德国正经历最艰难的预算危机之一：债务刹车、安全和基础设施
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发布日期：2025 年 9 月 7 日 / 更新日期：2025 年 9 月 7 日 – 作者： Konrad Wolfenstein
德国正经历最艰难的预算危机之一：债务刹车、安全和基础设施
德国未来规划耗资数十亿：这是对破旧道路和联邦国防军的拯救，还是一场灾难？
联邦政府持续的预算动荡
德国正经历其近代史上最艰难的财政时期之一。继2024年11月“红绿灯联盟”解散后，德国再次面临政府职能融资的根本性问题。当前的形势令人不禁想起导致上届政府垮台的动荡，也再次凸显了德国财政政策的结构性缺陷。
自2025年1月1日起，由于联邦议院未能通过当年的常规预算，德国一直处于临时预算管理之下。这种特殊情况是政治危机的直接后果，这场危机导致自民党财政部长克里斯蒂安·林德纳于2024年11月被解职，以及“红绿灯联盟”的解散。
联邦政府2025年新预算草案预计支出5030亿欧元，比上一年增加262亿欧元。与此同时，政府计划净借款818亿欧元，与上一年的390亿欧元相比大幅增加。新增债务的大幅增加得益于债务刹车政策的根本性改革。该政策于2025年3月以基民盟/基社盟、社民党和绿党三分之二多数票通过。
宪法法院裁决成为转折点
当前预算动荡的根源可以追溯到2023年11月，当时联邦宪法法院就“红绿灯”政府的预算政策做出了一项具有开创性意义的裁决。法官们裁定，将新冠特别基金中的600亿欧元重新用于气候保护措施违宪。这项裁决剥夺了当时政府实施众多计划项目的财政基础，并显著加剧了执政联盟伙伴之间本已存在的紧张关系。
法院认为，新冠疫情作为特殊紧急情况与随后用于气候保护项目的资金之间的联系尚未得到充分解释。此外，积累储备债务违反了年度预算管理的原则。该裁决标志着德国最高法院首次就债务刹车作出裁决，为财政政策树立了新的标准。
这项裁决的影响深远。联邦财政部长林德纳立即冻结了气候与转型基金的支出，并宣布年底关闭经济与稳定基金。政府的电力和天然气价格上限随后到期，许多气候保护项目不得不重新审核。
这项裁决加剧了红绿灯联盟内部本已暗流涌动的冲突。社民党和绿党力推新增债务以促进投资，而自民党则坚持严格遵守债务刹车政策。这些互不相容的立场最终导致了持续近一年的僵局，最终导致联盟破裂。
新政府下债务刹车改革
2025年2月提前举行联邦选举后，基民盟/基社盟和社民党在探索性谈判中就全面改革债务刹车达成一致。甚至在新一届联邦议院成立之前，第20届德国联邦议院就已于2025年3月18日在基民盟/基社盟、社民党和绿党的投票下通过了《基本法》修正案，其中规定了三项重大放松措施。
最重要的创新在于设立一个为期十二年的基础设施和气候保护专项基金，总额达5000亿欧元，不受债务刹车政策的限制。这项庞大的投资计划旨在更新德国破旧的基础设施，并助力实现其气候目标。在这5000亿欧元中，1000亿欧元将直接拨给各州和市政府，另有1000亿欧元可从气候与转型基金中投资，而联邦政府可动用3000亿欧元进行额外投资。
第二项重要变化为国防开支设立了例外。国防、民防、情报和网络安全支出超过国内生产总值（GDP）1%的部分，不受债务刹车限制。这项规定允许联邦政府在安全方面投入更多资金，且不违反宪法规定的债务限额。
第三，各州将获得相当于其国内生产总值0.35%的额外借款选择，这将显著提高其预算灵活性。这一变化旨在特别惠及地方政府，因为这些政府往往长期面临资金不足的困境。
国防开支大幅增加
当前的预算草案提议大幅增加国防开支。德国军费开支总额预计将达到约865亿欧元，到2025年将创历史新高。这比上一年增加了147亿欧元，并将数十年来首次达到北约设定的占国内生产总值2%的目标。
在865亿欧元中，624亿欧元将拨给常规国防预算，另有241亿欧元将从联邦国防军专项基金中拨出。增幅最大的将是军事采购，其单项预算将增加55亿欧元，达到82亿欧元。采购专项基金将额外拨出241亿欧元，比上一年增加98亿欧元。
长期财政规划预计还会有更大幅度的增长。未来几年的关键数据显示，各州的国防预算预计将在2026年增长至827亿欧元，2027年增长至934亿欧元，2028年增长至1365亿欧元，2029年增长至1528亿欧元。这意味着到2029年，国防开支将增长2.45倍，其在联邦预算中的占比将从目前的12.4%增加一倍以上，达到26.6%。
德国联邦国防军原定于2022年俄罗斯攻打乌克兰后设立的1000亿欧元专项资金，如今已几乎全部拨付完毕。据《法兰克福汇报》报道，这1000亿欧元中，已承诺拨付的恰好是999.99亿欧元。这表明，最初被认为慷慨解囊的德国联邦国防军资金注入速度之快，已消耗殆尽。
基础设施投资是关键挑战
除了国防之外，德国破旧的基础设施也是其面临的最大财政挑战之一。专家估计，未来十年，仅公路、铁路和能源基础设施的投资需求就高达约4000亿欧元。然而，由于目前尚无所有基础设施支出的全面清单，总需求可能远高于此。
2025年至2028年间，联邦公路基础设施的投资需求估计超过570亿欧元。据联邦数字和交通部称，同期铁路投资需求将达到630亿欧元。能源基础设施的资金需求尤其巨大，由于能源转型，到2037年，陆上和海上设施的投资需求将高达2700亿欧元。
新的基础设施和气候中和专项基金旨在帮助弥补这些巨大的资金缺口。最早在2025年，将有超过90亿欧元用于投资可靠的铁路基础设施。650亿欧元将用于改善儿童保育和数字教育，同时每年至少有40亿欧元的专项基金将用于数字化建设。
该投资方案还包括研发、宽带扩展和医院转型基金等措施。资金还将用于学校和幼儿园，以更新多年来一直被忽视的教育基础设施。到2029年，交通运输总投资将达到约1660亿欧元。
专家对预算管理的批评
国家债务的大幅增加引发了金融专家们的褒贬不一的反应。联邦财政部学术顾问委员会近期发布了一份关于债务刹车改革的报告，并警告了新规带来的风险。专家们强调，虽然理论上可以以增长为导向地使用新的贷款范围，但这种财政资源的使用并非强制性的。
批评人士抱怨称，由于《基本法》在监管框架中占据突出地位，其措辞过于宽泛，导致其适用范围不够明确。新的债务刹车措施绝不应终止关于进一步改革的讨论，因为改革需要更多而非更少。他们认为，危险在于，新的债务选项可能并非专门用于生产性投资，而是用于消费相关支出。
维尔茨堡大学的彼得·博芬格等经济学家认为，旧的“债务刹车”政策对未来有害，因为它阻碍了铁路现代化、建筑翻新和半导体工厂建设等必要投资。杜塞尔多夫海因里希·海涅大学的延斯·苏德库姆则认为，按照国际标准，德国从未负债过高，其负债率非常低。
其他专家则对过度宽松的债务政策的长期后果发出警告。欧洲经济研究中心的弗里德里希·海涅曼强调，彻底取消债务刹车将是灾难性的，还会给子孙后代留下财政困境。他指出，挑战在于在必要的投资和财政责任之间找到适当的平衡。
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代际公平面临风险：谁来支付基础设施和国防费用？
法律不确定性和宪法问题
对债务刹车的新解读引发了重大的法律问题。法律专家质疑，国防开支豁免条款能否长期保持合宪性。该条款规定，超过国内生产总值（GDP）1%的支出不受债务刹车条款的约束，这激励了军费开支的无限扩张。
尤其成问题的是属于“领域例外”的支出定义。除了纯粹的国防支出外，该例外还涵盖民事保护、情报服务、网络安全以及对遭受违反国际法攻击的国家的援助。这种宽泛的定义可能会导致越来越多的支出被归入安全范畴，以规避“债务刹车”。
宪法律师久部汉诺（Hanno Kube）批评了将紧急贷款的偿还期限延长至很长的提议。偿还必须在合理的时间内完成，而这笔债务对整个未来一代人来说已经负担沉重。在没有合理、独立的理由的情况下简单地推迟偿还是不可接受的。
新法规的复杂性加剧了法律上的不确定性。基础设施和气候中和专项基金预计将运行十二年，但此后的情况尚不明朗。政客们可能会逐渐适应更高的支出水平，并要求进一步豁免债务刹车政策。
临时预算管理的影响
这份自2025年1月1日起生效的临时预算，体现了德国政治能力的局限性。根据《基本法》第111条，支出仅限于维持法定设立的机构、履行法定义务或继续实施先前批准的项目所必需的范围内。
这些限制对政府活动产生了切实的影响。只有在客观和时间紧迫的情况下，新项目才能启动。这使得政府难以应对当前的挑战或推出新的政策举措。已批准的融资计划或建设项目将继续进行，但新项目的启动需要更详细的论证。
对于2025年临时预算，联邦财政部已确定，实质性支出最高可达交通信号灯联盟最初预算草案估计金额的45%。后来，该比例已提高至70%，以反映当前预算编制进程的进度。
根据目前的计划，临时预算将于2025年10月结束，届时新预算将最终通过并公布。这将是德意志联邦共和国历史上持续时间最长的临时预算管理期之一，凸显了当前政治和金融危机的严重性。
国际视角和北约承诺
德国的预算动荡也受到国际社会的批判。德国今年才兑现了其向北约做出的承诺，即至少将国内生产总值（GDP）的2%用于国防，而此前多年未能实现这一目标。军费开支的大幅增加也是对乌克兰持续战火和欧洲安全局势变化的反应。
美国总统唐纳德·特朗普甚至要求北约伙伴国将国防开支增加到其国内生产总值的5%。基于这一要求，德国国防预算按现有水平每年必须达到1500亿至2000亿欧元，成为联邦预算中最大的单项支出。这一规模表明德国未来可能面临的巨大财政挑战。
世界各地都可以看到重新扩充军备的趋势。美国目前的国防支出约占其国内生产总值的3.5%，而波兰的国防支出则超过4%。德国的计划支出也朝着类似的方向发展，这从根本上改变了预算规划的优先顺序。
国际层面在基础设施投资方面也显而易见。德国不仅要更新自身老旧的基础设施，还要为欧洲一体化和竞争力做出贡献。到2045年实现向气候中和经济的转型需要巨额投资，而这离不开额外的债务。
对子孙后代的长期影响
大规模借贷用于基础设施和国防建设，引发了代际公平的根本问题。支持者认为，基础设施和气候保护方面的投资将造福子孙后代，改善他们的生活条件。完好无损、现代化的基础设施是经济增长和繁荣的基础。
批评人士认为，高额债务会加重子孙后代的负担，并限制他们的财政灵活性。偿债成本将占用联邦预算中越来越大的份额，从而占用资源，导致这些资源无法用于其他用途。利率上升可能会加剧这一问题。
人口结构的变化加剧了关于投资与债务之间合理平衡的争论。老龄化社会导致医疗保健和养老金成本上升，而缴费人数却在下降。这一发展趋势加剧了公共预算的压力，也使得可持续的财政政策变得更加重要。
新的债务刹车政策试图通过对投资和消费采取更加差异化的方式应对这些挑战。其能否成功取决于新增资金是否真正用于生产性投资，还是流入一般政府消费。
经济挑战和增长疲软
德国正经历长期经济疲软，这进一步加剧了预算规划的复杂性。经济增长预期不高，德国作为商业驻地的国际竞争力也受到质疑。大规模投资攻势也旨在刺激经济增长并改善营商环境。
德国政府致力于通过专项基金推动全国现代化进程。数字化、研究和创新领域的投资旨在帮助德国为未来做好准备，并创造新的增长动力。经济向气候中和转型被视为技术领导力和新商业模式的机遇。
与此同时，政府正在规划结构性改革，以增强竞争力，减轻公民和企业的负担。加快审批程序、减少官僚作风，旨在改善投资框架。同时，严格的资金限制和对所有政府任务的必要性审查，旨在确保预算纪律。
挑战在于如何在投资与整合之间找到适当的平衡。投资过少会危及国家未来的生存能力，而债务过多则会加重子孙后代的负担。新的债务刹车旨在促进这种平衡，但其有效性仍有待实践检验。
政治稳定和民主合法性
反复出现的预算危机也引发了人们对德国政治稳定性的质疑。“红绿灯”联盟因财政问题而破裂，表明寻求可行的妥协方案变得多么困难。事实证明，各党派在债务和投资评估方面的意识形态分歧难以弥合。
尽管由基民盟/基社盟和社民党组成的新联合政府凭借其预算政策在议会中占据明显多数，但紧张局势也难以避免。社民党致力于推动增加投资和社会公正，而基民盟/基社盟则传统上主张财政纪律和债务限制。债务刹车改革是一种妥协，但其能否长期持续仍有待观察。
巨额债务的民主合法性也备受争议。尽管已经确定将举行新的选举，但《基本法》修正案仍由前联邦议院通过。批评人士认为，这是即将卸任的议员试图让未来政府遵守某项特定政策。
新预算规则的复杂性使得公民难以理解这些决策的含义。专项资金和部门豁免导致透明度的缺乏，从而削弱了民主监督。为了避免政治冲突，越来越多的支出可能会从常规预算中外包出去。
德国当前的预算规划是21世纪现代民主国家所面临挑战的典型代表。短期政治周期与长期投资需求、财政责任与社会需求、国家优先事项与国际义务之间的矛盾，塑造了这场争论。未来几年将见证新的债务刹车架构能否满足这些复杂的要求，还是有必要进行进一步的改革。
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