欧盟未来战略重点报告《2025年战略前瞻报告》——专家批评缺乏新思路——图片来源：Xpert.Digital
欧盟新方案出台：是绝妙的主意，还是换汤不换药？
更多的是政治作秀而非真正的战略？
欧盟委员会发布的《2025年战略展望报告》提出了欧盟未来发展的宏伟蓝图。在“韧性2.0”的旗帜下，欧盟旨在更加积极主动地应对气候变化、技术变革和地缘政治紧张局势等危机，并增强自身韧性。该报告描绘了欧盟如何在动荡的世界中不仅生存下来，而且变得更加强大的愿景。.
然而，这份报告刚一发表就遭到了欧洲议会研究服务处（EPRS）的严厉批评。专家们经过详细分析，得出了一个令人警醒的结论：与其说这是一份对未来进行深入分析的报告，不如说它是一份针对新一届立法任期的政治议程。主要的批评在于，报告中提出的措施几乎毫无新意，只是老调重弹地重申了一些早已为人熟知的政治目标，却没有提供任何具体的解决方案。.
欧盟委员会的报告核心指出，欧盟必须应对四个关键的紧张领域：竞争力与战略自主之间的冲突、人工智能创新与保障措施之间的平衡、繁荣与人口变化之间的平衡，以及捍卫民主免受算法影响。然而，议会服务部门的分析表明，所提出的行动领域与欧盟委员会主席冯德莱恩的政治路线高度一致。因此，这份文件对欧洲议会议员而言具有重要的参考价值：欧盟委员会的这项举措与其说是一份中立的评估报告，不如说是为未来几年实现其政治目标而制定的战略性启动方案。.
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2025年战略前瞻报告：综合分析
报告的背景和语境
什么是《2025年战略前瞻报告》？
《2025年战略前瞻报告》（正式名称为“韧性2.0：赋能欧盟在动荡和不确定时期蓬勃发展”）是欧盟委员会于2025年9月9日发布的一份重要文件，也是冯德莱恩第二届委员会的首份前瞻报告。该报告以既有趋势为基础，对全球和欧盟面临的挑战进行了更新的分析。其核心目标是增强欧盟的韧性，使其更好地应对未来挑战。该报告为新一轮前瞻周期奠定了基础，旨在以长远的视角为未来几年的政治议程提供指导。.
这类预测报告的总体目的是什么？
自2020年起，除2024年选举年外，欧盟委员会每年都会发布此类战略前瞻报告。这些报告具有双重目的：首先，它们审视可能影响欧盟的未来发展趋势；其次，它们重点阐述欧盟当前的优先事项。欧盟委员会表示，这些报告旨在巩固政治优先事项，并促进对跨领域问题的长期政策思考。这一做法是欧盟机构加强政治前瞻能力的更广泛努力的一部分。其背后的根本信念是，传统的规划和政策制定流程已不足以有效应对欧盟面临的所谓“多重危机”所带来的复杂且相互关联的挑战。其目标是采取积极主动而非被动应对的行动。.
2025 年报告是在什么背景下发布的？
米卡莱夫委员将这份报告描述为“连接上一届欧盟委员会前瞻性工作与新一届欧盟委员会使命的桥梁”，强调了其过渡性质。该报告以此前不久发布的一系列重要战略文件为基础，包括恩里科·莱塔和马里奥·德拉吉撰写的、深入探讨单一市场和欧洲竞争力的报告，以及尼尼斯托的报告。此外，该报告与欧盟理事会的《2024-2029年战略议程》和欧盟2025年5月发布的《欧盟应急准备战略》紧密相关。因此，该报告旨在综合这些不同举措的成果和重点，并将它们整合到一个面向未来的连贯框架中。.
核心概念：韧性2.0
该报告的中心主题是什么？“韧性 2.0”究竟是什么意思？
这份报告的核心和指导性主题是韧性。这其实也是2020年首份《前瞻报告》的主题。然而，欧盟委员会认为，自那时以来，全球形势发生了翻天覆地的变化，因此需要一种新的、更完善的韧性方法。委员会将这种新方法称为“韧性2.0”。这种新的韧性形式旨在比以往的理念更具变革性、更积极主动、更具前瞻性。虽然韧性的最初理念已经包含了欧盟应该转型并“反弹前进”以变得更加可持续、更加公平和更加民主的概念，但“韧性2.0”似乎更加强调积极塑造未来并深刻适应一个更加不确定的世界。然而，报告也指出，由于之前的版本已经非常雄心勃勃，因此其与新版本之间的具体区别并不完全清晰。“韧性2.0”的重新命名也旨在传达一种紧迫感和范式转变的必要性。.
报告指出，到 2040 年，一个具有韧性的欧盟应该实现哪些根本目标？
该报告提出了构建2040年具有韧性的欧盟的三大支柱。首先，通过欧洲安全保障和平。这反映了地缘政治格局的变化，安全问题在所有政策领域都扮演着核心角色。其次，维护民主、法治和人权价值观。这是为了应对这些基本价值观面临的内部和外部威胁。第三，保障人民福祉。这一目标定义广泛，涵盖欧盟居民生活的社会、经济和环境等各个方面。这三大支柱构成了理解报告具体挑战和行动领域的总体框架。.
全球发展趋势和欧盟特有的挑战
该报告指出哪些全球发展趋势对欧盟具有特别大的影响？
该报告指出了对欧盟未来产生重大影响的三大全球发展趋势。首先是安全问题在所有政策领域日益凸显其核心地位。安全不再被视为孤立的国防或外交政策问题，而是贯穿经济、能源、卫生乃至教育等各个领域的跨领域主题。其次是基于规则的国际秩序的瓦解。数十年来保障稳定的机构和协议正在失去影响力，导致世界变得更加难以预测和充满对抗。第三大全球发展趋势是气候变化的持续影响以及自然环境和水资源状况的日益恶化。这些环境危机对欧盟的安全、经济和福祉都产生了直接影响。.
报告将欧盟面临的四项具体挑战称为“平衡之道”。这是什么意思？首要的平衡之道又是什么？
欧盟面临的四大挑战被描述为“平衡之举”。这种表述凸显了目标之间固有的冲突以及政策制定者面临的困境。这并非简单的解决方案，而是需要在相互冲突的优先事项之间寻求平衡。.
首要的平衡之道在于提升欧盟的竞争力，同时追求开放的战略自主。一方面，欧盟必须保持对全球贸易的开放态度和对投资的吸引力，以维持创新和经济实力。另一方面，欧盟必须降低对外部行为体的依赖，并减少其遭受冲击的脆弱性。报告建议，国家利益有时应让位于联合措施，例如联合能源采购或优先采购欧盟内部的商品和服务。数字领域就是一个依赖性的具体例证，欧盟70%的云基础设施仅由三家美国公司控制。此外，还应通过扩大清洁能源、提高能源效率和促进循环经济来降低对能源进口的依赖，从而实现更大的自主性。.
所描述的第二个平衡技巧是什么？
第二个平衡点在于如何平衡促进技术创新与建立和维护保障措施之间的矛盾。一方面，应营造竞争环境，充分释放新技术的潜力，从而增强欧盟的经济韧性。另一方面，必须建立适当的保障措施，以防范对安全、公民和劳动者权利、隐私、环境和民主构成的风险。报告明确提及了量子计算、生物技术、神经技术、先进材料、机器人技术，尤其是人工智能（AI）等新技术。关于人工智能，欧盟委员会指出，尽管人工智能发展迅速，但少数全球企业的市场主导地位正在模糊商业和公共主体及空间之间的界限。.
第三个平衡点是什么？
第三项平衡措施旨在应对人口结构和气候变化带来的挑战，同时维持欧盟的高水平福祉。欧盟以其高生活水平、强劲的经济、环境标准和医疗保健体系而闻名。然而，这种模式正面临压力。人口结构变化，特别是人口老龄化，意味着对经济做出贡献的人口减少，而对护理和医疗保健服务的需求却在增加。该报告避免深入讨论移民问题，但指出定期移民是满足欧盟劳动力市场人才需求的一种可行途径。此外，该报告还建立了人类福祉与地球健康之间的直接联系。报告认为，与自然和谐相处有助于安全和经济繁荣，例如，通过气候行动和适应措施来减轻流行病的影响，或确保粮食安全。.
那么，第四个也是最后一个平衡点是什么呢？
第四个平衡点聚焦于维护民主和基本价值观与适应算法驱动的（社交）媒体使用之间的张力。报告呼吁加强民主决策，但也承认人们的观点日益受到基于算法的个性化信息源的影响。这极大地限制了基于共同事实和证据的民主辩论空间。此外，报告警告称，少数科技亿万富翁正日益影响民主进程，形成“新的全球寡头政治”。这可能进一步削弱民主，损害公民的信任。为此，报告呼吁通过社会凝聚力、制度制衡以及对民主本身进行创新改进来增强民主韧性。.
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安全与国防中心 - 图片来源：Xpert.Digital
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欧盟韧性面临审视：机遇、差距和具体批评点
对欧盟报告的批评：为何缺乏具体的实施路径
《2025年战略展望报告》提出了八大行动领域，旨在增强欧盟应对地缘政治、经济和社会风险的能力。报告内容涵盖了从全球视野到安全、技术和经济韧性，再到教育、民主和代际公平等关键领域，体现了欧盟委员会主席冯德莱恩和欧盟理事会战略议程的指导方针。然而，关键在于，该报告更像是一份政治议程：所确定的挑战与拟议措施之间缺乏具体联系，实施路径仍然模糊不清，真正的创新也寥寥无几。雄心勃勃的目标（例如，全球人工智能标准或世贸组织改革）与欧盟的现实政治能力之间的差距依然十分显著。该报告也给议会带来了挑战：跨部门问题很难在传统的委员会结构中得到解决，因此人们正在讨论各种议会前瞻模式——从专门委员会和个人监察员到将前瞻纳入立法程序。.
八个行动领域和关键评估
该报告提出了哪八个行动领域来加强欧盟的韧性？
报告的最后一部分确定了加强欧盟韧性的八个关键行动领域。这些领域旨在应对欧盟特有的挑战和全球发展趋势。这八个领域是：
- 培养全球视野。.
- 加强内部和外部安全。.
- 使技术和研究成果得以应用。.
- 增强经济韧性。.
- 促进可持续和包容性的福祉。.
- 重新思考教育。.
- 巩固民主基础。.
- 加强代际公平。.
这些领域体现了冯德莱恩第二届委员会的政治方针和欧洲理事会的战略议程。.
对这些活动领域的描述有哪些批评意见？
这份简报对报告的这一部分提出了相当明确的批评。一个主要的批评是，八个拟议行动领域与先前确定的挑战或全球发展趋势之间缺乏明确的联系。这削弱了这些提议的重点和影响力。如果这些行动能与具体问题更清晰地联系起来，报告会更有说服力。.
另一个主要批评是，这一部分与其说是前瞻性分析，不如说更像是一份政治议程或一系列意向声明。其语气被形容为指令性过强，频繁出现“欧盟必须”或“欧盟应该”之类的措辞。.
此外，批评人士指出，拟议的行动缺乏新意，大多是在欧盟委员会现有政策和目标的基础上进行的。几乎没有提出任何真正意义上的新方法或工具来实现这些雄心勃勃的目标。.
具体的批评例子，尤其是在可行性方面
简报列举了具体事例来佐证批评意见。例如，在“全球视野”领域，报告呼吁欧盟主导关于改革多边主义（包括改革世界贸易组织）的讨论。批评意见指出，该报告未能解释如何实现这一目标，尤其是在欧盟充分运用其贸易政策工具的能力正面临压力（主要来自美国）的当下。.
另一个例子涉及人工智能。该报告呼吁建立全球标准，并发展人工智能研究的战略自主性。然而，报告本身此前曾指出，人工智能领域被“少数科技亿万富翁”所主导，而这些人构成了一个“新的全球寡头集团”，那么如何才能实现这些目标呢？雄心勃勃的要求与现实的权力分配之间的差距依然悬而未决。.
在经济韧性领域，虽然提及了诸多目标，例如产业转型或供应链韧性，但并未提出实现这些目标的新途径。呼吁建立循环经济或真正的储蓄和投资联盟，不过是老调重弹，重复现有的政策目标。.
在这些行动领域中是否有任何新的想法或方法？
文本表明，大多数提案都是对既有政策诉求的重复。例如，将税收从劳动转移到对负外部性（例如污染）征税，这在欧盟政策中由来已久。同样，让公民不仅为特定职业做好准备，还要为他们一生中的多次转型做好准备，这一目标也一直是教育政策辩论的焦点。唯一被强调为真正新颖且具有前瞻性治理意义的诉求是“提高民众的人工智能素养”。.
将报告置于欧盟的战略背景下进行分析。
《2025 年战略前瞻报告》与理事会 2024-2029 年战略议程有何关系？
对比这两份文件，既有相似之处，也有显著差异。《前瞻报告》的三大基本目标中的两项——即通过欧洲安全实现和平以及维护民主和人权——直接反映了欧盟理事会战略议程的两大主题：“一个强大而安全的欧洲”和“一个自由而民主的欧洲”。.
然而，关键的区别在于对战略议程第三个主题——“繁荣且具有竞争力的欧洲”——的处理方式。在《前瞻报告》中，这一目标并未被视为一项独立的根本目标。相反，竞争力、经济韧性等经济问题被纳入欧洲安全和人民福祉的总体目标之下。欧盟委员会似乎有意选择不将经济繁荣本身视为最终目的，而是将其主要视为实现韧性、安全和福祉等总体目标的工具。安全被呈现为贯穿欧盟所有政策领域的指导原则，进一步强化了这种印象。.
该报告与欧盟委员会主席冯德莱恩的政治方针有何关联？
两者之间联系非常紧密。欧盟委员会主席于2024年7月提出的政治指导方针分为七个章节。这些章节大致涵盖了《前瞻报告》八个行动领域的主题，只是顺序和分组有所不同。它们与欧盟理事会战略议程的三大主题存在广泛的重叠。政治指导方针中唯一在《前瞻报告》或战略议程中没有明确对应部分的章节是最后一章，题为“携手行动，为联盟的未来做好准备”。这一章涉及预算目标、体制改革以及与欧洲议会的合作——也就是说，更多地关注欧盟内部运作。.
该报告与 2025 年的国情咨文 (SOTEU) 之间是否存在联系？
是的，这种联系非常紧密，也印证了“前瞻报告与其说是一份纯粹的分析报告，不如说是一份政治议程”这一评估。冯德莱恩主席的国情咨文发表于前瞻报告发布后的第二天。就内容而言，演讲基本遵循了报告中概述的八个行动领域。演讲在某些政策领域，例如移民问题，阐述得更为具体，但却忽略了报告中提到的代际公平问题。时间上的接近以及主题上的契合表明，前瞻报告为欧盟委员会主席的政治领导力演讲提供了战略基础和准备性沟通文件。.
与 2020 年以来的其他战略前瞻报告相比，这份报告有何不同？
多年来，报告的主题展现出显著的连续性。2020 年的首份报告仅确定了韧性的四个维度（社会和经济、地缘政治、绿色和数字化），而 2021 年和 2022 年的报告则分别列出了十个关键主题或行动领域。反复出现的核心主题包括：加强欧盟开放的战略自主性（尤其是在技术、原材料和能源领域）、应对健康和环境挑战、捍卫欧盟的民主价值观，以及加强国防能力和全球伙伴网络。尽管措辞和流行语有所变化——几乎没人再提及早期报告中提到的“双重转型、绿色转型和数字化转型”——但其根本问题和挑战依然如故。特别是 2025 年的报告，避免了对迫在眉睫的战争或以安全为主导的社会进行过于悲观的描绘。报告始终关注与民主价值观和公民福祉相关的积极目标，尽管报告也指出，各种挑战的综合严重性令人担忧。.
可能的机构后续措施
欧盟机构通常会如何回应这类报告？
欧盟各机构的反应历来不尽相同。欧洲经济和社会委员会（EESC）自2020年以来已就所有前瞻报告发表意见，并将就2025年报告再次发表意见。相比之下，欧洲理事会和欧洲议会此前均未就报告发表任何正式回应或立场声明。鉴于该报告具有横向和跨政策的性质，欧洲理事会实际上是采纳理事会结论的合适平台。同样，欧洲议会也可以通过意见交流和决议的方式作出回应。.
欧洲议会在处理此类跨部门报告时面临哪些问题？
欧洲议会面临的主要问题在于其内部结构。现行的议会文件提交给一个或多个专门委员会的制度，并不适合处理如此广泛、跨领域的文件。一份涵盖安全、经济、教育和民主等诸多议题的前瞻性报告，并非单个委员会的职权范围所能涵盖。将其提交给多个委员会，则可能导致协调问题，最终结果也可能支离破碎。.
文中建议向各国议会寻求指导。文中提到的第一个议会前瞻性模式是什么？
首要且最主要的方案是设立由议员组成的特别委员会，例如“前瞻委员会”或“未来委员会”。芬兰于1993年成立了第一个此类委员会，此后又有七个国家的议会效仿。该模式的成功取决于几个关键条件。它需要积极的跨党派支持，以避免沦为党派政治的棋子。与行政部门的前瞻工作以及智库保持密切联系至关重要，这有助于保持其相关性并获得可靠的分析。此外，营造一种不带偏见、着眼于长期跨领域挑战的辩论氛围也十分重要。这也有助于避免与现有常设委员会和正在进行的立法程序产生冲突。.
在议会中确立前瞻性的第二种选择是什么？
第二种选择是将前瞻性任务分配给个人或小型机构，例如监察员或前瞻性专员/未来世代专员。然而，匈牙利和以色列的经验表明，这种方法存在重大风险。首先，可能会引发关于负责人公正性的争论，从而损害工作的合法性。其次，缺乏连续性。如果缺乏支持这一职位的政治意愿，相关活动可能会在选举或政治变革后突然中止。因此，这种模式下的制度化程度要弱得多。.
那么第三种选择是什么？
第三种方案是将前瞻性要素逐案纳入常规立法程序。这意味着相关委员会在起草具体法律时，也会考虑长期因素和未来情景。然而，这种部门层面的方法存在一个关键缺陷：它无法充分应对前瞻性及其欧盟委员会前瞻性报告的核心——复杂且跨部门的挑战。前瞻性的优势恰恰在于打破孤立思维，分析不同政策领域之间的相互作用。纯粹的部门层面方法无法实现这一核心目标。.
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