保加利亚的赤字程序：影子预算和会计伎俩？保加利亚加入欧元区的真相——图片来源：Xpert.Digital
从模范学生到问题案例：保加利亚政坛多年来如何误导布鲁塞尔
第二个希腊危机是否即将到来？保加利亚金融危机对我们的货币意味着什么？
一个历史性的里程碑最终演变成前所未有的财政崩溃：保加利亚在2026年1月1日正式加入欧元区仅仅六个月后，就面临欧盟的过度赤字审查程序。这个曾被誉为欧洲财政纪律典范的国家，此前还拥有欧盟最低的债务占GDP比率，如今却在极短的时间内沦为货币联盟的棘手案例。然而，突然失控和高达7.4%的赤字并非凭空而来。多年来，影子预算和政治会计手段掩盖了该国真实的财政状况，以避免危及加入欧元区的梦想。如今，在新政府的领导下，在动荡的经济和地缘政治环境下，清算即将到来。深入分析表明，保加利亚的案例远非仅仅是一场国家悲剧。它是欧盟改革后的财政规则面临的首次重大压力测试，也是对所有未来入盟候选国的明确警告。.
欧元成立六个月，赤字程序也随之而来——一个加入欧元区的模范学生如何一夜之间变成了货币联盟的问题案例。
这是欧洲货币一体化近期历史上最令人瞩目的转折之一：2026年1月1日，保加利亚加入欧元区，成为其第21个成员国。布鲁塞尔将此视为一个历史性的里程碑，证明单一货币尽管危机不断，依然具有吸引力。然而不到六个月后，欧盟委员会却提议对这个国家提起过度赤字诉讼。短短几个季度内，这个在整个欧盟债务占GDP比率最低的“模范学生”就成了纪律处分对象。这是欧元区新成员国加入后立即被置于财政处罚之下的首次。要理解这一切是如何发生的，就必须深入探究保加利亚的政治经济、欧盟《稳定与增长公约》的运作机制，以及索非亚、布鲁塞尔和莫斯科之间微妙的权力博弈。.
财政崩溃的剖析
原始数据揭示了一个令人惊讶的真实情况。2025年6月，也就是保加利亚加入欧元区前六个多月，欧盟委员会确认保加利亚符合所有趋同标准。预计2025年和2026年保加利亚的财政赤字仅占国内生产总值的2.8%，公共债务占GDP的比重低于25%，是整个欧盟最低的。通货膨胀率从2022年约13%的峰值降至2025年5月的2.7%，勉强低于2.8%的参考值。虽然险些达标，但从形式上看，保加利亚完全符合加入欧元区的条件。.
欧盟委员会2026年5月发布的春季预测清晰地记录了保加利亚财政失控的局面。早在2025年，财政赤字就已达到GDP的-3.5%，远高于《马斯特里赫特条约》规定的阈值。预计2026年赤字将达到4.1%，2027年将达到4.3%。新一届临时政府的财政部长加拉布·多内夫甚至表示，如果不采取任何应对措施，年度赤字可能达到GDP的7.4%。长期以来一直是保加利亚经济标志性指标的债务占GDP比率，据欧盟委员会预测，将从2025年的29.9%攀升至今年的32.3%，并在2027年底达到35.5%。虽然这一比率仍远低于《马斯特里赫特条约》规定的60%的参考值，但这种趋势令人担忧，因为它逆转了保加利亚多年来奉行的财政审慎原则。.
第二个宏观经济预警信号也正在显现。自2026年初以来，保加利亚的通货膨胀率一直是欧元区最高的。根据欧盟委员会春季预测，受中东局势升级导致能源价格上涨、食品价格上涨以及服务业持续的二轮效应等因素的影响，保加利亚2026年协调消费者价格指数（CPI）通胀率预计将达到4.2%。保加利亚国家银行甚至预测，年均通胀率将达到3.7%，并在年底加速至4%，在最糟糕的情况下，通胀率还将进一步上升0.7至1.4个百分点。这使得保加利亚陷入了类似滞胀的困境：经济增长率从2025年的3.1%放缓至2026年的2.5%和2027年的2.2%，而物价却持续上涨，财政赤字也持续扩大。.
公民党时代的会计伎俩
如果不了解保加利亚历届政府的财政运作模式，就无法理解赤字急剧增长的简要历史。在布鲁塞尔做出决定前的记者招待会上，财政部长多内夫道出了经济学家和评级机构多年来的怀疑：过去五年，历届内阁经常报告赤字占GDP的3%左右，但实现这一目标仅仅是通过系统性地推迟次年到期的款项支付。简而言之：他们只记录对自己有利的支出，而推迟不利的支出。用索非亚的政治术语来说，他们现在公开谈论的是影子预算，这个预算多年来一直精心运作，目的是为了在形式上符合《马斯特里赫特条约》的要求，并避免危及保加利亚加入欧元区。.
这种做法并非秘密，但却行之有效。中右翼的公民党（GERB）在其长期强人博伊科·鲍里索夫的领导下，及其不断变化的联盟伙伴有着明确的战略目标：加入欧元区。为了实现这一目标，官方赤字必须保持在3%以下，为此他们采取了各种手段。投资款项被延期支付，国有企业的账款被推迟到次年支付，某些一次性国防开支则被纳入改革后的《稳定与增长公约》的灵活条款之下。公民党前财政部长特梅努什卡·佩特科娃在反驳拉德夫的指控时，恰恰印证了这一逻辑。她指出，保加利亚之所以在2025年才正式符合3%的赤字限制，完全得益于欧盟的国防灵活条款。她的这番话实际上承认了结构性赤字早已超过了这一门槛。.
经济事务专员瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯在解释程序性提案时，以外交辞令巧妙地回应了这一论点。他指出，2025年超出参考值的赤字在很大程度上仍可归因于额外的国防开支，而这部分开支属于豁免条款的范畴。然而，到了2026年，赤字峰值已无法完全用国防开支来解释，因此欧盟委员会提议启动相关程序。这在布鲁塞尔的规则中可谓一针见血：豁免不再能为违规行为开脱。.
增长承诺而非紧缩预算
导致经济下滑的另一个原因是财政政策的转变，这一转变早在2024年就开始，并在2025年加速推进。在经济已经强劲复苏的时期，保加利亚决定大幅增加政府支出，尤其是在公共部门工资和社会福利方面。新冠疫情期间实施的养老金增长被永久化，这在结构上加剧了保加利亚养老金体系的可持续性压力，而缴款额却没有相应增加。此外，公共部门的实际工资也出现了增长，有时甚至达到两位数。维也纳国际经济研究所的数据显示，保加利亚的实际工资在前几年平均每年增长11.2%，对于一个通胀持续高企的新兴市场而言，这是一个异常高的增长率。.
2025年11月，看守政府提交了2026年预算草案，标志着这一扩张性政策的延续。该草案计划公共投资49亿欧元，其中78%（即38亿欧元）用于国防和安全，包括采购更多F-16战斗机、一套新的防空系统和先进的雷达技术。此外，最低工资提高至620.20欧元，最低养老金也得到提升，残疾人社会福利也大幅增加。这种组合在经济上合理且在政治上必要，但却造成了巨大的财政压力：不断增长的永久性支出与本已处于周期性高位的收入相匹配，而到2027年，随着经济增长明显放缓，收入将再次下降。.
这正是惠誉等评级机构在2025年12月和2026年初的报告中强调的重点。保加利亚的财政问题并非主要由周期性因素造成，而是结构性问题。如果一个国家在GDP增长超过3%的时期出现3.5%的财政赤字，那么其潜在的结构性预算状况将显著恶化，因为在经济上行期，税收收入理应源源不断地流入，赤字也应自动减少。如果这种情况没有发生，就会出现结构性问题，并在下一次经济衰退中彻底暴露出来。这正是布鲁塞尔春季预测中所描述的情景。.
索非亚的政治气候
撇开保加利亚的国内政治局势不谈，这场财政危机仍然令人费解。2021年至2025年间，保加利亚经历了七次议会选举，这是欧洲历史上政治动荡最为剧烈的时期。谢利亚斯科夫总理的最后一届政府，一个由公民党（GERB）和备受争议的“新觉醒党”（由受制裁的寡头德利扬·佩夫斯基领导）组成的脆弱联盟，于2025年12月因民众强烈抗议拟议的紧缩预算而垮台。这项旨在缓解财政风险的方案，由于公众抵制增税以及对一个依赖于一位政治上极具争议的商人的政府失去信心而失败。最终的结果是，政府出台了一项过渡预算，实际上是将2025年的预算法延长至2026年的前几个月，这意味着没有新的财政整顿措施，但所有自动增加的支出仍然继续。.
在2026年4月19日举行的议会提前选举中，前总统鲁门·拉德夫以压倒性优势获胜。他凭借反腐败言论、社会承诺以及鲜明的疑欧主义、有时亲俄的外交政策赢得了选民的支持。随后，拉德夫组建政府，任命多涅夫为财政部长。这一人事任命既象征着延续，也预示着变革。多涅夫曾在2021年至2022年拉德夫的过渡政府中担任总理，并以务实的技术官僚形象而享有盛誉。新政府的政治考量昭然若揭：它把自己塑造成诚实的改革者，公开账目，揭露真实的赤字，以此将不得人心的紧缩措施的责任推卸给前任政府。必须从这个角度来解读“实际赤字可能达到 7.4%”的说法，因为它会产生冲击效应，从而促进政治纠正，同时也会使公民党在未来几年内失去合法性。.
谁从这个过程中受益？
谁会从赤字程序中受益这个问题，有几个嵌套的答案，这些答案在不同层面上彼此不同。.
矛盾的是，拉德夫政府反而从这种国内政治形势中获益最多。它既可以向外界把自己塑造成财政改革者的形象，又能同时将即将实施的痛苦措施归咎于外部强加。冻结开支、冻结公共部门招聘、暂停进一步提高养老金以及可能增加税收，这些措施在能够援引布鲁塞尔的指令时，都更容易实施。此外，官方公布的真实赤字也使得长期主导政坛的公民党（GERB）的声誉彻底受损。从战略角度来看，拉德夫正是通过树立诚实会计师的形象并打击政治对手来巩固自身权力。.
在欧洲层面，欧盟委员会，尤其是金融市场稳定总司（ECFIN），从中受益。在新冠疫情和能源危机期间，布鲁塞尔多年来基本暂停了稳定规则的执行，这使其面临明显的信誉危机。如果不对法国、意大利或比利时实施有效的制裁，整个监管框架将失去其约束力。对一个新近加入的小成员国采取制裁措施，在政治上远比对主要成员国首都采取制裁措施容易得多。因此，保加利亚成为了一个典型案例，被用来展示该协议的有效性。欧盟委员会正在考虑对德国、爱沙尼亚、拉脱维亚和斯洛文尼亚采取类似的制裁措施，这并非巧合，因为欧盟委员会需要采取全面措施，以避免被指责选择性执法。.
就整个欧元区而言，尽管是间接的，但欧元区架构的信誉度仍会受益。投资者和评级机构看到，财政规则依然有效，加入欧元区后若财政管理松懈，必将受到惩罚，而且趋同标准不仅是准入门槛，更是一项长期承诺。这有助于提升整个货币联盟的信用评级，并增强人们对欧元的信心。.
在这种情况下，最大的输家是保加利亚的旧政治精英，尤其是公民党（GERB），他们的财政伎俩被彻底揭穿；其次是亟需整顿的公共部门、退休人员和领取国家福利的人员，他们的福利增长幅度将大幅缩水。保加利亚全体民众也为此付出代价，因为更高的税收和更少的政府支出直接影响了民众的可支配收入。而保加利亚本身就面临着欧元区最高的通货膨胀率，物价上涨也被许多民众归咎于欧元的引入。.
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保加利亚在欧元区与紧缩政策之间：索非亚的决定性时刻
缺陷程序的机制
为了理解这对保加利亚的经济影响，有必要考察过度赤字程序的具体机制。该程序已在《欧盟运作条约》第121条和第126条以及修订后的《稳定与增长公约》的相关规定中予以明确。根据欧盟委员会的提议，经济和金融事务委员会将首先发表意见。随后，经济和财政部长理事会（即所谓的“经济和财政理事会”）将正式认定是否存在过度赤字。保加利亚随后将收到一份建议，其中包含具体的纠正方案，通常旨在每年至少降低0.5个百分点的结构性赤字，并设定一个必须达到3%门槛的最后期限。该期限通常为两到三年，实际上可能在2028年或2029年。.
如果保加利亚不走这条路，欧盟委员会可以提议对这个欧元区成员国处以罚款。根据现行法律，罚款最高可达GDP的0.2%，鉴于保加利亚的经济产出约为1100亿欧元，这意味着制裁金额约为2.2亿欧元。然而，在欧元区的历史上，此类金融制裁从未真正执行过。即使是对葡萄牙和西班牙，法定罚款也在2016年通过政治手段降至零。此外，欧盟委员会在2025年10月提议将最高罚款比例从0.2%降至0.05%，这将进一步降低制裁的威胁。比起金融处罚，更现实的做法是暂停向保加利亚提供欧洲结构和投资基金，这对保加利亚这个凝聚基金的主要受益国来说，打击将要大得多。.
此外，市场也发挥着一种不太明显但却至关重要的约束作用。一个陷入财政赤字的国家会受到评级机构和机构投资者的更密切关注，这往往会导致政府债券的风险溢价上升。然而，保加利亚的绝对债务水平非常低，因此迄今为止市场反应较为温和，预计短期内再融资成本不会大幅上升。.
这对保加利亚实体经济意味着什么
该程序的经济后果可以从多个时间和影响层面进行分析，并且会因行业、收入阶层和地区而异。.
短期内，尤其是在2026年和2027年，拉德夫政府将不得不采取更为紧缩的政策。多涅夫已经宣布冻结公共部门工资并削减政府开支。具体而言，这意味着公务员、教师、护士和警察的工资增长将放缓或暂停，投资项目将被推迟，社会福利也可能进行调整。这将对国内需求产生顺周期抑制作用。迄今为止一直是经济增长主要动力的私人消费将进一步失去动力，因为近期增长约4%的实际工资增速将显著放缓。欧盟委员会预测，2026年工资名义增长率仅为5.7%，2027年仅为4.3%，这意味着在通货膨胀率高于4%的情况下，实际工资增长率几乎为零。.
从中期来看，也就是到2028年和2029年，很大程度上取决于拉德夫能否在不损害中产阶级利益的前提下成功扩大税基。保加利亚的税收水平极低，个人所得税和企业所得税均为10%的统一税率。在消费税、财产税以及堵塞税收漏洞方面，仍有很大的改进空间。国际货币基金组织多年来在其第四条款磋商中一直建议扩大税基。如果政府拿出政治勇气，对财富征收更高的税，那么经济整顿甚至可以与经济增长相兼容。反之，如果政府仅仅削减开支，则存在加剧滞胀的风险。.
从长远来看，2030年以后，风险相当巨大。新经济基金会2026年3月发布的研究指出，气候变化对保加利亚而言是一颗财政定时炸弹。经合组织预测，如果继续执行目前的气候政策，到2050年保加利亚的GDP可能比采取雄心勃勃的适应路径下低12%，到2070年可能低18%。新经济基金会的模型得出结论，如果维持现状，到2050年保加利亚的债务占GDP的比重将比气候中性基准情景高出49个百分点，到2070年将高出171个百分点。因此，仅强制执行短期紧缩措施而阻碍能源、水资源、适应和基础设施等长期投资的赤字程序可能会适得其反，实际上会恶化长期财政可持续性。.
欧元既是放大器，又是保护罩
颇具讽刺意味的是，保加利亚加入欧元区本身可能既是危机的部分原因，又在一定程度上缓解了危机。早在保加利亚加入欧元区之前，像贡特拉姆·沃尔夫这样的经济学家就对加入欧元区后财政纪律执行力度可能有所放松持怀疑态度。沃尔夫曾明确警告说，保加利亚政界人士可能会将加入欧元区解读为放松财政政策的通行证。如今，这种机制似乎正在发挥作用，而且其加速程度甚至令持怀疑态度的人都感到惊讶。.
与此同时，加入欧元区也使保加利亚免于重蹈上世纪90年代几乎将其逼至破产的危机覆辙。由于保加利亚本国货币已不复存在，因此不会出现资本外逃和列弗大幅贬值的货币危机。利率由欧洲央行管理委员会设定，保加利亚国家银行行长自2026年1月起成为该委员会的正式成员。设定的利率水平使得保加利亚的融资成本远低于其在赤字危机下若采取独立货币政策所需的成本。换言之，保加利亚为其财政宽松政策付出的市场代价远低于土耳其或匈牙利等国。.
这种保护作用有一个微妙的副作用。它降低了政府对短期痛苦的感知，使得动员政治多数支持结构性改革变得更加困难。如果再融资成本没有飙升，通货膨胀也没有演变成恶性通货膨胀，那么整顿经济的压力就会依然较弱。这正是过度赤字程序发挥约束作用的地方。它以政治和声誉约束取代了市场纪律的缺失。而这种约束是否足够，关键取决于布鲁塞尔，尤其是欧盟委员会，在执行这些规定方面是否始终如一。.
地缘政治维度
这场危机并非孤立发生，而是发生在一个严峻的地缘政治背景下，这进一步加剧了保加利亚岌岌可危的处境。中东局势升级以及与俄罗斯的持续冲突推高了能源价格，打击了消费者信心。保加利亚作为一个曾经严重依赖俄罗斯天然气和核技术的国家，尤其脆弱。拉德夫的当选，其部分竞选纲领被解读为亲俄，这加剧了保加利亚与布鲁塞尔之间的紧张关系。并非巧合的是，就在启动超额赤字程序前不久，欧盟委员会在发放3.7亿欧元复苏基金的同时，又扣留了30亿欧元，要求保加利亚完成司法和反腐败改革。欧盟委员会此举发出了一个明确的信号：以资金换取改革，改革涵盖财政和法治两方面。.
在此背景下，国防开支问题也发挥着重要作用。保加利亚是北约成员国，与所有盟国一样，面临着大幅增加国防开支的压力。2%的目标已于2025年实现，而新的决策则旨在达到更高的水平。欧盟财政规则、北约义务和国家预算灵活性之间的冲突，在许多东欧国家中都十分常见。欧盟通过国防灵活性条款设立了一个安全阀，但正如布鲁塞尔对保加利亚的辩解所表明的那样，这一条款不应被滥用以解决结构性赤字问题。对索非亚而言，这构成了一个难题：在一个税收收入低、社会支出不断增长的国家，如何在不增加债务的情况下提高安全保障几乎是不可能的。.
欧元区的比较分析及经验教训
与以往的入盟案例相比，保加利亚加入欧元区的速度可谓前所未有。希腊曾是财政状况混乱不堪的典型反面例子，但它加入欧元区大约十年后才出现重大问题。波罗的海三国和斯洛伐克在加入欧元区后也经历了财政整顿阶段，但并未在几个月内就面临纪律处分。因此，保加利亚的情况则有所不同，它基本上是在财政赤字的情况下加入欧元区的。.
对欧元区而言，这其中的教训是矛盾的。一方面，该案例表明，如果趋同标准是通过会计手段和一次性措施来达到的，那么作为准入门槛，这些标准就显得不足。布鲁塞尔未来必须更加关注结构性赤字，而不仅仅是名义赤字，而且很可能会有人呼吁扩大趋同评估的范围，将可持续性因素纳入其中。另一方面，该案例也表明，现行的制度框架是有效的。在加入欧元区六个月内启动相关程序，既没有引发市场恐慌，也没有动摇货币联盟的根基。这无疑是对其稳健性的一次有力检验。.
有理有据的观点
从经济角度来看，种种迹象表明，过度赤字程序并非问题所在，而是解决方案的一部分。多年来，保加利亚一直面临着结构性不平衡，而这种不平衡被政治不稳定和会计手段所掩盖。布鲁塞尔的行动迫使保加利亚披露相关信息，并走上一条在正常情况下政治上难以实现的纠正之路。经济成本确实存在，但有限：经济增长略有放缓，消费者短期内负担加重，公共投资暂时减少。这些成本会被中期收益所抵消，这些收益包括：更可信的财政政策、更可靠的投资者环境以及更合理的代际负担分配。.
然而，成功取决于三个条件，而这三个条件都无法保证。首先，拉德夫政府必须保持足够的政治稳定性，才能维持多年的财政整顿。保加利亚近年四年内举行七次选举的历史令人对其前景持怀疑态度。其次，财政整顿必须经过精心设计，既要严格控制支出，又要进行税收改革，同时不能抑制经济增长动力。第三，布鲁塞尔必须务实地调整财政调整幅度，避免采取顺周期紧缩政策，以免引发经济衰退，从而进一步加剧赤字，就像2010年代初希腊的遭遇一样。2024年推出的改革后财政规则，由于调整周期更长，且更加注重投资，提供了比以往更大的回旋余地，但必须充分利用这一回旋余地。.
德国和欧洲经济政策的一个重要教训是，欧元区成员国的真正考验只有在加入之后才开始。趋同标准是实现可持续财政稳健的必要条件，但并非充分条件。保加利亚加入欧元区仅几个月后，就很好地诠释了这一点。这也对其他候选国，如罗马尼亚、波兰和捷克共和国，敲响了警钟：加入欧元区并非终点，而是持续财政自律的开始，而这在实践中远比条约纸面上所规定的要困难得多。.
寡头、中产阶级、家庭预算——定义保加利亚的十二个月
保加利亚很可能接受这一程序，因为另一种选择——暂停凝聚基金及其带来的声誉损害——将造成更大的痛苦。拉德夫政府将在未来几个月内制定一项整顿方案，其中可能包括冻结公共部门工资、削减开支、调整部分消费品税收，以及可能扩大所得税和财富税的税基。然而，如果拉德夫屈服于国内政治诱惑，将负担主要转嫁给中产阶级和普通民众，同时继续保护寡头，那么信任危机将不可避免，这将最终因打击纳税积极性和税收遵从度而加剧赤字。.
对整个欧元区而言，保加利亚是一个警示案例，它表明，不进行整合的一体化注定失败，但同时，不进行一体化的整合则更加困难。欧元使保加利亚免于严重的货币危机，但与此同时，它也暴露了此前隐藏的财政弱点。这种矛盾的诊断正是这一过程真正引人关注之处。关键不在于成败，而在于证明，只要货币联盟机制在政治上得到认可，并在经济层面得到明智的实施，那么在相对早期阶段，这些机制就能发挥纠正作用。.
因此，保加利亚正处于一个多年学习进程的开端，这一进程可能使保加利亚转型为欧元区一个更加稳定、繁荣、政治成熟的成员国；也可能在另一种情况下，像希腊那样成为一个长期存在财政问题的国家，其财政困境给整个经济体系带来沉重负担。最终走向何方，并非取决于布鲁塞尔，而是取决于索非亚，取决于2026年和2027年预算谈判的结果，取决于与寡头政治的博弈，以及取决于政治阶层能否超越战术考量，制定更长远的战略。未来十二个月的实际情况将比任何预测都更加明朗。.
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