危险的双重标准：欧盟委员会在内部市场和官僚主义方面是如何失职的

1456项新法律：单一市场为何正陷入欧盟官僚主义混乱

德拉吉发出警告：欧盟官僚主义是否正在摧毁欧洲单一市场？

欧盟正陷入一个危险的悖论。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩宣称，削减繁文缛节是她的首要任务，旨在加强欧洲单一市场；与此同时，布鲁塞尔当局却在以前所未有的速度出台新的法规。仅在2025年，就有近1500项新的法律法规获得通过——这一致命的矛盾日益威胁着欧洲在全球的竞争力。像马里奥·德拉吉和恩里科·莱塔这样的知名专家长期以来一直在发出警告：如果欧盟不能弥合政治抱负与行政现实之间巨大的鸿沟，那么欧洲大陆最雄心勃勃的经济计划就有可能在其自身的监管热情下窒息而亡。本书将毫不留情地审视布鲁塞尔的“一揽子”战略、尚未解决的结构性问题以及欧洲放松管制政策的真实记录。.

布鲁塞尔的双重标准：改革承诺与监管现实

欧盟正面临着一个自相矛盾的局面：布鲁塞尔从未出现过如此高调的关于精简官僚机构的公开讨论，也从未出台过如此之多的新规。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩将简化和提升竞争力作为其第二个任期的核心主题。然而，根据可靠数据和独立审计报告所反映的现实情况却描绘出一幅更为严峻的图景：政治抱负与行政现实之间存在着差距，而这种差距正日益成为欧洲经济的战略隐患。.

背景：为什么欧洲迫切需要采取行动

欧洲的结构性竞争力问题由来已久，但近年来急剧恶化。单一市场是欧洲历史上规模最大的一体化项目，涵盖4.5亿消费者、约2600万家企业，经济总产值达17万亿欧元。据欧盟委员会统计，自成立以来，单一市场已创造了超过360万个就业岗位，并显著提升了经济繁荣。然而，近年来，这一项目的根基已出现明显的裂痕。.

2024年9月，欧洲央行前行长马里奥·德拉吉发布了一份关于欧洲竞争力的报告，其结论令人震惊：为了在全球与美国和中国的竞争中保持优势，欧盟每年至少需要额外投资8000亿欧元。报告发布一年后，企业和民众对欧盟缺乏行动的不满情绪明显高涨。2025年9月，德拉吉本人再次描绘了欧盟经济的黯淡前景，并敦促各方迅速采取行动。.

与此同时，前总理恩里科·莱塔于2024年4月发布了一份备受瞩目的关于欧盟单一市场未来的报告。他在报告中呼吁建立第五项自由——与商品、服务、资本和人员自由并列——以促进研究、创新和知识自由，并呼吁从根本上完善资本市场联盟。莱塔提出的数据凸显了问题的严重性：欧盟内部商品贸易占GDP的比重从2023年的23.5%下降到2024年的22.0%。欧盟内部跨境服务贸易仅占GDP的7.9%，考虑到其潜在规模，这一数字令人失望。2024年，欧盟内部贸易总额降至4.025万亿欧元，较上年下降2.2%。.

这些数据不仅表明经济下滑，也表明单一市场一体化的结构性削弱。与此同时，针对未正确执行欧盟单一市场规则的成员国提起的侵权诉讼数量也在增加。结论显而易见：单一市场并未发挥其应有的作用。.

“竞争力”使命（德拉吉报告）

自前欧洲央行行长、意大利总理马里奥·德拉吉于2024年9月提交由欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩委托撰写的关于欧洲未来竞争力的约400页报告以来，他几乎一直致力于捍卫和阐释这份报告。作为欧盟的高级顾问，他出席欧盟峰会，在欧洲议会发表演讲，并会见各国元首、政府首脑以及行业代表。他目前的主要目标是说服欧盟成员国切实落实他提出的激进要求（例如每年8000亿欧元的投资和发行欧盟联合债券），而不是让这些要求束之高阁。.

高级顾问和“警告之声”

德拉吉目前扮演着欧盟非官方首席经济学家和地缘政治战略家的角色。尤其是在唐纳德·特朗普当选美国总统以及中国构成经济威胁的背景下，德拉吉的专业知识在布鲁塞尔和其他欧洲国家的首都备受青睐。他不遗余力地警告说，如果欧洲不立即加大对国防、科技和单一市场的投资，将会陷入“缓慢的痛苦”（逐渐衰落）。.

学术界和公民社会活动

除了提供直接的政治建议外，德拉吉还经常发表高调演讲（例如在智库、大学或达沃斯论坛等场合）。他利用这些公开露面向欧洲各国政治施加压力——尤其是像德国这样对欧盟新增债务持怀疑态度的国家。.

马里奥·德拉吉如今已是位德高望重的资深政治家，也是欧洲首席经济政策分析师。尽管他不再拥有决策权，但他巨大的影响力以及他毫不妥协的报告仍然左右着欧盟当前和未来的立法议程。.

冯德莱恩的战略框架：竞争力的指南针

乌尔苏拉·冯德莱恩在其第二个任期伊始便针对这一调查结果制定了新的战略框架。2025年1月29日，欧盟委员会发布了所谓的“竞争力指南针”——一份战略文件，明确了委员会在2024-2029年立法任期内的经济政策优先事项。该文件明确以德拉吉报告和莱塔报告的分析为基础，并确定了三大优先事项：缩小与美国的创新差距、完善单一市场以及增强经济安全和韧性。.

该指南针诊断精准，目标远大。它明确指出，过度监管、市场碎片化以及欧洲企业缺乏规模化能力是核心问题。指南针设定目标，到2030年将企业的行政负担至少减轻25%，中小企业甚至要减轻35%。从理论上讲，这听起来像是真正的方向转变。问题在于，这些言辞能否转化为实际行动。.

综合工具：减少官僚主义的实践

减少官僚主义最重要的操作手段是所谓的综合战略。根据这项战略，欧盟委员会将对若干现有法律的修正案合并成一个单一的立法方案，以消除不一致之处、减少报告义务并降低实施成本。仅在2025年，欧盟委员会就提出了十个这样的综合方案。.

Omnibus I 软件包：最著名的例子

2025年最具政治意义的综合方案涉及可持续发展报告。该方案由欧盟委员会于2025年2月提出，对四项指令进行了意义深远的修订：《企业可持续发展报告指令》（CSRD）、《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）、《欧盟分类条例》和《欧盟森林砍伐条例》（EUDR）。其中，CSRD的核心改革尤为引人注目：今后，报告义务仅适用于员工人数超过1000人且营业额超过4.5亿欧元的公司。这将使原先受该指令约束的约80%至90%的公司免于履行报告义务。2025年12月，欧洲议会和欧盟理事会在三方会谈中就此方案达成了一项临时协议。.

欧盟委员会估计，综合方案将为企业节省约119亿欧元。另有报道称，到2029年，节省金额最高可达375亿欧元。截至2026年初，第二和第三项综合方案已生效，第四至第六项方案分别正在接受欧盟理事会和欧洲议会的审议，第七至第十项方案仍在接受这两个机构的审查。此外，欧盟委员会还计划在2026年推出能源、税收和公民权利等领域的更多方案。.

综合方法论的方法论缺陷和政治批评

综合立法方式并非毫无争议。德国联邦议院的专业杂志《议会报》（Das Parlament）已对这种做法提出了根本性的批评：将完全不相关的监管领域捆绑在单一立法方案中，会增加议会监督的难度，并助长无关的政治交易。将环境法、商法、金融法和社会法合并在一个投票方案中，不符合立法透明和连贯性的原则。.

此外，民间社会和环保组织也提出了批评：第一轮综合方案中关于可持续发展报告的内容被视为对“绿色协议”的实质性瓦解。对《共同体可持续发展报告》（CSRD）范围的大幅缩减意味着，欧洲经济绝大多数领域的供应链和气候风险将不再得到系统性的记录和披露。德国发展研究所明确警告：精简繁文缛节绝不能以牺牲气候政策为代价。欧盟委员会究竟是真心实意地追求简化，还是以放松管制为幌子掩盖政治上不利的可持续发展标准，仍然是2025年争论的焦点之一。.

监管悖论：尽管承诺减少监管，但法律却越来越多

冯德莱恩放松管制战略的核心问题在于其声明与现实之间存在根本性差距，而这种差距可以用确凿的数据来衡量。2025年，欧盟委员会共通过了1456项法律文件，是自2010年以来最多的一年。按类别划分，具体情况如下：21项指令、102项条例、137项授权法案和1196项实施法案。这意味着平均每个工作日就有大约四项新的法律文件出台。.

德国工业联合会（BDI）和雇主协会Gesamtmetall对此事态发展提出了严厉批评。Gesamtmetall总经理奥利弗·赞德（Oliver Zander）在2026年1月表示，此举扼杀了企业，并指出欧盟委员会显然未能实现其减少官僚主义的目标。德国技术工人联合会也提出了类似的批评。这一指责十分严重：尽管公开讨论简化流程，但监管负担却通过授权法案和实施细则等隐性手段不断加重。.

授权法案和实施细则的作用尤其成问题。这些次级法律文书并非通过议会和理事会之间的常规共同决策程序制定，而是由欧盟委员会——甚至其指定的机构——自行颁布。欧盟前工业专员君特·费尔霍伊根已发出警告，指出权力正令人担忧地向不受制约、几乎缺乏民主问责的官僚机构转移。在计划于2025年颁布的1456项法律中，仅实施细则就有1196项，而这些细则均未经议会充分辩论便获得通过。.

放松管制委员会提出的2026年计划引发了不同的反响。德国自然保护协会和其他环保组织批评称，已公布的简化措施再次侧重于环境和社会标准，而非真正简化企业的行政流程。与此同时，商业协会则抱怨说，已公布的措施力度太小，不足以显著提升欧洲产业的竞争力。.

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新单一市场战略：雄心壮志及其局限性

2025年5月21日，欧盟委员会发布了新的欧盟单一市场战略——这是多年来首份此类全面战略文件。该文件确定了五个关键行动领域，并设定了具体的优先事项。它列出了所谓的“十大障碍”——单一市场中阻碍贸易、投资和经济一体化的十大结构性壁垒。这些障碍包括产品审批程序分散、各国消费者保护和税收规则不一、缺乏专业资格互认以及服务业各国法规差异。.

该战略的一项新颖制度特征是成员国设立的所谓“单一市场协调人”：各国协调员的任务是识别执行中的不足之处并直接向欧盟委员会汇报。这听起来像是一个有用的指导工具。然而，这些协调人究竟能否真正发挥政治影响力，还是仅仅沦为薪酬更高的布鲁塞尔观察员，仍有待观察。.

欧盟单一市场中的“十个可怕国家”

以下是欧盟委员会在2025年5月21日发布的新单一市场战略中确定的“十大障碍”——欧盟单一市场十大结构性障碍：

• 复杂的欧盟法规——一套过于复杂的规则给跨境商业交易带来了法律上的不确定性，尤其是许多欧盟要求在国家层面上的实施方式各不相同。
• 成员国缺乏自我责任感——各国政府未能始终如一地执行内部市场规则
• 复杂的企业设立和管理——跨境设立和持续经营中存在的官僚障碍
• 专业资格认可度有限——缺乏相互认可阻碍了技术工人的跨境流动。
• 标准化进程的延误——通用标准制定周期过长会扼杀创新和竞争力。
• 包装、标签和废弃物方面的法规碎片化——各国法规不一，生产者责任延伸制度也各不相同——阻碍了货物的自由流动。
• 过时的统一产品法规和不足的产品合规性——现有的法律框架仍然没有充分考虑数字化解决方案。
• 各国对服务业的限制性法规和差异性法规——各国法规的差异阻碍了跨境服务交换。
• 派遣工人的程序复杂——官僚主义盛行，尤其是在低风险行业，给公司带来了不成比例的负担。
• 不合理的领土供应限制阻止贸易商将一个成员国的产品销售到另一个成员国，从而推高了消费者价格。

这十项障碍是在与经济利益相关者进行广泛磋商后确定的，被视为该战略的“首要任务”。欧盟委员会的总体目标是到2029年将官僚主义整体减少25%，并将中小企业的官僚主义减少35%。.

资本市场一体化：储蓄与投资联盟

单一市场改革框架下的第二个关键项目是储蓄与投资联盟（SIU），该联盟于2025年3月19日正式提出。其目标是取代现有的分散的资本市场联盟，并从根本上改善欧洲私人储蓄的动员，使其更有利于生产性投资。欧洲拥有巨额私人储蓄，但由于缺乏运转良好的资本市场，这些储蓄大多闲置在低效的政府债券或低息储蓄账户中，而未能流入创新和增长领域。2025年11月，欧盟委员会发布了补充建议以及欧洲层面标准化储蓄和投资账户的概念方案。.

德国保险协会（GDV）原则上欢迎这项倡议，但批评其计划过于局限：如果不进行国家破产法、税收规则和资本市场监管的根本性改革，特别投资联盟（SIU）将仅仅是一项雄心勃勃的意向声明，而无法产生足够的结构性影响。毕马威专家的评估也印证了这一观点：尽管特别投资联盟是一项重要的战略推动力，但必须辅以基金监管、投资者保护和跨境养老金计划等领域的具体立法措施。.

服务缺陷：三十年来的整合滞后

对单一市场表现最严厉的评估来自欧洲审计院。在其2026年3月发布的第13/2026号特别报告中，欧盟的独立审计机构得出了一个令人震惊的结论：欧盟委员会为整合服务单一市场而采取的措施仍然不足。.

数据本身就说明了一切：欧盟内部跨境服务仅占20%。然而，服务业却占欧盟GDP的约70%——这意味着欧洲经济的绝大部分实际上被排除在单一市场之外，或者至少高度分散。更严重的是：早在2002年，审计法院和欧盟委员会就已指出服务业存在60%的贸易壁垒，而到了2023年，这些壁垒依然存在。二十年来，各种政治声明、行动计划和战略文件几乎没有改变这一根本性的结构性缺陷。.

审计法院发现，欧盟委员会缺乏明确的战略和系统性的程序，无法在2025年前切实解决服务贸易中最严重的壁垒。这是一项严重的制度性缺陷：问题的核心显然并非恶意，而是结构性规划的缺失。商业协会和行业协会的实践经验也证实了这一评估：手工艺企业、工程公司、律师事务所、保险公司和IT服务提供商在欧洲开展跨境业务时，经常会遇到由来已久的官僚主义和监管障碍。.

2024年，ifo经济研究所的一项研究计算了欧盟服务贸易真正一体化将释放的经济潜力：显著的繁荣将带来永久性的提升，从而提高大多数成员国的GDP水平。审计法院的预测更为乐观，认为雄心勃勃的改革措施到2027年可使GDP增长高达2.5%。鉴于欧洲目前疲软的经济增长，这将是巨大的收益——前提是必须有足够的政治意愿来实施这些改革。.

2026年单一市场报告：一份令人担忧的成绩单

欧盟委员会于2026年2月发布的2026年欧盟单一市场年度报告也发出了一些令人担忧的信号。在收集的关键指标中，27项中有6项较上年恶化，而其余15项则保持不变。恶化的指标之一是私人投资，尽管政府宣布了改革措施，但2024年私人投资仍出现下降。欧盟委员会通过强制成员国执行单一市场规则的违规诉讼数量有所增加，这表明成员国自愿遵守欧洲单一市场法律的意愿正在下降。.

令人震惊的是，欧盟委员会公开传达的信息与其自身报告所揭示的情况之间存在巨大差异。尽管委员会主席冯德莱恩在新闻发布会和欧盟峰会宣言中强调取得的进展，但她的官员们却在内部和审计报告中发出警告。这种机构间的矛盾本身就是一个问题：它暴露出欧盟委员会内部在沟通和治理方面存在缺陷。.

德国工商总会 (DIHK) 发布的关于2024年单一市场壁垒的调查显示，从德国企业的角度来看，尽管单一市场已经运行了三十多年，但在许多实际层面上仍然存在高度分散的问题。企业反映，欧盟指令在各国的执行情况不尽相同，尽管形式上已经协调一致，但产品标准仍然存在差异，而且在向其他成员国派遣员工时也会遇到繁琐的官僚程序。.

数字单一市场与数据保护：下一个放松管制的战场

2025年秋季，欧盟委员会推出了另一项备受争议的方案：数字综合方案。该方案以简化为幌子，实则包含了对《通用数据保护条例》（GDPR）的修订。数据保护组织和公民权利活动人士强烈批评欧盟委员会以放松管制为借口削弱公民权利。2026年2月，《日报》（taz）和其他媒体详细报道了欧洲机构如何以放松管制为幌子，实际上削弱了消费者的数据保护。这凸显了综合政策固有的根本矛盾：对企业而言的简化，可能意味着对公民和雇员保护的削弱。.

德国国际与安全事务研究所（SWP）在2026年的一项研究中分析了在线平台在欧盟单一市场中日益增长的作用，并指出，在缺乏相应竞争政策的情况下放松数字领域的管制可能导致市场集中，并给欧洲企业带来结构性劣势。仅仅关注官僚主义的放松管制议程可能会忽视系统性风险。.

资产负债表：改革意愿与制度惯性之间

对过往活动的全面评估必须细致入微。声称欧盟委员会毫无作为是不公平的。综合战略在概念上是一个合理的方案，可以系统地审查历史上形成的多层监管体系。新的单一市场战略指出了正确的问题。竞争力指南针建立了一个清晰的战略框架。储蓄与投资联盟则解决了实际存在的资本短缺问题。.

然而，布鲁塞尔在诊断和治疗之间长期存在结构性差距——而冯德莱恩上任后，这一差距不仅没有缩小，反而扩大了。其原因错综复杂：

首先，多层级制度治理问题仍未解决。欧盟委员会可以提出建议，但执行责任在于27个成员国，而每个成员国都有各自的利益和执行能力。侵权诉讼案件数量的不断增加表明，即使是已经通过的内部市场规则也未能得到全面执行。.

其次，虽然欧盟委员会的综合方案一方面确实简化了监管流程，但另一方面，它们也通过授权法案和实施细则带来了新的监管复杂性——而这一点并未被公众所察觉。仅2025年新增的1456项法律就抵消了所有简化效果。.

第三，缺乏明确的优先事项。众多障碍中，哪些应该优先消除？哪些改革能够以最小的政治投入带来最大的经济效益？要诚实地回答这个问题，就需要与不愿放弃某些保护性规则（例如服务业规则）的成员国做出艰难的妥协。这些政治冲突并非仅仅通过发布新的战略文件就能解决。.

第四，存在时间上的不一致性问题：需要数年才能生效的改革往往被短时间内涌现的新一轮监管浪潮所掩盖。在这种情况下，企业无法依赖稳定的框架环境而抑制投资——正如2026年单一市场报告所记录的私人投资数据下滑所表明的那样。.

国际背景：欧洲正在失去时间

随着国际竞争压力的加剧，问题的紧迫性也日益凸显。当欧洲还在就放松管制方案展开辩论时，美国在特朗普政府的领导下，已实施了激进的放松管制措施，这直接影响了美国企业在科技、能源和金融服务领域的竞争力。中国则在大力投资工业产能，并对战略性行业进行补贴。在当今地缘政治和经济格局瞬息万变的时代，欧洲以规则为基础、以共识为导向的改革模式或许显得过于缓慢。.

莱塔报告明确指出：欧洲需要的不是更多的战略文件，而是一种能够产生实际成果的执行文化。恩里科·莱塔明确要求，现有规则必须得到始终如一的执行，不得因特殊的国家利益而受到破坏。单一市场三十年的经验表明，尽管峰会宣言中展现了高度的政治一体化意愿，但在艰辛的日常执行工作中，这种意愿却常常动摇。.

真正缺少的是什么？

在乌尔苏拉·冯德莱恩的领导下，欧盟委员会从德拉吉报告和莱塔报告中得出了正确的结论，并制定了一个值得称道的战略框架。这绝非易事。然而，仍有三个结构性缺陷尚未解决，而且很可能会永久性地限制其效力：

首先，监管缺乏一致性。一方面，欧盟委员会推出旨在简化法规的综合方案；另一方面，又出台了创纪录的1456项新法规，那么对企业而言，最终结果充其量是中性的，但往往仍会加重企业的负担。.

其次，缺乏切实可行的服务单一市场实施计划。2002年确定的障碍中有60%在2023年仍然存在，这是一个制度性缺陷，无法通过战略文件解决，而只能通过严格执行条约，并在必要时与顽固的成员国发生冲突来解决。.

第三，欧洲需要对资本市场一体化进行根本性改革，而不仅仅是发表象征性的特别投资协议。利用欧洲私人储蓄推动欧洲创新的想法固然合理，但由于各国税收、遗产和破产规则的限制，这一想法迄今为止未能实现。只要成员国缺乏政治意愿，布鲁塞尔的任何战略文件都无法改变这些规则。.

衡量冯德莱恩领导下的欧盟委员会是否成功的标准，并非在于它发布了多少令人印象深刻的文件——欧洲这类文件比比皆是。衡量标准在于，五年内，跨境服务贸易的份额是否有所增长，私人对创新的投资是否有所增加，以及企业在繁琐的行政事务上花费的时间是否显著减少。这些数据，而非新闻稿，才能真正展现改革的诚意。.