军事机动性方案：军事机动性是国防战备和增强威慑力的关键因素
Xpert 预发布
语言选择 📢
发布日期：2025年11月20日 / 更新日期：2025年11月20日 – 作者：Konrad Wolfenstein
欧盟：军事机动性是国防战备和增强威慑力的关键因素——图片来源：Xpert.Digital
欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表的联合通告
欧洲动员危机：大陆防御转型的经济架构
官僚主义的杀伤力比坦克的行进速度还快——军事机动性的千亿欧元困境
欧盟面临着一个史无前例的悖论。尽管27个成员国的国防开支在2024年攀升至创纪录的3430亿欧元，预计2025年还将达到3810亿欧元，但一个根本性的战略弱点却暴露无遗：欧洲无法跨越国界调动其军事资源。欧盟委员会于2025年11月19日提出的“军事机动性方案”是迄今为止为克服这一结构性僵局而做出的最雄心勃勃的尝试。它不仅仅是一项交通政策改革项目，更是一份经济蓝图，旨在将一个支离破碎的欧洲大陆转变为一个能够抵御危机、在数日内而非数周内做出反应的可防御经济区域。
这项倡议的紧迫性源于冷静的地缘政治考量：包括德国联邦情报局（BND）在内的欧洲情报机构一致警告，俄罗斯可能在本十年末具备攻击另一个欧洲国家的军事能力。当前的运输能力与这种威胁情景形成鲜明对比。目前，军事装备从西欧港口运往北约东翼需要数周甚至数月的时间。审批流程可能需要长达45天。桥梁无法承受现代坦克的重量。隧道过于狭窄，无法容纳超大型军用运输车辆。铁路网络采用不兼容的轨距。这些基础设施和监管方面的瓶颈叠加在一起，构成了一种战略风险，威胁着整个欧洲安全体系。
本方案试图通过三管齐下的战略来弥补这些不足：首先，协调各国审批程序；其次，建立危机应对机制；第三，对已确定的瓶颈领域进行大规模基础设施投资。这一转型的经济规模远远超出拟议预算。仅基础设施一项，预计到2035年就需要约1000亿欧元的投资。然而，欧盟为下一个融资周期（2028年至2034年）提出的预算仅为176.5亿欧元。超过800亿欧元的资金缺口将在未来几年影响经济政策的讨论，并引发关于财政主权、公共支出优先次序以及私人资本在战略领域的作用等根本性问题。
更多相关信息请点击这里：
欧洲流动性停滞的剖析
当前局面可被描述为数十年来忽视所导致的系统性市场失灵。冷战结束后，欧洲享受到了和平红利，这体现在国防预算的缩减和军事基础设施的拆除上。民用运输政策侧重于效率、环境保护和成本最小化，而军事需求则处于次要地位。尽管欧盟的几轮扩容吸纳了新的成员国，但并未建立起连续的军事运输走廊。其结果是，各国法规五花八门，使得每一次跨境部队调动都变成了一场官僚主义的马拉松。
2025年2月，欧洲审计院发布了一份措辞严厉的关于欧盟军事机动性的特别报告。审计人员得出结论，欧盟第二份军事机动性行动计划存在概念缺陷，进展不足。尽管欧盟最初为2021年至2027年期间拨款16.9亿欧元，但成员国的武装部队仍然无法在欧盟范围内快速调动。第三次军事机动性项目提案征集揭示了积压问题的严重性：来自22个成员国的112份申请，总额达37亿欧元，却仅能获得8.07亿欧元的可用资金。申请数量超出预期4.7倍，不仅表明存在巨大的投资缺口，也反映出成员国日益意识到这一问题的战略重要性。
这些结构性缺陷造成的实际后果在具体案例中显而易见。德国作为欧洲的地理枢纽，在东西方军事行动中扮演着关键角色。联邦德国已与荷兰和波兰共同建立了一条示范性军事走廊，近期又有八个国家加入其中。然而，诸如“部署演习2024”（DeployEx 2024）之类的演习暴露出一些长期存在的问题。军用车队不得不在边境等待。军用车辆专用加油站零星分布。各国当局之间的协调也缺乏系统性。据报道，在一次北约演习中，伞兵甚至在跳伞过程中被要求出示护照——这一轶事恰恰说明了过度繁琐的程序有多么荒谬。
这种低效造成的经济机会成本无法精确量化，但却相当可观。部队部署的每一次延误都会增加战略突袭的风险，削弱北约共同防御保障的公信力，迫使成员国维持成本更高的固定驻军，而非依赖灵活的轮换模式。此外，民用和军用后勤系统缺乏互操作性也阻碍了协同效应的发挥。诸如准时交付等现代后勤理念，在私营部门早已成为标准做法，但在军事领域却仍然难以实现，因为边境通关仍然需要数周而非数小时。
通过申根军事政策进行监管革命
拟议方案的核心是一项雄心勃勃的监管提案，旨在到2027年底建立一个覆盖整个欧盟的军事机动区。此举意在类比申根区。正如取消边境管制加速了欧洲的经济一体化一样，建立军事申根区旨在加强欧洲大陆的防御能力。拟议的法规具有法律约束力，并将首次为跨境军事运输制定统一标准。
审批期限通常应限制在三天以内，比目前的45天缩短15倍。永久许可证将取代目前的年度续期要求，从而释放行政资源并提高规划的确定性。
许可证申请和外交许可的标准化模板降低了交易成本。统一危险品和超限超重货物的运输规则消除了一个主要的延误来源。
标准化海关表格（即欧盟302表格和北约302表格）的广泛使用加快了边境通关速度。开发用于所有跨境军事调动流程的统一数字化工具，有望通过自动化和实时跟踪进一步提高效率。
这种协调背后的经济逻辑遵循经典的交易成本经济学理论。每一项国家法规都会造成信息不对称、谈判成本和执法成本。碎片化阻碍了规模经济和专业化。统一的法律框架降低了民用物流公司承接军工合同的市场准入门槛。它促进了跨境招标，从而加剧了竞争并降低了价格。它为专业运输设备的投资提供了法律确定性。经济福利的提升源于外部性的内部化：军事机动性的提高增强了集体安全，这是一项所有成员国都能从中受益的公共产品。
该治理结构规定设立军事机动运输小组，这是一个由欧盟委员会主持的协调机构。每个成员国必须任命一名国家军事运输协调员，作为中央联络点。年度战备检查和压力测试将评估系统的运行准备情况。这种机构架构遵循多层治理原则，该原则通常用于欧盟解决复杂的协调问题。欧盟委员会制定框架，成员国在相互监督下实施。同侪压力和基准比较旨在发挥约束作用。
该法规的实际可执行性仍是一个需要重点考察的问题。拟议法规明确强调，成员国仍可自由决定是否允许外国武装部队越境。这一主权条款可能成为整个机制的薄弱环节。在政治敏感的情况下，个别国家可能援引国家安全利益，拒绝或拖延发放许可。该法规虽然激励合作，但并未强制执行。从博弈论的角度来看，这是一个存在多个均衡的协调博弈。理想的合作均衡需要各方做出可信的自我承诺，但考虑到威胁认知的差异和战略文化的不同，这并非理所当然。
EMERS：危机时刻的紧急按钮
该方案中最具创新性的元素或许是欧洲军事机动增强响应系统，这是一个欧盟范围内的危机时期应急系统。
成员国或委员会均可提出紧急状态报告请求。理事会必须在48小时内作出决定。
启用后，基本不再需要许可证；仅需提前更短时间通知即可。军用运输车辆可优先使用基础设施、车辆和基本服务。沿海运输规则、驾驶和休息时间规定、环境限制以及节假日驾驶禁令均可暂停执行。北约将获悉启用、延期或终止情况。紧急紧急状态响应系统 (EMERS) 的有效期最长为一年。
这一机制旨在解决集体行动中的一个根本问题。在和平时期，特定利益往往占据主导地位。环保人士要求禁止夜间行车。工会坚持制定工时规定。国内货运代理商则要抵御外国竞争。紧急应急响应机制（EMERS）暂时中止了这些利益冲突，并明确确立了军事需求的优先地位。从经济角度来看，它是一种制度化的应急机制，能够大幅降低危机时期提供国防装备的成本。
启动紧急军事应急响应机制（EMERS）将对欧洲经济产生深远影响。优先保障军事运输将扰乱民用物流链。依赖即时交付的企业将面临延误。货运代理商将被迫将车辆和司机用于军事用途，且价格可能低于市场水平。暂停执行环境法规将给当地社区带来噪音和排放负担。如何补偿这些外部性问题仍未解决。该方案并未提及对受影响第三方的补偿机制。
与此同时，紧急紧急状态和应急响应机制（EMERS）也存在被滥用的重大风险。危机的定义仍然模糊不清。理论上，成员国可以启动EMERS以追求国家经济利益，并将其伪装成安全需要。安理会在48小时内做出的决定几乎没有留下任何进行彻底审查的空间。展现团结的压力可能会压制批评的声音。一年的期限足以对市场结构造成持久性的影响。如果军方客户习惯了新的服务提供商，那么现有的物流公司可能会被取代。紧急立法的政治经济学告诉我们，临时措施往往会演变成永久性安排。
与北约的协调是另一个敏感方面。《欧洲军事应急响应机制》（EMERS）是欧盟的一项机制，但欧洲的军事防御主要在北约框架内进行。拟议的关于启动、延期或终止该机制的通知北约并不构成磋商。北约没有否决权。在欧盟成员国和北约成员国情况不尽相同或战略重点存在分歧的情况下，这可能会引发问题。相互邀请参加工作组会议和桌面演习是值得欢迎的举措，但这并不能取代具有约束力的战略协议。此外，如果相关规定与欧盟安全相关，非欧盟北约盟国也应从中受益，这一事实留下了相当大的解释空间。
基础设施缺口：1000亿欧元的投资缺口
已确定的500个重点项目构成了军事机动性方案的实体支柱。这些瓶颈包括需要加固的桥梁、需要拓宽的隧道、需要扩容的港口和机场，以及需要改造为欧洲标准轨距的铁路基础设施。预计到2035年，这些项目需要1000亿欧元的投资，这是一项巨大的经济挑战，只有调动多种资金来源才能应对。
在下一个多年期财政框架（2028-2034年）中，欧洲连接基金的拟议预算为176.5亿欧元，比目前的16.9亿欧元增加了十倍。这一增长反映了该问题日益增长的政治优先级别。然而，资金缺口仍然超过800亿欧元。这一缺口必须通过各国预算、重新分配凝聚基金资源、使用SAFE贷款工具、欧洲投资银行贷款以及私人资本参与来弥补。
这些投资的经济意义在于其军民两用特性。满足军事需求的基建设施通常具有更高的承载能力、更大的规模和更好的冗余度，同时也惠及民用经济。加固的桥梁不仅能支撑坦克通行，还能承载重型工业运输。拓宽的隧道便于运输超大型工业部件。港口和机场的扩容提升了整个地区的物流竞争力。乌克兰首段22公里铁路已于2025年9月完成欧洲标准轨距的转换，这将省去成本高昂的轨距变更作业，并加快货物运输速度。
这些投资的宏观经济回报可以通过成本效益分析进行估算。2025年9月，欧洲议会智库发布了一项研究，量化了军事机动性集体投资的附加值。分析表明，到2035年，750亿至1000亿欧元的协调投资方案每年可为GDP额外贡献210亿欧元。这一数字是各国各自为政、缺乏协调的投资效果的三倍。该研究指出，这些福利收益是通过以下几个渠道实现的：减少运输时间和成本、通过改善互联互通进入新市场、通过消除物流瓶颈提高生产力，以及军事和民用应用之间的技术转移。
投资分配遵循安理会于2025年3月通过的四条优先军事机动走廊。出于安全考虑，具体的地理路线并未详细披露，但已知这些走廊包括东西向和南北向的连接。连接荷兰、德国、波兰并延伸至乌克兰的北部走廊进展最为迅速。目前已有四条走廊延伸至乌克兰境内，一条延伸至摩尔多瓦境内。这一优先顺序凸显了东翼的战略重要性，以及将乌克兰纳入欧洲安全体系的决心，无论其入盟进程如何。
通过凝聚基金进行融资引发了分配政策方面的问题。凝聚基金的传统宗旨是缩小区域间的经济差距。如今，将其重新分配用于国防用途，意味着原本用于社会项目、环境保护或区域发展的资金正流入军事基础设施。这可能会引发内部社会紧张局势，尤其是在依赖凝聚基金的成员国。2025年4月，欧盟委员会发布了凝聚基金中期评估报告，首次提出了将资金用于国防工业和军事基础设施的可能性。这种调整在政治上引发了争议。批评人士认为，将凝聚目标与国防目标混为一谈，削弱了基金的初衷，为了满足军事需求而牺牲了社会凝聚力。
SAFE信贷工具可为联合国防采购提供高达1500亿欧元的低息贷款，部分资金可用于军事机动性项目。波兰率先提出437亿欧元的意向性申请，其次是罗马尼亚、法国、匈牙利和意大利。贷款附带严格条件：至少65%的零部件必须来自欧盟、欧洲经济区/欧洲自由贸易联盟地区或乌克兰。特别敏感的设备还需满足更为严格的主权要求。还款期限为45年。SAFE利用欧盟强大的信用评级，为成员国提供优惠的融资条件。该机制经济高效，但也存在债务逐步互助的风险，这在欧元区危机后达成严格财政规则的欧盟内部是一个政治雷区。
对军事基础设施的私募股权投资在概念上极具挑战性。传统的公私合营模式依赖于使用费产生现金流。而军事基础设施很少直接产生收入，其价值在于紧急情况下可用的选择权。这种选择权问题使得评估和融资变得复杂。可行的方案包括可用性付费，即国家无论基础设施是否实际使用都为其提供付费；或者混合模式，即和平时期民用产生的收入用于确保危机时期的军事可用性。2025年，欧洲投资银行将其融资限额提高至1000亿欧元，并首次将其中3.5%用于安全和国防领域。该行已批准了诸如在立陶宛建设军事基地等项目。这一进展标志着融资格局的范式转变。
团结机制：运输能力共享
拟议的“军事机动团结池”旨在通过制度化的责任分担，克服国防合作中长期存在的搭便车问题。成员国可以自愿登记其自身的军事运输能力或已签约的民用运输能力，这些能力随后将向所有成员国开放。“战略运输储备”是对这一池的补充，用于在紧急情况下为欧盟预留民用运输能力。“军事机动目录”则是一个在线平台，欧洲公司可以在该平台上提供与军事相关的运输和物流服务。
联合资源的经济逻辑基于两种机制：多元化和规模经济。多元化降低了风险。任何一个成员国都不必承担所有成员国共同需要的资源。这减少了冗余和资金占用。规模经济源于联合采购和使用。重型列车、滚装渡轮或战略性航空货运能力等专用运输设备价格昂贵，且仅偶尔需要。共享使用可以提高利用率和盈利能力。挑战在于激励机制的兼容性。成员国必须确信，联合资源的收益大于丧失主权的成本。
该方案提供多项激励措施：欧盟支持采购新的运输设备，分担部署、维护和人员培训的成本。这些财政激励措施降低了参与的机会成本。然而，战略不确定性这一根本问题依然存在。向资源池提供运力的成员国无法确定在需要时能否获得同等资源。资源的可用性取决于其他成员国的需求。在对称性危机情景下，如果多个成员国同时需要支持，资源池可能会耗尽。这种可用性问题需要制定周密的分配机制和优先顺序规则，而这些机制和规则尚未明确。
作为民用服务交易平台的“军事机动性目录”承诺通过竞争和透明度提高效率。当供需双方汇聚于同一中心平台时，交易成本将降低。军方客户可以比较价格并找到专业供应商。民用公司则能接触到新的客户群体。国际道路运输联盟（IRTU）是道路运输行业的全球伞式组织，它明确欢迎“军事机动性一揽子计划”，但同时呼吁采取补充措施。IRTU要求全面统一军用民用驾驶员的驾驶执照、培训、驾驶和休息时间规定以及岗位安排规则。它还呼吁制定更清晰的特种军用运输车辆重量和尺寸指南，并敦促欧盟在民用运营商与军方之间的合同协议和责任方面采取统一的方针。这些要求表明，魔鬼藏在细节中。如果这些操作问题得不到澄清，该目录仍然只是纸上谈兵，缺乏实际应用价值。
将民用机构纳入军事后勤体系也引发了安全政策问题。民用公司与政府机构所受的问责要求不同。它们以盈利为目的，如果条件不理想，可能会拒绝合同。它们容易受到腐败和外部影响。外国投资者可以通过持有欧洲物流公司的股份获取有关军事调动的敏感信息。虽然该方案提及了网络安全和供应链韧性，但在具体的保障措施方面仍然含糊不清。《NIS2指令》加强了对关键基础设施运营商的网络安全要求，必须将其一致地应用于军事机动性目录中的所有参与者。拟议对《网络安全法》进行修订以加强供应链韧性是朝着正确方向迈出的一步，但必须以明确的行业标准和执行机制为基础。
枢纽安全和防御 - 建议和信息
安全和防御枢纽 - 图像：XPERT.DIGITAL
安全与国防枢纽提供了良好的建议和当前信息，以有效地支持公司和组织在欧洲安全和国防政策中的作用。在与中小企业连接工作组的密切相关的情况下，他特别促进了中小型公司（SME），特别是希望进一步扩大其在国防领域的创新力量和竞争力。作为中心接触点，枢纽在中小型企业和欧洲国防战略之间建立了决定性的桥梁。
适合：
德国处于中心地位：国防后勤的机遇与风险
抵御混合威胁
《军事机动方案》不仅着眼于传统的后勤瓶颈，也关注混合攻击带来的脆弱性。该文件明确提及了具体事件：德国和丹麦主要机场遭受混合攻击、法国铁路系统遭到攻击、西班牙发生停电事故，以及铁路控制系统和海港遭受网络攻击。近年来，这些威胁愈演愈烈。无人机监视军事设施。破坏行为瘫痪关键基础设施。虚假信息宣传削弱公众对国防措施的支持。西方情报机构一致认定俄罗斯是这些活动的主要幕后黑手。
混合战争的经济成本难以量化，但却十分巨大。大型机场的暂时关闭不仅会给航空公司和机场运营商造成直接的收入损失，还会通过供应链中断、商务会议取消和声誉受损等方式造成间接损失。对未来袭击的不确定性会增加风险溢价和保险成本。企业可能会推迟在受影响地区的投资。心理影响——脆弱感和无力感——会削弱人们对国家防御能力的信心。从攻击者的角度来看，混合战争具有成本效益，因为它可以用有限的资源实现战略效果。然而，防御此类袭击却需要耗费大量资源，需要全面的监控、冗余备份和快速反应能力。
该方案提出了若干应对措施。成员国必须识别出《关键实体韧性指令》范围之外的具有战略意义的交通、能源和通信基础设施。这将显著扩大受保护资产的范围。成员国临时控制关键基础设施、设备和资产的可能性，为采取紧急措施提供了法律依据。修订《网络安全法》以加强供应链韧性，旨在解决复杂价值网络中的漏洞。从2029年起开展的协调压力测试旨在识别并防范漏洞，防止其被利用。评估更新欧盟反无线电干扰立法（特别是针对空中交通系统）的必要性，是为了应对新的技术威胁。将《NIS2指令》一致应用于战略性两用基础设施，需要明确的合规要求。
实施这些措施需要在网络安全、物理防护和人员培训方面进行大量投资。安全投资的经济分析历来十分困难，因为其收益主要体现在避免损失上，而避免损失本身就是一种反事实现象，因此无法直接观察。安全投资不足是一种典型的市场失灵，因为一次成功攻击的成本往往超过预防方面的投资成本，但事前却难以察觉。因此，政府监管和财政激励措施是合理的。问题在于，拟议的措施是否足够雄心勃勃。《网络信息安全指令2》(NIS2)设定了最低标准，但也允许各国豁免并设立过渡期。大多数成员国错过了2024年10月17日的转化期限，表明存在实施问题。欧盟委员会已对23个成员国启动了侵权诉讼程序。这种执法薄弱削弱了整个监管框架的公信力。
保障军事机动性的能源安全是另一个关键方面。该方案承认，民用化石燃料需求的下降和炼油厂的关闭带来了新的风险。军方严重依赖液体燃料。修订《石油储备指令》以使其适应可持续燃料，推广可持续航空燃料和可持续海事燃料，并确保在紧急情况下能够获得燃料储备，这些都是明智的做法。然而，气候目标与军事需求之间存在着矛盾。向可再生能源和电动汽车的转型正在从根本上改变能源基础设施。电动汽车充电站正在取代加油站。氢能技术需要新的储存和分配系统。这种转型必须预见军事需求，否则将会出现新的漏洞。欧盟与北约合作确定未来燃料发展路径是重要的一步，但必须将其转化为具体的投资计划。
北约层面和战略自主性
军事机动方案的制定源于欧洲对自主性的追求与跨大西洋联盟责任之间的矛盾。北约仍然是欧洲集体防御的核心框架。然而，美国的政治格局变化，特别是特朗普政府威胁质疑共同防御条约，使欧洲意识到建立独立防御能力的必要性。该方案的制定与北约密切协调，体现在双方互邀参加工作组会议、联合桌面演习以及更新欧盟和北约相关表格的指导方针等方面。
拟议的法规也旨在使非欧盟北约盟国受益，前提是这与欧盟安全相关。措辞刻意模糊，留有解释空间。这可能意味着英国、挪威或土耳其等国将受益于简化的过境程序。然而，如果存在政治紧张局势，该条款也可能被解释为限制性的。实践将检验这一条款的适用性。从经济角度来看，包容性是有利的。它最大限度地发挥了网络效应，促进了互操作性。它避免了成本高昂的结构重复和不兼容性。它通过使欧洲对共同防御的贡献可见且可信，加强了跨大西洋的责任分担。
乌克兰在这一框架中扮演着特殊角色。四条优先的泛欧交通运输网络（TEN-T）走廊已延伸至乌克兰境内，一条延伸至摩尔多瓦境内。该规定旨在适用于所有候选国，无论其入盟进程如何。乌克兰可被邀请以观察员身份参与军事机动运输小组。首条按照欧洲标准轨距建造的22公里铁路于2025年9月开通，连接乌日霍罗德和乔普，由欧洲投资银行贷款和“连接欧洲基金”赠款资助。乌克兰融入欧洲交通运输体系具有战略意义：它加快了军事援助的运输，便利了乌克兰武装部队在欧洲的训练，并为未来加入欧盟奠定了基础。从经济角度来看，这代表着大规模的基础设施转移，使乌克兰经济更接近欧洲标准。
根据经济研究与政策咨询研究所2019年的一项研究，将乌克兰的泛欧交通运输网络（TEN-T）完全整合到欧洲标准下的预计成本约为1100亿欧元。实施工作预计将持续到2047年或2050年。这些数据是在疫情和战争爆发前估算的；由于战争破坏，实际成本可能要高得多。欧盟委员会已提供1.1亿欧元的无偿援助，用于整合乌克兰和欧盟沿泛欧交通运输网络延伸走廊的铁路系统，其中包括用于波兰和利沃夫之间欧洲标准轨距铁路的7600万欧元。这些资金代表了初始投资，但远远不足以满足整体需求。未来十年，乌克兰基础设施现代化建设的融资将是一个关键问题，并将对欧盟预算辩论产生重大影响。
欧洲战略自主性问题依然存在争议。法国和一些南欧国家力推建立一个独立自主、减少对美国依赖的欧洲防务联盟。德国和东欧国家则强调北约不可替代的作用，并担忧欧洲单边行动可能削弱跨大西洋联盟。军事机动方案在各方立场之间谨慎权衡。它既增强了欧洲的能力，又避免了与北约重复建设。它创造的是互补而非竞争。然而，该倡议的逻辑意味着一种渐进式的转变。如果欧洲能够快速地在整个大陆调动军队，拥有完善的军民两用基础设施，并实现了军民后勤的一体化，那么其自主行动的能力也将随之增强。这种能力将改变北约内部以及与第三国的谈判格局。它增强了欧洲的谈判筹码，但也存在战略分歧的风险。
实施的政治经济学
通过《军事机动方案》仅仅是第一步。立法阶段将于2025年底开始，预计持续到2026年底，其特点是欧洲议会和欧盟理事会之间将展开密集谈判。各成员国的利益各不相同。德国、波兰和比利时等过境国将从基础设施投资和简化的过境程序中获益匪浅。边缘国家获得的直接利益较少，可能会抵制财政参与。奥地利和爱尔兰等具有强烈和平主义传统或中立地位的国家可能对欧盟政策的军事化持保留态度。感到受到俄罗斯直接威胁的东欧国家将力主采取最激进的措施。而优先考虑移民或恐怖主义等其他威胁的南欧国家可能会试图重新分配资金。
欧洲议会将坚持民主合法性和议会监督。启动欧洲经济和社会保障体系（EMERS）对基本权利和经济自由有着深远影响，因此需要明确的问责机制。目前尚未设想议会参与有关启动、延期或终止该体系的决策，这从民主角度来看存在问题。各国议会的角色仍然不明朗。它们是否会被告知EMERS的启动情况？它们是否拥有任何参与权？欧盟的一项基本原则——辅助性原则——要求决策应在尽可能低的层级做出。EMERS将决策权集中在布鲁塞尔，这可能会引发宪法问题。
各利益集团将展开密集游说。以国际公路运输联盟和各国货运代理协会为代表的运输业正力求获得可预测的框架条件和公平的补偿。铁路行业则希望获得大量铁路车辆和基础设施现代化改造合同。环保组织将批评《紧急军事工程条例》（EMERS）下暂停执行环境法规的做法。当地社区担心军用车队会造成噪音污染和交通混乱。农民可能会反对为基础设施项目征地。这些相互冲突的利益需要仔细权衡，并可能需要建立补偿机制，而这将产生额外的成本。
时间表雄心勃勃。欧盟范围内的军事机动区计划在2027年底投入运行，也就是两年多一点的时间。这假设立法谈判能够迅速完成，各国能够快速实施，行政能力能够迅速建立，基础设施项目能够顺利启动。考虑到该议题的复杂性和政治敏感性，这一时间表似乎过于乐观。延误的可能性很大。2022年12月通过的《网络信息安全指令2》（NIS2指令）原计划在2024年10月前转化为各国国内法，但只有四个成员国按时完成了转化。如果像网络安全这样相对技术性的问题都会遇到如此多的实施难题，那么像军事机动区这样涉及交通、国防、外交政策和区域发展等多个领域的交叉议题，其难度又会有多大呢？
首次军事机动演习计划于2026年举行。这些演习，包括欧盟军事演习、指挥所演习和实战演习，以及参与北约多国联合演习，对于实战检验至关重要。它们能够在真实场景发生之前发现不足之处，增进各国协调员和军事规划人员之间的了解，并检验数字系统的韧性。从经济角度来看，演习是对组织学习的投资，能够产生理论规划无法替代的经验知识。此类演习的成本相当高昂，涵盖人员、装备、基础设施使用以及参与者的机会成本。然而，它们对于验证系统的作战能力不可或缺。
对德国的战略意义
德国在欧洲军事机动网络中占据关键地位。其中心地理位置使其成为东西向军事调动的主要通道。从西欧深水港到北约东翼的军事部署，约有80%要经过德国领土。因此，德国基础设施的效率对整个欧洲都至关重要。然而，德国基础设施的现状令人担忧。数十年的投资不足导致大量维修工程积压。桥梁破败不堪，道路坑洼遍布，铁路系统也饱受延误和运力瓶颈的困扰。德国政府宣布的交通基础设施现代化计划进展缓慢。
“军事机动性一揽子计划”为德国提供了一个契机，使其能够弥补这些不足，并为此调动欧盟共同融资。德国的项目有望受益于拟议的176.5亿欧元“连接欧洲基金”。尽管德国并非“凝聚基金”的主要受援国，但该基金的资源重新分配仍可用于跨境项目。“安全、自由和经济框架”（SAFE）贷款可以为兼具民用功能的军事基础设施投资提供资金。欧洲投资银行已表示有意支持兼具经济和安全政策意义的基础设施项目。
产业政策层面的重要性不容低估。德国企业在铁路技术、桥梁建设、隧道工程和物流服务领域处于全球领先地位。它们将从欧洲范围内的基础设施投资中获益匪浅。一揽子计划中规定的运输设备两用标准，正契合德国的工程技术优势。建立欧盟军民两用无人机测试中心网络，有助于巩固德国作为技术中心的地位。德国政府应积极支持参与欧盟招标的联合体，并降低两用项目的监管门槛。
德国政治分裂严重。社会民主党传统强调以平民方式解决冲突，对军事化持怀疑态度。绿党联盟伙伴则在和平主义根基与现实政治责任之间艰难抉择。自由民主党专注于预算整顿，对新的支出承诺犹豫不决。保守的基民盟/基社盟则力主增加国防开支。这些国内分歧使得德国难以在欧洲谈判中采取统一立场。在俄罗斯入侵乌克兰后，朔尔茨总理宣布开启新时代，但实际执行却远落后于言辞。用于联邦国防军的1000亿欧元专项基金的拨款进展缓慢。采购部门的官僚主义障碍和人手短缺也导致项目延期。
德国公众对军事机动性的接受度不一。尽管调查显示，鉴于俄罗斯的威胁，公众对增加国防开支的支持率有所上升，但具体措施却遭遇阻力。军用车队在高速公路上被视为交通堵塞。低空飞行演习引发噪音投诉。外国军队的驻扎也激起了人们的历史焦虑。要成功实施军事机动性方案，需要就这些措施的必要性展开公开辩论，并就其利弊进行透明沟通。强调军事基础设施的两用性——即其民用价值——或许有助于提高公众的接受度。
批判性评价与展望
《军事机动方案》是迄今为止欧洲国防后勤现代化最全面的尝试。它解决了切实存在的紧迫缺陷，调动了大量资源，建立了协调和监督的制度框架，并巧妙地将民事和军事目标结合起来，以最大限度地争取政治支持。这些优势值得肯定。
然而，仍然存在严重的缺陷和悬而未决的问题。超过800亿欧元的基建资金缺口尚未弥补。拟议的调动国家预算、私人资本和欧盟结构基金的机制不够明确。成员国可能会依赖欧盟资金而减少自身投资，导致挤出效应而非促进更多参与。将凝聚力政策作为资金来源有损其初衷，并可能加剧而非缩小区域差距。
监管协调固然必要，但并非充分条件。纸面上的法律并不能保证在实践中得到有效执行。NIS2指令的经验表明，将其转化为国内法与实际遵守是两回事。计划中的准备情况检查和压力测试固然重要，但绝不能沦为官僚主义的形式主义。这些检查和测试必须与明确的违规后果挂钩。设立国家协调员和中央运输小组的治理结构是合理的，但欧盟委员会的执法权力仍然有限。军事事务是成员国的核心职能。布鲁塞尔充其量只能进行协调，而无权指挥。
紧急机制“紧急状态和职业安全与健康条例”（EMERS）具有创新性，但也存在风险。其启动门槛低：成员国或欧盟委员会均可申请启动，欧盟理事会必须在48小时内作出决定。这种快速程序最大限度地减少了审议过程，并最大限度地增加了决策压力。紧急状态逻辑存在被工具化的风险。某个国家可能利用EMERS以安全为幌子，谋取国家经济利益。一年的有效期允许进行影响深远的实际改变，而这些改变在机制失效后难以逆转。暂停执行的环境和职业安全法规并非无关紧要。这些法规的制定是为了保护人民和环境。暂停执行这些法规应是最后的手段，而非例行公事。
北约与欧盟在工作层面协调良好，但战略分歧依然存在。北约根据《条约》第五条，侧重于集体防御。欧盟则日益追求独立的安全政策目标，例如在共同安全与防务政策框架内。随着欧洲机构效能的提升，这种互补与自主之间的矛盾将愈演愈烈。美国对此抱有疑虑。华盛顿担心，一个强大的欧洲防务联盟将使美军显得多余，并削弱跨大西洋关系。而欧洲人则担心，过度依赖美国将使欧洲易受美国不可预测性的影响。这种根本性的战略冲突可以通过制度合作得到缓解，但无法彻底解决。
乌克兰问题使该方案更具紧迫性，但也带来了诸多复杂因素。将乌克兰纳入欧洲流动网络具有政治动机和战略意义。然而，即便在乌克兰正式成为欧盟成员国之前，此举实际上也已建立了不可逆转的联系。在乌克兰的基础设施投资是长期承诺，需要数十年的资金支持。乌克兰的安全局势岌岌可危，军事行动可能摧毁投资。最终，欧盟将承担风险。这种风险回报评估必须公开透明，并获得民主认可。
社会接受度的重要性被低估了。即使以国防需要为由进行军事化，在许多欧洲社会仍然会遇到阻力。1990年后的和平红利已深深植根于公众意识中。将资源从社会用途转向国防必须经过政治游说。强调军事装备的两用性固然有所帮助，但这并不能掩盖军事需求主要决定一切的事实。就优先事项以及资源之间的关系展开坦诚的辩论势在必行。然而，许多成员国尚未进行这样的辩论。
军事机动方案的长期战略意义远不止于后勤保障。它是构建欧洲防务联盟的基石。该联盟将提升欧洲的地缘政治影响力，并增强其在与外部行为体的谈判地位。然而，它也会造成新的依赖关系，尤其是在成员国之间。较小的国家将更加依赖较大的国家提供运输能力和基础设施。这种不对称性可能被政治利用。治理结构必须确保所有成员国，无论大小和经济实力如何，都能平等参与并维护自身利益。
该方案的经济影响是矛盾的。一方面，它有望通过协调统一、基础设施投资和军民两用协同效应显著提高效率。研究预测，这将带来数百亿欧元的额外经济增长。国防能力的提升能够创造安全，而安全是经济繁荣的先决条件。另一方面，它会导致巨额公共支出，而此时欧洲的预算已经因疫情成本、气候变化转型和社会福利体系而捉襟见肘。机会成本是实实在在的：每一欧元用于军事基础设施建设，就意味着少了一欧元用于教育、科研或社会保障。让这些权衡取舍透明化是民主的职责。
军事机动方案最终是对欧洲一体化的一次压力测试。它要求在高度敏感的领域开展跨境合作，要求历史上常常是对手的成员国之间建立信任，并呼吁超越短期国家利益的团结。欧洲能否经受住这一考验，将在未来几年内见分晓。目前迹象喜忧参半。对威胁的共同认知日益清晰，增加开支的意愿也日益增强，制度基础正在奠定。然而，分裂、民族主义和特殊利益并未消失，它们将在每一次细节谈判、每一次预算辩论和每一次执行危机中显露出来。军事机动方案的成功与其说是取决于技术细节，不如说是取决于政治意愿。问题不在于欧洲能否做到，而在于欧洲是否愿意做到。答案尚待揭晓。
建议 - 计划 - 实施
建议 - 计划 - 实施
您的双重使用物流专家
双重 - 使用物流专家 - 图像：XPERT.DIGITAL
全球经济目前正在经历基本变化，这是一个破裂的时期，它震撼了全球物流的基石。超全球化的时代的特征是无法动摇的最大效率和“及时”原则的不可动摇，使位于新的现实。这的特征是结构性突破，地缘政治转变和进步的经济政治破坏。国际市场和供应连锁店的规划曾经被假定为众所周知，它解散了，并被不确定性日益严重的阶段所取代。
适合：
我们在欧盟和德国的业务开发、销售和营销方面的专业知识
我们在欧盟和德国的业务发展、销售和营销方面的专业知识 - 图片：Xpert.Digital
行业重点：B2B、数字化（从AI到XR）、机械工程、物流、可再生能源和工业
更多相关信息请点击这里：
具有见解和专业知识的主题中心：
- 全球和区域经济、创新和行业特定趋势的知识平台
- 收集我们重点领域的分析、推动力和背景信息
- 提供有关当前商业和技术发展的专业知识和信息的地方
- 为想要了解市场、数字化和行业创新的公司提供主题中心
