2026年养老金改革的禁忌：为什么政客和公务员要维护自己的特权

工作时间更长，缴费更多，收入更少：谁来为养老金改革买单？

从2025年养老金方案到重大改革：以牺牲年轻一代为代价的秘密计划

德国政府将养老金政策标榜为一项重大历史成就，承诺保障数百万退休人员的权益。然而，深入探究改革的华丽辞藻背后，却隐藏着一个残酷的现实：官方宣称的稳定措施，实则是一场以牺牲年轻一代为代价，转移沉重负担的庞大游戏。尽管2025年的养老金方案目前仍是昂贵的安慰剂，但2026年的重大养老金改革将巩固一个结构性崩溃的体系。缴费率飙升、退休年龄逐步提高，以及数千亿欧元的纳税人资金占据联邦预算，这些都是显而易见的后果。尤其令人震惊的是，围绕德国养老金制度的政治禁忌：决策者——公务员和政客——几乎不受他们强加于劳动人口的痛苦削减的影响。这篇详尽的分析揭示了为何缺乏真正面向未来的改革，为何“世代资本”等工具只是一种财政政策的幻象，以及其他国家是如何展现德国几十年来一直缺失的东西。.

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德国2026年养老金改革：一场漫长的决策拖延游戏

当政治的本质是维护自身特权并将责任推卸给他人时。

2025年养老金改革方案于2026年1月1日生效，德国政府将其标榜为确保稳定的措施。官方新闻稿称其惠及数百万退休人员，但仔细分析其经济影响后，却发现它不过是政治上转移问题的杰作：加重当前劳动者的缴费负担，降低未来缴费者的福利，并掩盖一个被忽视数十年的根本性结构问题。政界人士在这次改革问题上罕见地如此团结一致——这本身就说明了很多问题，因为真正的改革往往会引发两极分化。.

2025 年养老金方案有点像是当前重大养老金改革的“序曲”：它在短期内稳定了养老金水平并扩大了福利，而 2026 年的当前改革辩论主要涉及该体系的长期融资和结构。.

2025年养老金计划的作用

德国政府在2025年养老金方案中规定，法定养老金水平应保持稳定至2031年，同时继续扩大福利范围，例如增加母亲养老金和其他福利。联邦审计法院指出，这些额外福利以及养老金水平的稳定，加上之前的福利扩张，将导致到2040年出现大量额外支出，因此需要进行进一步改革。.

当前改革辩论的原因

联邦审计法院指出，自2014年以来，人口结构变化和福利扩大导致养老保险支出大幅增加，亟需进行重大改革。因此，自2025年底以来，养老金和老年保障委员会一直在制定相关建议，旨在使该体系长期保持稳定、公平和可持续；这些建议已于2026年6月公布。.

新改革方案的内容

目前的改革方案远不止于2025年的养老金计划：其中包括逐步提高退休年龄，使其与预期寿命挂钩，并取消“63岁无扣退休”的规定。此外，方案还建议设立强制性的、由资本注资的补充养老金（国家基金，以瑞典的养老金体系为蓝本），雇员和雇主各自缴纳一部分工资，以长期维持养老金水平。.

2025年方案与2026年改革之间的联系

实际上，2025年的养老金方案为养老金水平提供了短期保障，但与此同时，它与之前的措施一起，加剧了养老金体系的财政压力。目前正在进行的2026年重大养老金改革旨在通过结构性调整（增加缴款人、扩大资本存量、推迟退休年龄以及调整养老金动态）来缓解这种压力，并稳定2030年代和2040年代以后的养老金水平。.

从紧缩方案到稳定假象：养老金方案的真正内涵

所谓的2025年养老金方案主要包含三个要素：延长养老金上限期限、全面平等化育儿期（即所谓的“母亲养老金补足”），以及取消以劳动力市场法为依据的所谓“在职养老金”中对后续养老金调整的限制。此前一直有效至2025年养老金调整的48%养老金上限，现已延长至2031年。乍听之下，这似乎很方便。然而，只有在考虑资金来源时，其真正的影响才会显现出来。.

如果没有这项保障措施，养老金水平——即缴纳45年养老金后普通收入者的标准养老金与雇员平均净工资之比——将从2026年起显著下降。按照常规的养老金调整公式计算，由于人口压力和可持续性因素，养老金水平将会大幅下降。因此，将养老金水平维持在48%绝非一种改善，而只是防止了在数学上合理的下降——而这最终将由缴款人承担，他们将不得不填补由此产生的资金缺口。根据目前的预测，自2018年以来一直稳定在18.6%的缴款率在中期内无法维持在这一水平。ifo经济研究所的计算表明，到2030年，缴款率可能会上升至22.3%。.

政治上被刻意掩盖的是，新的计算公式明确保护退休人员免受扣款，而此前的缴款率上限却没有延长。这种不对称显而易见：如今领取养老金的人受到制度保护，而如今缴纳养老金的人则要承担人口结构变化带来的全部成本风险。.

看不见的算术：1270亿欧元联邦补贴的真正含义

德国养老金辩论中鲜少被提及的一点是国家对养老金体系的巨额补贴。2026年联邦预算为法定养老保险计划拨款1278亿欧元，相当于预计税收收入的三分之一（33.3%）。仅2023年一年，就有1124亿欧元的税收收入被转移到养老保险体系。这些款项包括约542亿欧元的联邦一般补贴、约146亿欧元的联邦额外补贴和约154亿欧元的补充支付，以及联邦政府对矿工养老保险计划的缴款。.

2024年，联邦政府对养老金保险系统的补贴总额达878亿欧元，占联邦总拨款的最大份额，约占联邦预算的25%。相比之下，如果养老金系统完全依靠缴款来维持，那么缴款率将达到雇员和雇主都难以承受的水平。ifo经济研究所明确警告，如果不进行结构性改革，联邦政府将不得不永久性地向法定养老金系统投入更多资金，这将导致常规预算中面向未来的支出空间日益受限。.

这些数据背后的社会政治含义很少被公开讨论：相当一部分税收收入，由所有人——包括无子女的劳动者、高收入者和企业——缴纳，流入一个结构性地受人口变化影响、且其根本设计从未认真考虑过老龄化社会的体系。养老金制度不再是纯粹的保险制度，而是一个代际再分配制度，依靠政府的长期补贴维持运转——在这个制度下，年轻一代系统性地处于劣势。.

债务刹车作为借口：代际资本与真正改革之间的分歧。

为稳定养老金水平，政府推出了所谓的“世代资本”——一项国有资本基金，计划到2035年由联邦预算注资2000亿欧元，并投资于金融市场。从2030年代中期开始，投资收益将流入养老基金，以减缓缴费率的增长。联邦政府预计每年将从该基金获得至少100亿欧元的补贴。.

围绕这一工具存在着相当大的经济质疑。首先，该基金采用债务融资——它必须通过举债来建立，而举债需要支付利息。如果资本市场收益不足以弥补融资成本，那么从会计角度来看，这种模式就是一场零和博弈，甚至可能造成亏损。其次，该模式依赖于雄心勃勃的收益假设，而这些假设在历史上并非在所有时期都可靠——尤其是在地缘政治不确定和资本市场波动剧烈的时期，这些假设显得格外值得怀疑。第三，即便一切按计划进行，德国经济研究所（DIW）也估计，这笔代际资本并不会减轻养老金体系的负担，反而会导致额外的支出，而这些支出主要将由年轻一代承担。.

早在2024年，ifo经济研究所就计算出，（原计划的）第二轮养老金改革方案将给26岁以下的所有年龄段人群带来额外负担。经济学家们的基本观点是一致的：人口结构变化并非可以通过金融市场投机就能解决的问题。一个结构性地存在缴费人数过少而受益人数过多的体系，要么需要真正削减开支，要么需要进行系统性改革，要么需要就缴费和福利之间的关系展开坦诚的讨论——而不是依靠会计手段来掩盖问题。.

多缴税，等更久：以牺牲劳动人口为代价的无声再分配。

2026年的养老金改革涉及财富再分配，而这一点在公共讨论中很少被明确提及。标准退休年龄将逐步提高，到2031年达到67岁——1961年出生的人将在66岁零6个月时退休。对于1964年及以后出生的人，标准退休年龄将为67岁。与此同时，提前退休的扣款将会增加，这将使许多人提前退休的成本显著增加。.

这些增长的实际意义很大程度上取决于具体职业和个人健康状况。从事体力劳动的人——例如护理人员、技术工人、工业从业者或物流人员——往往没有现实的机会能一直全职工作到67岁。对这些群体而言，养老金改革实际上意味着福利减少：他们提前退休，终身领取更少的养老金，却仍然要缴纳更高的养老金。而对于通常收入更高、体力劳动强度更小的办公室职员和学者来说，延长工作年限的影响则相对较小。因此，养老金改革加剧了现有的社会不平等，而不是缓解了这些不平等。.

此外，缴费水平也在发生变化。目前，缴费率为总工资的18.6%。根据长期预测，假设缴费结构保持不变，到2034年将升至22%，到2041年升至23%，到2060年升至25%，到2080年升至26%——在更为悲观的情况下，甚至可能达到28.6%。与此同时，养老金水平长期呈下降趋势：如果没有保障措施，到2040年将降至约47%，到2080年将降至约41%。因此，年轻一代名义上缴纳的养老金更多，实际领取的养老金却更少——这清晰地表明了财富从年轻人向老年人转移的趋势。.

禁忌：为什么公务员和政客被排除在外

德国养老金制度公平性最根本的问题不在于缴费比例或社会保障体系，而在于公务员和政治阶层被系统性地排除在公共养老保险体系之外。这种排除源于《基本法》第33条第5款，该条款自普鲁士时代起就规定，雇主——即国家——有义务为公务员及其家属提供终身充足的生活保障。因此，养老金制度并非现代社会政策的产物，而是威权逻辑的遗留产物。在这种逻辑下，公务员与雇主之间存在一种特殊的忠诚关系，并以此换取终身保障——而无需缴纳任何费用。.

这背后的数字令人震惊。截至2025年1月1日，德国公共部门退休人员约有141.8万人。2024年，联邦、州和地方政府共支出659亿欧元用于退休公务员的养老金，另有约90亿欧元用于遗属抚恤金。2025年1月，联邦公务员的平均养老金为每月3416欧元，而缴纳45年养老金的普通收入者每月标准养老金约为1769欧元。这种差异是结构性和系统性的：退休人员平均领取的养老金几乎是长期缴纳法定养老保险的人员的两倍。.

2022年，联邦公务员的平均退休金为其最终工资的65.6%。一些新退休的联邦公务员甚至能领取最高退休金，即其最后基本工资的71.75%。2022年，联邦公务员的最低退休金（无论具体职位）约为每月1866欧元（税前），这已经高于普通参保人员的平均法定退休金。对比计算显示，平均而言，领取退休金的人员比领取法定退休金的人员多领取超过311910欧元的退休福利——相当于领取法定退休金人员15年内退休金总额的两倍多。.

德国经济研究所 (DIW) 于 2025 年发布的第二份报告得出结论，将公务员纳入法定养老金计划并非解决财政问题的灵丹妙药，因为过渡成本将十分巨大。尽管如此，将公务员纳入养老金计划的呼声依然很高：德国社会福利组织 VdK Germany 称，联邦劳工部长芭贝尔·巴斯 (Bärbel Bas) 将公务员纳入养老保险体系的计划是朝着提高体系公平性迈出的重要且姗姗来迟的一步。然而，养老金委员会在 2026 年 6 月提出的建议中并未采纳这一方案，理由是存在法律上的困难以及对国家财政的巨大负担。最终，养老金水平仅被要求与法定养老金水平更加紧密地衔接。.

这项决定的实际政治经济学解释显而易见：参与养老金改革投票的立法者本身就是享有养老金权益的公务员或政客。改革不会对他们产生负面影响。因此，养老金改革的政治经济学符合文献中所描述的政治决策者的自利偏见模式——决策并非依据社会最优原则，而是遵循决策者自身的利益。.

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兼职人员和个体经营者：老问题的又一新贡献者

2026年的养老金改革旨在扩大此前被排除在外的群体的覆盖范围。一项针对低收入人群的重要新规于2026年7月1日生效：此前选择退出强制性养老保险的低收入人群可以撤销一次决定，重新加入强制性养老保险。但是，此次重新加入仅限本人申请，且仅对未来有效。重新加入后，将永久失去再次豁免的资格。.

对于个体经营者而言，情况更为复杂。2026年6月，养老金委员会建议将新成立的、未参加其他强制性社会保障的个体经营企业纳入法定养老保险计划。现有个体经营者原则上也应纳入其中，但最初允许他们选择退出。这些规定尚未最终确定，目前正在立法程序中。与此同时，联邦劳动和社会事务部正计划取消小型工作的特殊税收和社会保障待遇。.

从经济角度来看，将自雇人士和边缘就业者纳入养老金体系扩大了缴款基础，短期内可以增加收入。然而，从中长期来看，这也造成了养老金福利的增加，进一步加重了养老金体系的负担。这并非养老金体系的净减负，而是将经济责任转移到了此前被排除在外的群体身上。对于收入不稳定的个体自雇人士——例如创意工作者、销售代表和数字服务提供商——而言，这意味着他们将承担更沉重的额外负担，而更高的养老金支付却无法提供足够的补偿。.

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人口统计数据决定命运：这些数字对下一代意味着什么

人口结构变化是德国所有养老金问题的根本驱动力。每位退休人员的缴费人数持续下降，而预期寿命却在延长，从而导致养老金领取期限延长。这种双重效应使得现收现付制养老金体系的资金需求呈指数级增长——而诸如扩大养老金安全网之类的表面改革并不能解决这一问题。.

长期模型计算表明了问题的严重性。如果现有结构不进行根本性改革，到2041年缴费率可能升至23%，到2060年升至25%，长期来看，到2080年可能升至26%，在更为悲观的情况下甚至可能升至28.6%。尽管如此，养老金水平仍将下降——到2040年将略低于47%，到2080年将降至41%左右。目前商定的48%的缴费率上限（有效期至2031年）虽然延缓了这一进程，但并不能阻止其发生。联邦经济和能源部科学顾问委员会计算得出，如果缴费率上限设定为48%，缴费率将在2038年之前大幅上升，之后将维持在23.5%的水平直至2044年。.

德国电视二台（ZDF）报道称，专家认为养老金方案是一个错误的做法——年轻人未来将缴纳更高的养老金，却只能领取更低的福利。德国经济研究所的马塞尔·弗拉茨舍尔强调，该方案将主要导致财富从年轻人向老年人重新分配，因为缴费比例将大幅上涨。联邦政府提出的方案整体而言，将增加近3000亿欧元的额外支出，并到2035年将缴费率推高至约22.3%。.

系统盲点而非系统变革：其他国家做得更好的地方

国际比较清楚地表明，其他工业化国家在应对人口挑战方面展现出更大的结构性魄力。瑞典于1998年引入了混合养老金制度：总工资的16%流入传统的现收现付制养老金体系，而另外2.5%则自动且强制投资于资本市场产品，参保人可从中选择投资标的。文献中将所谓的“瑞典模式”视为最有效的混合养老金制度之一——它既体现了现收现付制的互助原则，又兼顾了资本市场的增长动力。.

挪威的做法更为激进：其养老金由国家养老基金GPFG（政府全球养老基金）提供，该基金被认为是世界上最大的主权财富基金，投资于国际资本市场。参保人无需直接进行投资决策，即可间接参与全球资本收益。澳大利亚和新西兰则采用传统的养老基金，雇主必须缴纳养老金。总共有23个经合组织成员国建立了养老金体系。而德国则坚持几乎完全的现收现付制——尽管几十年来学术界一直建议逐步过渡到养老金体系。.

拟议的世代资本改革在结构上更接近挪威模式而非瑞典模式——然而，它缺乏后者那种持续的实施机制以及保单持有人对其自身资本份额的个人索取权。这种差异是根本性的：在挪威，该基金作为一个具有可证明收益和政治独立性的长期经济项目运作，而德国的世代资本计划则是一种财政负担沉重的工具，其承诺的收益取决于诸多不确定的假设。.

不作为的政治机制：为什么大家都认同这一点

各政党在养老金改革问题上表现出的惊人团结，并非表明他们对正确方案达成共识，而是表明改革不会影响任何决策者。公务员——以及很大一部分高级公务员和政治行政人员——不受改革压力的影响。政客们无需缴纳法定养老保险，任期结束后，他们获得的养老金远高于普通养老金缴纳者的水平。目前的退休人员也受到保护：最低养老金保障他们到2031年仍能领取48%的养老金。即使是1961年出生、将在66岁零6个月退休的人，他们的福利也不会大幅减少。.

这项改革从结构上影响的是一个在政治舞台上代表性严重不足的群体：当今的年轻人和未来的养老金缴款人。他们的选举权较小，在养老金领域拥有的倡导组织也较少，而且他们只能在几十年后才能真正体验到养老金制度的运作——那时，今天的立法者早已退出政坛。民主的政治经济结构倾向于较短的选举周期，因此也倾向于做出那些未来才会产生后果的决策。这并非对个别政治家的批评，而是民主决策体系本身存在的问题——这也解释了为什么德国几十年来一直没有进行根本性的养老金改革。.

象征与实质：公务员特权作为政治试金石

公务员享有的特权在社会政治辩论中是一个极具争议性的话题，但经得起冷静的经济分析。2024年，养老金和遗属抚恤金的总支出约为659亿欧元。这意味着，大约140万退休人员的支出几乎相当于联邦政府为2000万退休人员提供的补贴。公务员的人均支出远高于领取法定养老金的人。.

将公务员立即全面纳入法定养老金体系并非易事，无论从法律还是经济角度来看都是如此。联邦宪法法院曾多次强调，保障基本生活保障的宪法原则旨在确保一定的基本安全水平，而制度改革将给国家和联邦财政带来相当大的过渡性负担。此外，仅仅将公务员纳入法定养老保险计划而不调整其养老金水平，并不能节省任何成本——因为在不降低公务员养老金待遇的情况下强制推行养老保险，只会改变资金结构，而不会降低总体成本。.

因此，对系统性公平的真正诉求并非主要在于正式纳入养老保险体系，而在于实现福利水平的平等化并消除特殊地位。养老金委员会建议采取的正是这种做法——使养老金水平与法定养老金水平更加一致——至少在概念上来说，这代表着向前迈出的一小步。然而，考虑到决策者的利益，这一建议能否在政治上得到落实仍是一个疑问。.

改革口号与结构性变革：真正的养老金改革意味着什么

德国养老金制度的重大改革应涵盖当前讨论中被边缘化或完全忽略的几个方面。首先，需要制定一项长期战略来引入有资金支持的养老金机制，该战略不应依赖债务融资，而应基于真正的缴款重新分配——借鉴瑞典或澳大利亚的模式。其次，逐步将强制缴款范围扩大到所有在职人员——包括公务员和政治家——同时调整养老金权益，这将是迈向真正团结互助制度的重要一步。第三，关于缴款与福利之间关系的讨论需要更加坦诚：那些缴款时间长、收入低、从事体力劳动的人，不应在退休时与那些缴款负担轻、养老金高的特权人士享有相同的养老金结构。.

人口结构挑战无法仅靠提高缴款额或降低养老金从长远解决。通过移民、技能发展和激活未开发的潜力来增加劳动年龄人口是必要条件。与此同时，必须加强老年人参与劳动力的激励措施，新的在职养老金计划至少在一定程度上解决了这个问题。但是，所有这些措施都无法取代对现有体系的根本性结构改革。该体系建立在不同时代的人口结构基础之上，从未真正重建，而只是进行了翻新。.

德国养老金制度的真正问题不在于改革本身，而在于改革总是打击那些最没有话语权的人，却总是放过那些高谈阔论稳定和可持续性的人。缴纳更多，工作更长时间，领取更少，然后把这一切包装成政治上的成功——这就是德国养老金政策的延续性。而且并非始于今日，而是数十年来一直如此。.