核心矛盾：由官僚机构的牟利者鼓吹的去官僚化——官僚机构精简体系的缺陷——图片来源：Xpert.Digital
昂贵的幻象：对咨询顾问的依赖如何阻碍真正的改革
外包导致国家失败：德国行政现代化的悖论——当以营利为导向的主体接管国家任务时
德意志联邦共和国面临着一项根本性的挑战，这项挑战直击其治理和行政能力的核心。一方面，德国政府公开宣称要“加快德国步伐”，以前所未有的速度加快规划和审批流程，从而推动基础设施现代化、能源转型和数字化转型。另一方面，国家核心能力日益削弱、对外部以盈利为目的的机构依赖程度不断加深的现实也日益显现。这种发展催生了一个“影子官僚机构”，其成本和影响力都在稳步增长。
本报告分析了现代德国治理的核心悖论：一方面试图通过立法提高效率，另一方面却系统性地将必要的行政和战略能力外包。报告的核心论点是，任何真正改革的成功，尤其是“加快规划和审批流程”，都与解决这种影子官僚机构所造成的系统性问题密不可分。报告探讨了一个关键问题：那些从官僚机构的复杂性和对国家的依赖中获利的各方，是否有可能对这些机构的可持续改革抱有任何兴趣？分析表明，如果不从根本上改革咨询顾问的使用方式，并对国家自身的专业能力进行大规模的再投资，那么所宣称的加速目标很可能沦为代价高昂的幻象。
“我们这个时代的核心矛盾在于：那些靠官僚机构谋生的人，却应该废除官僚机构。他们提倡精简流程，却从中牟利。他们的商业模式不是解决方案，而是维持现状。”
当这些公司受委托简化政府流程、提升公共行政自主权时，便会产生根本性的利益冲突。真正成功的去官僚化或能力建设项目将消除未来对咨询服务的需求，从而动摇咨询公司的商业模式。这些公司从其官方职责所要解决的复杂性和“官僚主义泛滥”中获利。它们兜售昂贵的解决方案，却有意或无意地通过创建新的复杂管理结构和削弱内部专业能力，助长了问题的持续存在。
问题的关键就在这里：大型战略咨询公司和审计公司的商业模式是建立在承接长期、复杂的项目之上的。他们不只是提供一次性的解决方案，理想情况下，他们还会提供后续合同、实施支持以及持久的战略合作伙伴关系。
适合：
官方说法：国家当务之急是“加快规划和审批流程”。
加快德国发展的政治授权
加快规划和审批流程的需求已成为当前政府政策的核心支柱。联合执政协议提出了雄心勃勃的目标，即从根本上改革规划、建设、环境、采购和行政程序法，以确保德国面向未来。这一政治授权源于普遍认为的“投资积压”问题。尽管预算资金充足，但德国多年来一直难以有效利用这些资金，导致联邦预算中出现大量“投资支出盈余”。
“加速发展”的叙事旨在应对多重国家危机和挑战。它被视为实现雄心勃勃的气候目标的必要途径，尤其体现在可再生能源的快速发展和必要的电网基础设施建设上。与此同时，对老旧交通基础设施（从桥梁、铁路到水路）的现代化改造，旨在保障和增强国家的经济活力。因此，“加速发展”被视为一项旨在确保德国竞争力和未来可持续发展的国家行动。
法律和行政工具
数字化
一项关键承诺是实现所有规划和审批流程的全面数字化。目标是摒弃传统的纸质流程，代之以高效的数字化工作流程，从而节省时间和资源。
程序简化
关键在于简化程序。较为复杂的“规划审批”流程将逐步被简化的“规划许可”流程取代，后者将成为标准流程。此外，还将引入统一的基础设施项目程序法，以结束法规碎片化的现状。
具体例外情况
该法规对所谓的替代性建设项目影响尤为深远。在联邦公路和铁路领域，即使涉及结构扩建，未来这些项目也应基本无需冗长的规划审批程序和环境影响评估。
欧盟法律的实施
德国联邦政府正在实施欧盟指令 (EU) 2021/1187（“优化泛欧交通网络”）。该指令规定，泛欧交通网络 (TEN-T) 中某些具有战略意义的项目的规划审批程序必须在四年内完成。
行业专项措施
在铁路运输领域，实施“德国统一时刻表”（Deutschlandtakt）的必要性已写入法律，并且为了维护基础设施，铁路线路的退役也变得更加困难。对于联邦公路，德国高速公路公司（Autobahn GmbH）将建立可用区域登记册，以加快例如充电基础设施或可再生能源的扩建等进程。
一个备受争议的观点：利益冲突与批评
环境和气候保护问题
德国环境与自然保护联合会（BUND）等环保组织发出紧急警告，指出加速法案未能区分气候友好型项目和气候破坏型项目。可再生能源的扩张停滞不前，而新建高速公路的建设却被加速，这与气候目标直接相悖。这些组织还批评，限制参与权和法律救济途径是不民主的，而且由于无法及早发现错误，反而可能导致项目质量下降，进而延误工期。
对法律合规性的疑虑
德国自然与生物多样性保护联盟（NABU）委托撰写的一份法律意见书得出结论，《规划加速法》的部分内容不符合欧盟法律。人们担心，这不仅不会加速项目推进，反而会在欧洲法院引发一波诉讼浪潮，导致项目停滞数年，并可能引发新一轮的“收费困境”。
业务需求
另一方面，德国建筑业中央协会（ZDB）等商业和建筑协会则呼吁采取更为激进的措施。这些措施包括重新引入“实质性排除”原则，即如果异议未在行政程序中提出，则不得在法庭诉讼中提出；此外，还应进一步限制环保组织提起集体诉讼的权利。
这场辩论揭示了各方在究竟应该加快哪些项目方面缺乏共识。政府政策如同粗暴的工具，同时推进风力涡轮机和高速公路的扩张，从而与其自身的气候保护承诺产生了根本冲突。此外，该战略建立在法律风险之上。为了加快审批程序而刻意限制法律救济权的做法，一旦欧洲法院宣布相关法律无效，可能会适得其反。这不仅会危及个别项目，还会危及整个加速规划流程的法律框架，导致系统性延误——这与预期目标恰恰相反。
一种建设性的替代方法，用于昂贵的联邦政府顾问洪水
一种建设性的替代方法，用于昂贵的联邦政府顾问洪水 - 图像：XPERT.DIGITAL
德国联邦政府面临一个严重的问题，影响纳税人和政府的完整性：对外部咨询公司的不受控制的依赖。在最近的报告中，联邦审计办公室对政府缺乏减少这种昂贵依赖的战略的批评有了明确的批评。这些数字说出了清晰的语言，并揭示了这一问题发展的程度。
当联邦政府预算委员会在2020年已经呼吁大幅降低顾问费用时，这种发展更加令人担忧。但是，如联邦审计办公室明确确定的那样，联邦政府尚未履行这些索赔。取而代之的是，政府的年度咨询报告几乎没有愿意改变外部顾问的使用。
当前方法的结构弱点
- 缺乏战略计划
- 挂起行政完整性
- 质量问题并复制粘贴建议
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从3200万欧元到2.4亿欧元：政府咨询行业的爆炸式发展
影子叙事：咨询国家的崛起
十年升级：量化依赖性
德国联邦审计署（BRH）的数据描绘了一幅令人担忧的依赖性日益加剧的景象。仅在2020年至2023年间，德国政府在外部咨询和支持服务方面的支出就增长了39%，达到每年近2.4亿欧元。过去十年，这些支出总额超过16亿欧元，其中近四年就产生了约8亿欧元，占比高达一半。这表明相关支出呈指数级增长。
这一现象尤其令人费解，因为联邦政府同期人员编制增加了约5万人。这越来越让人质疑官方对资源短缺的解释。支出集中在关键部委：2023年，联邦内政和社区部（BMI）以5970万欧元的支出位居榜首，其次是联邦财政部（BMF），支出为3820万欧元——这两个部委正是负责国家组织和财政的部门。
协商型国家的兴起：量化依赖性
联邦政府对外聘顾问支出发展情况（2014-2023 年）
咨询型国家的崛起：量化依赖性——图片来源：Xpert.Digital
咨询型国家的崛起揭示了对外部咨询服务的依赖程度显著增加。2014年，咨询服务总支出为3210万欧元。到2017年，支出已大幅增长至约1.8亿欧元，并在2019年持续攀升至约3亿欧元。2020年支出回落至1.72亿欧元后，2021年再次回升至1.863亿欧元。2022年，支出基本保持稳定，为1.856亿欧元，合同数量首次出现记录，共计765份。2023年，支出达到新高峰，为2.394亿欧元，签订合同数量为816份。
2014-2021年的数据基于汇总报告和图表；2022-2023年的数据更为精确。2020年和2021年的数据反映了咨询服务新的、更为狭义的定义。
部分部委在外部咨询方面的支出（2022 年与 2023 年对比）
部分部委在外部咨询方面的支出（2022 年与 2023 年对比）——图片来源：Xpert.Digital
2022年至2023年间，部分部委的外部咨询支出呈现不同的趋势。联邦内政部（BMI）的支出从5690万欧元增至5970万欧元，增幅为4.9%。联邦财政部（BMF）的增幅更为显著，其咨询支出从3110万欧元增至3820万欧元，增幅高达22.8%。联邦数字和经济事务部（BMDV）以及联邦卫生部（BMG）暂无可比数据。
数据显示，支出集中在中央行政和财务部门。
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默默无闻的监督者：联邦审计法院的起诉书
多年来，联邦审计法院一直在以越来越紧迫的语气警告这一事态发展的后果，但其报告大多无人理会。
挂起行政完整性
联邦审计法院（BRH）使用了“危害行政诚信”这一措辞强烈的词语。如果将“联邦信息技术整合”战略项目中的核心任务（例如财务控制）外包，国家将失去对关键决策的控制权，并受制于私营公司的利益。
缺乏战略和透明度
审计人员多次批评联邦政府缺乏跨部门的战略来管理和减少咨询顾问的使用。联邦政府提交给议会的年度报告被批评为“不完整、含糊不清”，并显示出“缺乏变革的意愿”。
系统性无知
联邦审计法院的报告记录了体制的失败。财政部和联邦政府一直无视审计人员关于改革报告制度和加强透明度的建议。
报告不充分
提交给联邦议院的报告不仅迟交，而且质量低下。在超过5万欧元的重大合同中，近三分之一的合同未提及承包商的名称，这使得议会无法监督是否存在利益依赖和利益冲突。
德国最高审计机构的警告遭到系统性漠视，这反映出政治监督体系令人担忧。如果行政部门能够如此一贯地无视对其宪法赋予的监督机构提出的合理批评，则表明权力分立原则已严重削弱。在这种情况下，联邦审计法院（BRH）日益沦为“无牙老虎”，它虽然咆哮声震耳欲聋，却毫无实际作用。
影响力架构：咨询市场如何运作
联邦政府咨询行业的迅速扩张并非偶然，而是有针对性的行政和政治决策的结果。
2020年的“定义技巧”
掩盖这种依赖程度的关键一步是2020年对“外部咨询和支持服务”一词的重新定义。这一变化尤其将“运营IT服务”从报告要求中剔除。这导致报告的支出统计结果下降了40%以上，而顾问的实际人数和实际成本，尤其是在具有战略意义的数字化领域，却对议会而言变得难以察觉。这一举措被批评为“掩盖真相的伎俩”，是蓄意的政治决定，旨在隐瞒议会自身“面子工程”的成本，并削弱民主监督。
框架协议的主导地位
进入利润丰厚的政府咨询市场主要依靠所谓的框架协议。这些协议实际上形成了一个封闭的寡头垄断，仅由麦肯锡、波士顿咨询公司以及“四大”（普华永道、毕马威、安永、德勤）等少数几家全球咨询巨头垄断。在德国联邦内政部（BMI），近期近90%的超过5万欧元的合同都是通过此类协议授予的。这扼杀了竞争，并将规模较小、通常更专业的咨询公司排除在外。
中介机构的作用
“PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH”（PD – 公共部门咨询有限公司）的存在进一步增加了项目的不透明性。尽管该公司是100%公有企业，但它通常充当总承包商，并将实际工作分包给知名的私营咨询公司。这使得直接的合同关系和资金流动变得模糊不清。
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咨询服务寡头垄断：国家专业知识向企业出售
扭曲的共生关系：当改革议程与私人利益发生冲突时
一种功能失调模式：代价高昂的失败与顾问关系
近年来一些著名的项目失败案例显示出一种反复出现的模式：巨额成本、明显的失败，以及同一家大型咨询公司的持续参与。
汽车通行费惨败
普华永道和罗兰贝格两家公司在项目的构思和管理中扮演了关键角色。他们为这个政治声望项目提供了专业的论证，却忽视了其法律和财务风险。最终结果是：向被终止合作的运营商支付了2.43亿欧元的赔偿金，并面临进一步的索赔威胁。
BMVg“顾问事件”
国防部被指控存在裙带关系和违规授予合同的行为，引发了议会调查。麦肯锡和埃森哲是调查的焦点。任命麦肯锡前合伙人卡特琳·苏德为国务秘书，显然为她的前同事们打开了方便之门，并促成了数百万欧元的合同，而这些合同的必要性和合法性都受到了严重质疑。
IT整合的失败
这项旨在升级联邦政府IT基础设施的庞大项目，汇集了德勤、凯捷、博思艾伦和IBM等众多公司，却成为成本超支和目标未能达成的典型案例。与此同时，牵头机构——联邦内政部（BMI）却将核心项目管理和控制任务外包给了外部公司。
SEFE事件（前身为俄罗斯天然气工业股份公司日耳曼尼亚公司）
波士顿咨询集团 (BCG) 因在没有竞争性招标的情况下授予合同而受到批评，并且在一位前 BCG 合伙人被任命为国有能源公司负责人后，存在明显的利益冲突。
Wirecard丑闻
审计机构安永会计师事务所（EY）的失败对依赖该公司审计意见的国家金融监管机构和财政部产生了直接影响。
这些案例并非孤立事件，而是系统性问题的征兆。同样的几家公司反复出现同样的弊端——合同授予过程不透明、缺乏监管、责任划分不清以及给纳税人造成巨额损失——这表明存在结构性问题，而非个别失误。
核心矛盾：去官僚化，却由官僚机构的牟利者提出。
问题的关键就在这里，这也是最初问题的直接答案。大型战略咨询公司和审计公司的商业模式建立在承接长期、复杂的项目之上。他们提供的不仅仅是一次性的解决方案，理想情况下，他们还会提供后续合同、实施支持以及持久的战略合作伙伴关系。
当这些公司受委托简化政府流程、提升公共行政自主权时，便会产生根本性的利益冲突。真正成功的去官僚化或能力建设项目将消除未来对咨询服务的需求，从而动摇咨询公司的商业模式。这些公司从其官方职责所要解决的复杂性和“官僚主义泛滥”中获利。它们兜售昂贵的解决方案，却有意或无意地通过创建新的复杂管理结构和削弱内部专业能力，助长了问题的持续存在。
国家权力的削弱：对政府能力和民主的影响
这种依赖的长期后果十分严重，会动摇国家的根基。
机构知识的丧失
联邦审计法院多年来一直警告这种“专业知识流失”的问题。这会导致一种自我强化的依赖性螺旋：外包任务越多，国内专业知识就越匮乏，反过来又会导致更多的外包。国家会丧失其机构记忆和独立管理复杂任务的能力。
民主问责制的削弱
外部顾问缺乏民主合法性，也不像政府那样致力于公共利益。当他们对政治策略和立法提案施加重大影响时，问责机制就会变得模糊不清。议会和公众将难以分辨一项决策究竟是基于部长的分析，还是基于以盈利为目的、无需承担责任的顾问的意见。
公众信任的腐蚀
一系列代价高昂的失败、丑闻以及对纳税人资金的明显浪费，加深了人们对政府效率低下、受特殊利益集团操控的印象。这严重损害了公民对国家行为能力和诚信的信任。
在此背景下，“规划加速”议程成为咨询行业最大的潜在商机。政策制定者通过立法，人为地制造了对快速、数字化且高度复杂的规划服务的迫切需求，而国家在多年专业能力下降之后，已不再具备提供此类服务的能力。因此，这项加速政策并非仅仅与影子官僚机构并存，而是其发展的主要驱动力。
恢复国家行动能力并实现真正改革的途径
改革者的改革：公共部门咨询的新契约
当前的问题迫切需要对采购和合同管理进行根本性改革。
公共采购法的修订
必须大幅限制不透明的框架协议和巩固寡头垄断的直接授标方式。公开、竞争性的招标必须成为常态，以确保中小规模的专业供应商拥有公平的机会，并确保纳税人的资金得到最佳利用。
彻底透明
所有金额超过一定门槛（例如25,000欧元）的咨询合同都必须全面、主动地予以公布。公布内容必须包括服务的详细描述、约定的交付成果以及所有相关分包商的身份信息，以便议会和公众进行监督。
利益冲突规则的执行
对于高级官员和政治家向咨询行业过渡以及向咨询行业过渡，需要严格的“冷静期”，以有效打击“旋转门”政策和相关的利益冲突。
公共部门的“能力攻势”
摆脱依赖陷阱的唯一可持续途径是国家自身能力的战略性重建。
战略投资计划
联邦政府应启动一项为期多年的“公共部门能力提升计划”。该计划必须包括对战略关键领域人员的培训和职业发展进行大规模、有针对性的投资。
专注于关键能力
重点必须放在大型IT项目管理、数字化转型、基础设施项目规划和战略采购方面的专业知识上。目标必须是使外部顾问的使用成为例外情况，仅在需要高度专业知识时才聘请，而不是处理核心任务的常规做法。
加强民主监督
必须加强民主制度的控制机制，以防止未来出现问题。
加强联邦审计法院
联邦审计法院的建议必须得到更高的法律效力。选择无视这些建议的各部委应被要求向议会提供正式且公开的理由。
加强议会控制
德国联邦议院预算委员会需要政府提供更好、尤其是更及时的信息，才能有效履行其监督职能。必须停止在报告中使用混淆视听的伎俩。
官僚主义悖论：那些从复杂性中获利的人，本应创造简化。
规划加速不可能：咨询游说集团的力量
分析明确表明，如果不首先减少外部顾问构成的“影子官僚机构”，就无法在结构上实现可信且成功的“加快规划和审批流程”。调查的核心疑虑得到了证实：根本性的利益冲突——将简化官僚机构复杂性的重任托付给那些从中受益的人——是德国实现真正可持续改革的主要障碍。
“德国速度”政策有可能演变成少数全球咨询公司独享的大规模经济刺激计划，而国家自身却日益瘫痪。已记录在案的失败和飙升的成本并非孤立事件所致，而是整个体系缺乏透明度、削弱监管、助长依赖性的必然结果。
真正的“德国速度”并非仅靠法律就能实现。它需要一个强大、高效且独立的国家，能够界定、管理和执行其核心任务。恢复国家主权、行政能力和公众信任，是德意志联邦共和国未来可持续发展的必要基础。
建议 - 计划 - 实施
