可证到竣工的平均时间为26个月，而公寓楼的审批时间甚至长达34个月。.

这些监管障碍对私营和公共开发商都同样适用。因此，德国经济专家委员会的经济学家维罗妮卡·格里姆的结论很明确：国有项目开发商面临着与私营开发商相同的问题——高昂的建设成本、熟练工人短缺和过度监管。一家新的国有企业并不能解决这些结构性问题；它与其他市场参与者一样，同样会受到这些问题的影响。.

建筑业破产潮：资本正在撤离

当政客们还在争论是否要成立新的国有企业时，建筑业却在悄无声息地遭受重创。2025年7月，建筑业的标准破产申请数量较上年同期增长了19.2%，每万家企业中有9.4家破产，几乎是全国平均水平的两倍。2025年上半年，仅黑森州就报告了189起建筑业破产案件，超过了其他任何行业。北莱茵-威斯特法伦州上半年的企业破产数量也增长了17%。国际信用保险公司安联保险（Atradius）估计，2024年全年破产案件总数将增长约22%。.

这一发展背后的经济逻辑显而易见。目前每平方米的投资成本约为5230欧元（含土地份额），私人融资的租赁项目几乎不可能实现低于每月17.50欧元的净租金。Empirica研究员安德烈亚斯·布劳恩一针见血地指出：市场对这种租金几乎没有需求，因此即使项目已经获得批准，也无人问津。市场失灵并非由于投资者缺乏自身利益，而是因为现行框架条件使得私营部门的建筑业从根本上无利可图。.

行业产能的下降正在形成危险的恶性循环：离开该行业的熟练工人很少会重返岗位。80%到85%的建筑公司员工人数不足20人。谁来建造如今急需的公寓？一家新成立的国有企业无法凭空创造产能——它和其他建筑公司一样，必须依赖同样捉襟见肘的劳动力市场。.

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为什么联邦住房公司只会让问题变得更糟

并非榜样的榜样：BImA是如何失败的

任何想要评估联邦住房公司理念的人都需要看看联邦房地产局（BImA）——联邦政府现有的国有房地产机构。结果令人警醒。在2018年的住房峰会上，当时的执政联盟宣布联邦政府将通过一项住房计划新建6000至8000套公寓。而实际结果却是：从2020年到2023年，共有2753套公寓开工建设，但到2023年底仅有200套竣工。仅在2023年一年，BImA就完成了区区68栋新楼。.

但令人担忧的不仅仅是新建住房的数据。联邦房地产管理局（BImA）名下六分之一的公寓空置——总计超过6000套联邦政府所有的公寓，其中一些已经空置多年。空置率在一年半内几乎翻了一番。BImA员工内部的一份“求助信”以直白的语言描述了该机构内部的混乱：缺乏连贯的计划、不堪重负、合格人员短缺，以及在建设、运营和管理方面没有任何策略。员工们甚至认为BImA“不可能”大规模地开展住房建设。此外，联邦审计法院发现，BImA在购买入住权时没有采取经济措施，其决策依据的价格指南已经过时超过十年。.

建设部长胡贝茨本人也承认，联邦房地产管理局（BImA）主要服务于联邦雇员，因此并不能代表整个社会的解决方案。然而，合乎逻辑的后果并非是成立一家新的国有企业，而是对现有机构进行根本性改革，而这种改革必须能够实现目前所提出的目标。.

国家失败作为一种系统性特征：历史和欧洲的教训

在德国和欧洲，政府直接建设住房以解决住房短缺问题由来已久，但成效不一。维也纳的市政住房模式被国际公认为公共住房的成功典范：62%的维也纳居民居住在政府补贴的住房中，约有22万套市政公寓或其他补贴住房。维也纳市政住房的租金远低于市场价，该模式也保障了维也纳的社会稳定数十年。.

但即便备受赞誉的维也纳模式也并非完美无缺。批评人士指出，市政住房的运营成本高于平均水平，而且市属公寓的管理成本远高于私营公司。租户可以无限期地保留市政公寓——即使自入住以来收入大幅增长——这导致补贴住房资源的错配。此外，维也纳的情况较为特殊：该市在非营利性住房建设、市政用地以及高度重视住房问题的政治体系方面拥有数百年的制度延续性。这些条件在德国联邦层面并不存在。.

德国经济专家委员会的维罗妮卡·格里姆直言社民党的提议是“误入歧途的想法”，并指出其他国家基础设施项目也存在类似的结构性错误：德国铁路公司、德国高速公路有限公司——德国的大型公共项目经常出现成本严重超支、工期严重延误和决策效率低下等问题。这些并非偶然失败，而是体制固有的缺陷：国有机构的激励机制与私营企业不同——它们更多地从政治而非经济角度思考问题，承担无限责任，且缺乏真正的竞争压力。.

真正的诊断是：市场失灵还是政府失灵？

关键的经济问题不在于房地产市场是否失灵，而在于：它为何失灵，以及责任究竟在谁？因为一个在正常情况下运作的市场，一旦其结构导致经济活动无法进行，就必然会出现功能失调。德国的情况正是如此。.

数据清晰地表明：国家通过税收、征费、能源法规和市政要求承担了约37%的新建建筑成本。16个不同的州建筑规范阻碍了标准化和成本降低。审批流程耗时数月，却未能创造任何附加值。能源效率标准远超经济可行性，例如，节能住宅40级（Efficiency House 40）虽然允许能耗低于标准住宅的1%，但其造价却远高于法定要求的节能住宅55级（Efficiency House 55）。与此同时，德国住房成本占收入的比例高达24.5%，远高于欧盟19.2%的平均水平——12%的德国家庭被认为住房成本负担过重（欧盟平均水平为8.2%）。.

然而，目前完全缺失的是一家国有新建住房公司：资金不足，产能不足，人员短缺。现有的资源也未能得到充分利用——联邦房地产管理局（BImA）的空置丑闻便证明了这一点。因此，一个合乎逻辑的结论虽然令人不安，却又令人信服：住房问题并非自由市场造成的，而是国家自身造成的，是数十年来过度监管、财政挪用和结构性效率低下所致。墨守成规绝非解决之道。.

真正有帮助的办法是：经济上可行的出路。

一项切实可行的改革方案必须着眼于根本原因，而不仅仅是表面症状。首要且最重要的措施是将16个州的建筑规范统一为一套全国通用的法规——正如康拉德·阿登纳基金会和汉堡工商会首席经济学家一致强调的那样，此举将通过标准化、规模化和简化规划，显著降低建筑成本。此外，许多州已高达6.5%的房地产转让税也必须大幅降低，或暂时免除新建住房的征收。.

其次，德国需要对其能效标准进行切实调整。目前“能效住宅40”一刀切的高标准造成了额外的成本，这些成本无法通过节能来抵消，反而使得私人建筑项目难以推进。针对补贴项目和私人项目制定差异化的监管规定，将更具经济效益。第三，必须通过数字化和增加建筑管理部门的人员配备，大幅加快审批流程。.

政府资助固然重要，但应作为激励私人投资的机制，而非取代私人投资。土地优惠分配、延长税收折旧补贴以及德国复兴信贷银行（KfW）针对社会住房的专项资助，都能在不重蹈公共建设结构性低效覆辙的前提下，调动私人投资者的积极性。维也纳的经验表明，在合适的历史和制度条件下，公共住房可以取得成功——但这些条件首先需要在德国联邦层面经过艰苦卓绝的努力才能建立起来，而这需要数十年时间。.

政治上只关注表面症状，而忽视结构性改革。

联邦住房公司的构想并非解决方案，而是一种政治信号。它传递出一种权力感，却并未触及危机的结构性根源。社民党政治家胡贝尔茨本人也承认，她的政党“长期以来给人留下了阻碍改革的印象”——这种坦诚的自我评价令人颇感意外，但当该党如今力推的解决方案意味着国家对一个已经过度监管的领域进行更多干预时，更令人质疑。.

德国住房市场的根本问题并非市场失灵，而是人为设置的投资壁垒。只要新建项目无法以市场租金实现盈利，只要建筑许可仍然是官僚主义的障碍，只要16个不同的州建筑规范限制了规模化发展，只要超过三分之一的建筑成本是由政府征税造成的，那么即使是新成立的国有企业也无法建造比私营部门更多的房屋。它只会以更高的成本、更慢的速度运营，并且缺乏问责——而这些钱本可以更有效地用于结构性改革，却被浪费在了纳税人的钱上。.

德国不需要政府作为开发商，它需要的是一个不再阻碍开发商的政府。.