欧盟国防的基石：北约框架国家概念
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发布日期：2025 年 8 月 14 日 / 更新日期：2025 年 8 月 14 日 – 作者： Konrad Wolfenstein
欧盟国防的基石：北约框架国家概念 – 图片来源：Xpert.Digital
欧洲军队规模太小？德国构想提升北约效力
### 北约小国如何“对接”德国联邦国防军，以及为何这会让所有国家都变得更加强大 ### 德国联邦国防军如何成为欧洲防务的支柱 ### 关注德国的核心作用和战略重要性 ### 框架国家概念：几乎无人谈论的最重要的北约战略背后隐藏着什么 ### 只有在乌克兰危机之后，它才变得具有决定性意义：重新定义欧洲安全的北约概念 ### 一国领先，众多国家跟随：德国如何彻底改变欧洲的军事合作 ###
框架国家概念是什么？它是如何产生的？
“框架国家概念”代表了北约内部军事合作最重要的途径之一。我最初参与这项倡议时，面临的根本问题是它的起源及其背后的动机。
“框架国家概念”的起源可以追溯到2013年，当时的德国联邦国防部长托马斯·德迈齐埃（Thomas de Maizière）提出了这一倡议。有趣的是，该概念的首次公开发布多少有些偶然。2013年6月，在一次北约会议上，德迈齐埃宣布德国将制定一项新的合作倡议 – 这一声明甚至让他自己的国防部都感到惊讶。
这一声明乍看之下似乎是自发的，但实际上是对欧洲防务格局进行系统分析的结果。德国国防部一些有远见卓识的人士看到了联邦国防军“欧洲化”的机遇，并由此为“框架国家构想”奠定了基础。
最初是什么情况导致了这个概念的产生？
《框架国家概念》的制定基于对2010年代初欧洲安全局势的冷静评估。多种因素促使人们认识到需要建立新的军事合作形式。
最重要的触发因素是欧洲军费开支的持续下降。这一发展导致欧洲武装部队规模大幅削减，美国对此提出了严厉批评。欧洲各武装部队规模过小，无法独自发挥重大作用。俄罗斯拥有超过一百万士兵，而欧洲武装部队的规模则从爱沙尼亚的约6400人到法国的约20万人不等。
这种不均衡的分配导致欧盟和北约所有国家中，三分之一的国家士兵人数不足2万，而八个国家却占据了欧洲武装部队的80%。与此同时，指挥、后勤、侦察等基本军事能力，以及防空和医疗支援等专业能力日益匮乏。
德国联邦国防军的军事规划人员认识到，制定“框架国家概念”的动力主要源于欧洲军费开支的下降。这一形势表明，欧洲国家只有联合起来才能拥有所有必要的能力。
谁制定了框架国家概念？其动机是什么？
“框架国家概念”是在德国联邦国防部长托马斯·德迈齐埃的领导下制定的。德国的倡议源于其意识到德国需要在欧洲安全架构中发挥更积极的作用。
德国提出这一概念的动机十分复杂。一方面，其目的是让北约国家之间的防务合作重新成为焦点。德国试图在不明确提及领导地位或霸权的情况下，宣称其在欧洲防务合作中的领导地位。
托马斯·德迈齐埃特意选择北约作为提出这一概念的平台。这一决定体现了德国希望将自己展现为一个可靠的军事伙伴，并消除外界对其可靠性的质疑。因此，“框架国家概念”代表着迈向跨大西洋责任共担的重要一步。
在 2013 年 6 月首次宣布这一消息后，国防部花了数周时间才向北约秘书长提交了一份具体的“值得深思”的文件，准备在 10 月份的下一次国防部长会议上进行讨论。
框架国家概念的最初目标是什么？
“框架国家概念”的目标从一开始就雄心勃勃，且涉及多个层面。其首要目标是促进欧洲各国军事能力的联合、结构化发展。这既是为了追求长期目标，也是为了显著、快速地提升参与国武装部队之间的互操作能力。
一个关键目标是弥补北约发现的能力差距。这一目标将通过一种协调一致的方式实现，即欧洲国家将组成一个个集群，长期协调由谁提供哪些装备和部队。
这一理念旨在消除各国自行提供和支付一切费用的需要。这将释放更多资金来采购每个群体的实际需求。这种效率的提升正是德国倡议的核心所在。
其长期目标是建立一个强大的欧洲军队联盟。需要强调的是，框架国家概念并非旨在建立“欧洲军队”，而是为了维护参与国的完全国家主权。
另一个重要目标是通过多国合作加强集体防御。这一构想旨在持续可靠地加强北约欧洲支柱的防御能力。
乌克兰危机在这一发展中扮演了什么角色？
2014年乌克兰危机是“框架国家概念”进一步发展和被接受的决定性催化剂。尽管该概念早在2013年就已形成，但2014年3月俄罗斯吞并克里米亚彻底改变了欧洲的安全政策参数。
俄罗斯吞并克里米亚以及乌克兰局势动荡引发了人们对莫斯科野心的严重担忧，尤其是在东欧地区。这些事件使北约作为安全保障者的地位焕然一新。安全形势的变化清楚地表明，传统的小型机动部队不足以威慑由国家支持的大规模武装力量。
乌克兰危机导致“框架国家概念”原有目标的扩展。2014年俄罗斯吞并克里米亚以及俄乌战争爆发后，该目标进一步扩大，涵盖组建更大规模、师级规模的军事单位。这标志着“框架国家概念”从最初的“1.0版”（侧重于防空等细分能力）过渡到“2.0版”（由乌克兰危机引发）。
乌克兰事件打乱了2014年9月在威尔士举行的北约峰会的原计划。各国元首和政府首脑原本希望讨论阿富汗任务结束后北约的未来，但乌克兰危机改变了峰会的中心议题。
这一概念是如何正式引入北约的？
2013年至2014年间，北约分几个阶段正式引入了“框架国家概念”。继2013年6月首次宣布以及2013年10月提交“思考的食物”文件后，该概念在北约内部得到了深入讨论。
决定性时刻到来于2014年9月4日至5日在威尔士举行的北约峰会。在此次峰会上，北约成员国元首和政府首脑正式通过了“框架国家概念”。《威尔士峰会宣言》指出：“今天，我们还批准了北约的‘框架国家概念’。这将使由‘框架国家’协调的各盟国团结在一起。”
《框架国家概念》是在北约应对乌克兰危机的《战备行动计划》背景下批准的。该计划旨在确保北约能够迅速果断地应对新的安全挑战。
随着威尔士峰会的正式通过，各种合作模式有望与联盟进程相衔接，从而在联盟内部形成协同效应。同时，峰会明确指出，合作应主要由各成员国及其各自的磋商论坛和进程自行决定。
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这个概念带来了哪些结构性变化？
“框架国家概念”给北约架构带来了重大的结构性变化。最初，出现了三个截然不同的框架国家集团，分别以德国、英国和意大利为中心。这三种框架国家集团的目标、方法和结构差异巨大。
德国框架国家概念小组制定了两大支柱。自成立之初，该小组就专注于在所谓的能力集群中协调发展能力。自2015年以来，更大规模的多国部队的发展也成为重点。德国框架国家概念目前包含16个集群，每个集群侧重于一个或多个能力目标，例如反潜战。
作为框架国，德国在物流集群中发挥了领导作用。在物流司令部的领导下，各项物流能力得到了协调发展。其他重要集群包括核生化防护，位于布鲁赫萨尔的联邦国防军核生化防御司令部是该领域的国家能力指挥部。
参与国数量持续增长。最初参与德国框架国家概念小组的国家只有10个，如今已增至21个，其中包括非北约成员国的欧盟国家。2016年6月，各方同意向北约以外的伙伴国家和组织开放合作。
框架国家概念的具体功能是什么？
框架国家概念采用“插件式”方法。其基本理念是，已大幅削减武装力量规模的较小国家可以将其剩余力量整合到一个更大的框架国家中。框架国家提供军事骨干，包括后勤、指挥和控制。较小国家则向该框架贡献其专业力量，例如防空或工程兵。
协调工作由各指导委员会负责，这些委员会在德国的主持下召开会议。框架国家概念的国防部长会议负责做出重要决策，这些会议由柏林负责筹备和跟进。因此，德国在框架国家概念小组的工作过程中发挥着至关重要的作用。
该概念采用自下而上的方法。框架国家概念允许各国自由决定其希望参与的集群。这种灵活性使得该概念对成员国具有吸引力，但也意味着框架国家概念作为各国的理念，依赖于各国的承诺。
实际实施是通过各种演习和协调措施实现的。例如，在核生化防护领域举行的“2024年新冠口罩”演习，树立了多国防御能力的新标准，促进了欧洲武装部队的一体化和战备水平。
框架国家概念面临哪些挑战和局限性？
尽管“框架国家概念”取得了成功，但它也带来了诸多挑战和结构性限制。其中一个关键挑战在于，该概念严重依赖于各自框架国家的坚定领导。如果缺乏果断的领导，由于联盟缺乏一个中央协调机构，“框架国家概念”的灵活性可能会从优势变成劣势。
另一个问题是，德国和英国的国家概念框架侧重于由各国军队组成的军事力量库，这未必能直接解决如何在危机发生时快速部署多国部队的问题。尽管合作的目的当然是为了加速潜在的军事力量生成过程。
三个框架国家概念小组的地理定位使其具有广泛的区域关注度。这有利于北约“360度全方位”战略的实施，但也存在分裂北约的风险。批评人士警告称，“拼凑式多边主义”可能导致欧洲凝聚力下降，结构更加多元化。
一个根本问题在于责任分担的愿望与现实之间的差异。尽管“框架国家概念”旨在促进跨大西洋责任分担，但分析显示，欧洲和美国之间的国防开支比例可能不会显著改善。对2024年的初步估计显示，欧洲北约盟国的国防开支约为4900亿美元，而美国将达到9350亿美元。
框架国家概念对北约的未来意味着什么？
“框架国家概念”是北约未来发展的重要组成部分，即便它并非北约所有挑战的全面解决方案。该倡议有助于在维护国家主权的同时，弥补欧洲武装部队的结构性缺陷。
对德国而言，“框架国家概念”意味着承担远超其现有角色的责任。德国联邦国防军未来有望成为欧洲安全的中坚力量，而德国作为框架国家，能够为北约的行动能力做出根本性贡献。然而，这需要德国愿意在北约内部承担政治和军事领导角色。
该概念的战略重要性在其不断扩展中凸显。框架国家概念拥有21个参与国和16个能力集群，彰显了其对欧洲伙伴的吸引力。向奥地利、芬兰和瑞士等非北约国家开放，进一步凸显了该概念的欧洲维度。
“框架国家概念”为欧洲系统性防务合作提供了一个典范。该概念旨在连接大小国家，使它们成为超越各自简单相加的整体。欧洲国家组成集群，协调由谁长期提供哪些装备和部队。
未来的关键因素在于“框架国家概念”能否实现其雄心勃勃的目标。挑战在于如何克服众所周知的防务合作障碍，同时消除潜在合作伙伴的疑虑。从长远来看，这可能需要进一步增加国防开支。
“框架国家概念”表明，主权国家将继续成为北约框架内欧洲防务合作的核心行为体。这种战略实用主义为行动提供了空间，但也设定了限制。该概念的成功最终取决于参与国能否长期保持坚定的国家决心，并有效弥合已发现的能力差距。
该倡议对北约适应不断变化的安全挑战做出了重要贡献。同时，它强调，欧洲防务的未来不在于建立超国家结构，而在于在维护国家主权的同时，实现国家能力的智能联网。
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