摆脱停滞陷阱：为什么国家不是一家企业——以及它如何才能再次运转起来。

忘掉“创业童话”吧：现代治理的真实面貌

德国被认为是富裕、政治稳定且教育水平高的国家——然而，问题却层出不穷。无论是住房建设的缓慢步伐、繁琐的数字化行政服务，还是没完没了的审批流程，德国政府似乎越来越难以摆脱自身的复杂性。民众的沮丧情绪日益增长，因为政治承诺往往在实践中落空。在这种情况下，人们的第一反应是要求政府像企业一样高效灵活地运转。但这种比较并不恰当。政府的运作目标并非追求利润和市场成功，而是维护社会凝聚力、保障法律确定性以及合法地解决问题。真正的问题不在于资源匮乏，而在于政治文化忽视了产出，反而不断炮制新的规则和象征性的政治活动。本文将分析我们治理体系的结构性缺陷，并概述一个具体的路线图——从数字化到联邦制改革，再到建立新的结果问责制——旨在使政府能够在真正关乎国家未来的关键领域采取行动。.

重新思考治理：一个自乱阵脚的国家

德国富裕、教育水平高、制度稳定——然而，它几乎在所有重大任务上都自毁前程。住房建设速度过慢，数字化行政服务依然支离破碎，审批流程耗时数年，政治公告往往在真正惠及民众日常生活之前就销声匿迹。这种现象并非新鲜事，但如今却愈演愈烈：一个原则上能够自主行事的国家，似乎越来越难以应对自身的复杂性。.

许多人对此的第一反应是：国家最终必须像企业一样运作。提高效率，明确关键绩效指标，快速决策，减少官僚主义。这种想法可以理解，但却忽略了问题的本质。国家不是企业，它不能也不是企业。真正的问题不在于国家是否应该更具企业精神，而在于如何在不损害其民主和宪政基础的前提下，使其组织得更加专业、高效且更具学习能力。.

为什么比较不同公司会产生误导

公司可以清晰地设定目标优先级。它专注于市场成功、盈利能力、增长和流动性。它可以退出无利可图的业务领域，在不承担法律后果的情况下失去客户，并在相对清晰的所有权和管理结构下做出决策。而国家则不具备这些自由。即使在市场失灵、决策不受欢迎、成本高昂且其影响要几十年后才能显现的情况下，国家也必须采取行动。内部和外部安全、教育、医疗保健、基础设施、司法、社会福利、危机应对以及少数群体保护等事务，不能按照商业逻辑进行优化，因为它们的目的并非创造利润，而是促进社会凝聚力和法律确定性。.

因此，衡量一个国家的政绩并非以利润为标准，而是以在法律、公共领域和多元利益的框架下，合法解决问题的能力为标准。公司可以因无利可图而关闭分支机构，但国家不能仅仅因为某个地区不再创造经济价值就放弃它。这种行动标准的差异清楚地表明，衡量国家的恰当参照对象并非公司，而是一个高度复杂、多层次的治理体系，该体系涵盖宪法、议会、法院、行政部门、各州、市政当局、经济和公民社会。正因为这个体系如此复杂，它需要与公司截然不同、更为精密的治理机制——不是更少，而是更智能的治理。.

不满背后的真正问题

任何冷静审视德国行政和政治现状的人都会很快意识到，问题的核心不在于缺乏规章制度、人员或财政资源。德国拥有世界上监管最严密的行政机构之一，公共部门雇员人数相对众多，税收收入也足以提供相当大的自主权。真正的不足在于优先事项的确定、政治决策的执行能力以及常常模糊不清的制度问责机制。.

在德国，政治进程常常在没有明确阐明究竟要解决哪个具体问题、谁应承担结果责任、哪个层级的政府负责实施、用什么数据来衡量成败，以及如果措施无效该如何处理等问题的情况下，就匆忙出台新的法律、资助项目、公告和象征性决议。这种公告与实际效果之间的脱节，正是许多民众日益不满的真正原因。德国政府的独立立法咨询机构——国家监管委员会估计，民众、企业和公共行政部门每年因官僚机构造成的成本约为640亿欧元。与此同时，尽管在本报告期内首次实现了约32亿欧元的显著下降，但自2011年以来，这一负担仍然显著增加。这种好转固然是一个积极的信号，但并未改变其结构性高企的起点。.

这些数据不仅仅是技术上的脚注。它们反映了一种政治生产逻辑，这种逻辑几乎总是通过新的立法、新的责任、额外的文件要求以及越来越多的例外情况来自动解决新问题。另一方面，废除现有的、过时的或无效的法规却难以获得多少政治声望，因为这很难在竞选演讲或新闻稿中得到宣传。这恰恰是政治体制的核心结构性缺陷之一。.

党派政治行为背后的逻辑

将政治人物的行为仅仅归咎于个人的道德缺陷未免过于简单。政党政治行动很大程度上遵循可预测的系统性激励机制，这些机制独立于个体行为者的诚信之外运作。选举周期更倾向于奖励那些显而易见、立竿见影的措施，而非长期改革。长期改革的积极影响往往要经过五、十年甚至十五年才能显现，而且即便显现，也很少会归功于最初的政府。媒体的逻辑推崇冲突、人身攻击和情绪化报道，而结构性的行政现代化却鲜少登上新闻头条，因此在政治上显得缺乏吸引力。.

此外，各部委之间存在着明显的部门逻辑，即每个部委主要维护自身的职责、预算和影响力，而非合作解决跨部门问题。联合执政的逻辑进一步强化了这种现象，因为多党执政联盟实际上变成了永久性的讨价还价，每个政党都需要向其核心选民展示政绩，才能在下一次选举中生存下来。游说团体和协会的影响力本身并非不合法——利益代表是任何多元民主制度的一部分，并且往往能提供至关重要的专业知识。只有当组织严密、资源丰富的特殊利益集团在结构上凌驾于分散且组织松散的公共利益之上，从而单方面左右立法时，问题才会出现。.

最后，德国联邦制在其目前的实践形式中，导致责任分散程度相当高。联邦政府、各州和地方政府在问题悬而未决时可以互相指责，这削弱了政治问责制，也使得公开评估成败变得困难。这种复杂局面的结果并非源于一个蓄意作恶的国家，而是一个激励机制过于注重短期政治理性而非长期政治理性的体制。.

国家政治思维作为一种反提案

应对这种情况需要更加重视国家政策。这意味着要持续评估政治决策，以它们是否能提升德国在未来十年、二十年甚至三十年内的行动能力为标准，即便这些决策在短期内可能不受欢迎或无法立即获得赞誉。此类国家政策思考的关键领域包括国防和安全能力、能源、交通和数字基础设施、教育质量和技能型人才储备、创新和产业竞争力、具有人口适应性的社会保障体系设计、高效运转且审批流程快捷的市政机构，以及应对危机、网络攻击和经济依赖的能力。.

为了从制度上保障这种理念，德国需要一个具有约束力的国家行动框架，该框架应聚焦于少数几个明确优先的国家目标。这些目标必须在所有立法周期内保持有效，并每年进行公开透明的评估。至关重要的是，这样的框架绝不能像过去那样沦为一份不具约束力的战略文件，而应成为一项具有政治约束力的指导性工具，对预算、人事和执行责任产生切实的影响。.

住房建设就是一个鲜明的例子。衡量政治成功的标准不应仅仅是新法律的通过，而应基于实际的审批流程、已建成住房单元的数量、建​​筑用地的可用性、成本趋势、市政当局执行法规的行政能力以及潜在法律纠纷的持续时间。只有当政治评估与这些可验证的影响因素始终保持一致时，才能真正激励人们解决问题，而不仅仅是展现出行动的意愿。.

敏捷性的极限

在关于国家现代化的辩论中，人们常常要求国家变得更加灵活。这种想法本身并没有错，但作为一种单一的政治灵丹妙药，它并不充分，在某些领域甚至会带来危险。当基本权利、平等对待、安全保障和可靠性受到影响时，国家绝不能像初创公司那样不断进行试验。公民必须能够确信，养老金权益、法律程序或警察权力不会不断地被彻底重塑。.

更明智的做法是采取细致入微的方法，区分哪些方面必须保持稳定，哪些方面应该灵活变通。在法治领域，必须保障基本权利、程序保障和平等对待原则，同时行政流程、表格和数字接入方式当然可以进一步灵活发展。在基础设施方面，应维持长期网络目标、技术标准和基本资金投入，同时项目管理、采购和具体审批流程可以更加灵活。在福利国家领域，必须确保公民权利的保障和扶贫措施不受影响，同时应改进服务渠道、数据匹配和咨询流程。经济政策需要可靠的监管框架，但补贴的具体设计应保持技术中立，并能适应新的市场发展。最后，在危机管理方面，必须明确界定责任和紧急权力，同时必须根据具体情况快速调整应对措施和操作控制。.

因此，在国家构建具体服务（例如数字服务、信息技术、行政流程、试点项目、危机管理、采购和项目管理）时，敏捷性尤为重要。然而，如果将其误解为替代审慎的民主协商、健全的立法或法律义务，则其适用性将大打折扣。.

更强大的政治中心

从形式上看，德国是总理民主制国家，但实际上它往往是由众多高度自治的部委组成的。数字化、加速规划、能源转型、保障技术工人、移民、内部安全和行政改革等重大跨领域议题被分割成各个部门的职责，而这些部门之间很少能有效合作。因此，联邦总理府不仅应该发挥协调作用，还应该对少数国家项目拥有真正的指导权。.

这包括为关键项目设定具有约束力的目标和里程碑，组建职责明确的跨部门项目团队，建立一个公开透明的实施进度仪表盘，在遇到政治或行政障碍时建立有效的升级机制，定期向内阁和议会提交进度报告，以及明确每个战略项目的总体政治责任。国家监管控制委员会在其最新的年度报告中也呼吁，新成立的数字事务部和联邦总理府应发挥更强有力的政治领导作用，同时制定明确的部门目标、具有约束力的立法标准，并尽早整合公共行政部门和地方当局的实践经验。这种做法并非专制集中，而仅仅是具备就真正关乎国家利益的优先事项做出一致决策并监督其执行情况的组织能力。.

从措施管理到结果责任

在德国，政治成功历来以投入来衡量：例如提供的资金数额、启动的项目数量、通过的法律数量或新设立的职位数量。然而，决定性因素应该是实际产出和社会影响。因此，每一项重大改革项目在通过之前，都应公开透明地解释其具体目标和实现时间；用于衡量成功的客观指标；政治和行政责任人；包括行政实施在内的总成本；主要实施风险；何时进行独立的影响评估；以及如果未明确延期，该法规何时自动失效。.

这种方法将从根本上改变政治文化。它不再仅仅声称已经采取行动，而是要求证明某个具体问题确实有所缓解。这种从象征性活动转向可验证影响的转变，正是许多公民对更美好政治的合理期待的核心所在。.

从执法角度构思的立法

德国法律实施问题很大程度上并非源于法律的政治目标，而是源于其行政转化和实践。如果市政当局、政府机构、法院、企业或公民无法有效执行法律，那么法律条文与实际执行之间必然会出现差距。因此，未来每一项重要的立法提案都应接受强制性的实施和数字化审查。.

这一过程需要审查以下问题：一项法规能否在无需额外纸质文件的情况下实施；国家已掌握哪些数据可以重复利用；哪些行政层级需要协作；可能出现多少额外的案件、审计和申诉；人员、信息技术和专业知识是否足以支持实施；以及能否确保全国范围内的标准化接口和统一执法。国家监管控制委员会在其最新报告中明确呼吁，在最终通过新法规之前，应结合实际操作、数字化和公民审查，并设立具有约束力且足够长的公众咨询期。未来，任何缺乏切实可行的、经过审查的实施计划的立法，都不应被允许进入议会程序。.

联邦制的功能性重组

德国联邦制保护了地区自治以及联邦政府与各州之间的政治权力平衡。这有着悠久的历史渊源，其核心原则至今仍然具有价值。然而，在行政实践中，当十六个联邦州和数千个市镇需要使用完全不同的信息技术系统、表格、法律解释和采购程序来解决同一项可标准化的任务时，联邦制就出现了问题。因此，我们需要的不是废除联邦制，而是更清晰地区分政治多样性与技术和行政统一性。政治多样性在真正反映地方合理优先事项（例如文化、教育或市政发展）的地区差异中发挥着重要作用，而技术和行政统一性在差异仅仅造成额外成本和摩擦的地区则必不可少。.

德国迫切需要统一的标准，尤其是在数字身份、公共登记、数据交换格式、建筑和规划程序、企业初创、注册系统、数字支付流程和公共采购等方面。联邦政府应该提供一个通用的数字基础设施，供各州和市政当局以具有约束力的方式使用，而不是继续开发成本高昂且互不兼容的并行解决方案。联邦政府为数字公民账户、欧洲数字身份和公共登记现代化等项目拨款，这是一个正确的方向。然而，关键问题仍然是，这些项目能否真正以具有约束力且全国通用的方式实施，而不是再次陷入孤立的试点地区。.

从补贴状态到供给状态

德国对国家援助的过度依赖本身就是政治优先事项缺失的体现。政策制定者往往不是从根本上改善整体经济和社会状况，而是不断推出新的资助项目、申请程序、文件要求以及临时性的个案补贴。这就造成了一种悖论：国家希望扶持公民、企业和市政当局，但与此同时，却产生了巨额行政成本，催生了一个专门的拨款申请咨询市场，并实际上阻碍了那些组织不够专业的机构获得资助。大型企业和专业申请者往往比小型企业、个体户或财政拮据的市政当局获得更多的资助。.

相反，更明智的措施是制定全面、易懂且可数字化执行的法规，大幅减少分散的资助项目，转而采用更少但更有效的工具，采用期限明确的标准化资助形式，在必要数据已经可用的情况下实现自动获得福利的权利，明确优先考虑基础设施、教育、研究和加速程序，而不是纯粹象征性的补贴，并定期进行独立的影响评估，以确定资助项目是否真正引发了额外的投资，还是仅仅补贴了已经计划好的项目。.

一个更加专业的行政部门将成为国家的脊梁。

高效的公共行政部门需要的远不止是信息技术的提升，更需要一种截然不同的运作模式。未来，公共部门应提供更多独立的专业职业发展路径，促进行政部门、学术界、私营部门和地方政府之间的人才流动，并建立更现代化的领导力培训体系。尤其是在高层管理岗位上，项目管理、数字化技能、采购专业知识、数据素养和实践能力的重要性应远超目前水平。.

与此同时，政治层面必须与技术行政层面保持清晰的界限。政治家制定经民主合法化的目标和优先事项，而专业行政部门则就风险、成本和实际可行性提供诚实的建议。机构领导者需要在明确的政治指导方针内承担真正的运营责任，技术警告绝不能被解读为政治不忠。因此，真正能够替代党派专断的方案并非缺乏民主控制的技术官僚体制，而是民主控制的专业化体制，它能够巧妙地结合技术专长和政治合法性。.

数字建筑而非数字立面

政府数字化远不止是将现有的纸质表格以可填写PDF的形式在线提供。它意味着一次采集数据，以合法合规的方式重复使用，并主动为公民和企业提供服务。其核心指导原则应该是只采集一次信息，而不是反复证明其真实性。这包括安全的数字身份、可互操作的公共登记系统、统一的数据标准、开放的技术接口、具有端到端流程的全数字化文件，以及始终关注实际情况和业务事件，而不是像过去那样以个别机构为中心。同样重要的是明确数据责任分配和有效且务实的数据保护监督。.

一个现代化的、组织完善的国家不应再询问公民需要填写哪种表格来办理日常服务。相反，它应该能够识别公民何时生育子女、创业或变更居住地，并主动根据这些信息提供相应的服务和义务。.

游说活动作为一种现实，需要制衡力量

在多元民主政体中，游说既非完全不可避免，也并非天生不合法。协会、工会、公司、非政府组织和学术界提供着政治和行政运作赖以生存的关键专业知识。只有当信息优势、特权渠道和财力转化为隐蔽的、难以控制的监管优势时，利益代表才会成为问题。.

因此，需要建立有效的制度性制衡机制，具体措施包括：建立全面且真正可检索的游说登记册；在立法过程中尽早公布立法草案和提交的意见；尽可能完整地记录重要立法项目中的关键联系人；强制披露必要的外部起草协助；设立足够长且真正有效的磋商期；加强学术界和市政实施视角的融合；以及为政治职位与私营部门之间的过渡设定明确的“冷静期”和透明度义务。关键不在于完全将利益排除在政治之外，而在于确保公共利益、实践经验和国家长期利益在制度层面得到至少与组织良好的个人利益同等的体现。.

以对政治负责的方式对情绪进行分类

没有情感的政治并不存在，也不可能存在，因为人们会就安全、归属感、正义、恐惧和希望等问题做出决定。任何试图将情感完全从政治传播中剔除的做法，最终都会将这一领域拱手让给民粹主义势力，而民粹主义势力恰恰会利用这一点。因此，真正的目标并非是去情感化的政治，而是负责任的政治传播：清晰地指出问题所在，而不是人为地夸大其词；揭露现有的利益冲突，而不是寻找替罪羊；透明地传达不确定性，而不是显得束手无策；明确区分短期缓解措施和长期结构性解决方案；并持续地以可验证的结果来展现进展。.

一个政治成熟的国家不会仅仅宣布要加快住房建设。它会具体解释目前审批流程平均耗时过长的原因，明确修订后的程序，阐述数据标准化的计划，增加人员配备，并按季度公布相关关键数据的实际进展情况。.

未来几年切实可行的路线图

德国不需要永久性的全面改革，而需要一项制度保障的现代化议程，该议程至少应持续两个立法任期。短期内，在十二至十八个月内，明智的做法是在联邦总理府设立一个国家实施中心，负责几个明确优先的项目；对所有重要法律的实际应用、数字化和执行情况进行具有约束力的审查；持续精简官僚机构，为每个部委设定净目标，并规定只有在其他负担同时减少的情况下才能增加新的负担；系统地简化立法，对临时性或影响尤为重大的法规设置自动失效条款；为联邦政府、各州和各市制定统一的数字化标准；提供公开可获取的项目指标，用于衡量审批时长、行政绩效和数字化使用情况；以及实施多年期综合计划，以专门加强市政执法能力。.

从中期来看，在两到五年内，应该对数字基础服务、公共登记和标准程序的职责进行根本性的重组，同时推进采购、项目管理和信息技术架构的专业化，更加注重公共预算的影响，不仅要关注资金的使用量，还要关注实际的影响，扩大对补贴、法律和重大项目的独立评估，实现人员结构的现代化，加快关键专业人才的招聘，并制定具有约束力的全国性规划和审批程序标准。.

从长远来看，在未来五到十五年内，德国需要就国家在基础设施、教育、安全、数字化和人口等领域的行动能力达成跨党派基本共识；需要制定财政规则，比以往更清晰地区分消费支出、真正投资和转型成本；需要建立机构，系统地审查人口、韧性、技术依赖、国防能力、气候适应和生产力等领域的未来后果；需要建立一种行政和政治文化，在这种文化中，错误不再被掩盖，而是被系统地评估并用于未来的决策。.

衡量良好治理的真正标准

关键问题不在于国家是否应该更具企业家精神。这个问题过于简单化，反而掩盖了真正的结构性原因。更重要的问题是，国家是否有能力设定具有约束力的目标，有效地分担责任，以合法的方式执行决策，诚实地衡量结果，并在不损害民主、联邦制和法治的前提下，系统地从自身错误中吸取教训。.

如果未来这个问题能够更频繁地得到肯定回答，那么纯粹的象征性政治就会减少，官僚主义的繁文缛节也会减少，公众对国家行动能力的信任度也会提高。德国政府无需不惜一切代价精简机构。相反，它应该在那些给公民和企业带来不必要负担的领域做到精简和去官僚化，同时在那些只有它才能真正维护公共利益、安全和长期可持续发展的领域，以强大的力量、卓越的能力和迅速的行动来应对挑战。这种清晰的区分才是实现更好、更可信、更高效治理的真正关键。.