欧盟未来重大战略《2025战略展望报告》——专家批评缺乏新思路

Konrad Wolfenstein

9 小时前

欧盟未来重大战略《2025战略展望报告》——专家批评缺乏新思路——图片来源：Xpert.Digital

欧盟新计划提出：绝妙之举还是新瓶装旧酒？

政治表演多于真正的战略？

欧盟委员会在其《2025年战略展望报告》中，为欧盟的未来描绘了一幅雄心勃勃的路线图。在“韧性2.0”的框架下，欧盟旨在更加积极主动地应对气候变化、技术颠覆和地缘政治紧张等危机。该报告勾勒出一幅愿景：欧盟不仅能够在动荡的世界中生存，而且能够变得更加强大。

但这份报告刚一发表就遭到了欧洲议会研究服务中心（EPRS）的尖锐批评。经过详细分析，专家们得出了一个令人警醒的结论：这份报告与其说是对未来的有理有据的分析，不如说是新一届立法周期的政治议程。主要的批评在于，报告中提出的措施几乎没有什么新意，只是重复了人们熟悉的政治目标，而没有提出具体的解决方案。

委员会报告的核心内容是，它指出了欧盟必须应对的四个关键紧张领域：竞争力与战略自主权之间的冲突、人工智能创新与保障措施之间的平衡、繁荣与人口结构变化之间的平衡，以及捍卫民主免受算法的影响。然而，议会服务部的分析表明，拟议的行动领域与欧盟委员会主席冯德莱恩的政治路线高度契合。因此，该文件对欧洲议会议员而言具有重要的参考意义：委员会的倡议与其说是对形势的中立评估，不如说是未来几年实现其政治目标的战略前奏。

适合：

2025年战略展望报告：全面分析

报告的基础和背景

什么是2025战略展望报告？

《2025年战略展望报告》正式题为《韧性2.0：赋能欧盟在动荡和不确定时期蓬勃发展》，是欧盟委员会于2025年9月9日提交的一份重要文件。这是第二届冯德莱恩委员会的首份展望报告。该文件以既定趋势为基础，并对全球和欧盟特有的挑战进行了最新分析。其核心目标是增强欧盟的韧性，使其更好地应对未来。该报告是新一轮展望的基础，旨在以长远视角为未来几年的政治议程奠定基础。

这些类型的前瞻性报告的总体目的是什么？

自2020年起，除2024年选举年外，欧盟委员会每年都会发布此类战略展望报告。这些报告具有双重目的：首先，它们审视可能影响欧盟的未来发展和趋势；其次，它们阐明欧盟当前的优先事项。欧盟委员会表示，这些报告旨在巩固政策优先事项，并促进对跨领域问题的长期政治思考。这一做法是欧盟机构内部加强政治展望的更广泛努力的一部分。其背后的驱动力在于，传统的规划和政策制定流程已不足以有效应对欧盟面临的复杂且相互关联的所谓“多重危机”挑战。因此，我们需要积极主动地采取行动，而不是被动应对。

2025 年报告是在什么背景下提出的？

米卡勒夫委员将该报告描述为“上届欧盟委员会的前瞻性工作与新任期之间的桥梁”，并强调了其过渡性质。该报告以此前发布的几份重要战略文件为基础，其中包括恩里科·莱塔和马里奥·德拉吉的报告（这些报告深入探讨了单一市场和欧洲竞争力），以及尼尼斯托的报告。该报告也与欧盟理事会的《2024-2029年战略议程》以及2025年5月的《欧盟战备联盟战略》紧密相关。因此，该报告试图将这些不同倡议的成果和重点整合成一个面向未来的协调框架。

核心概念：韧性2.0

报告的中心主题是什么？“韧性2.0”到底是什么意思？

报告的核心和指导主题是韧性。这早已是2020年首份《展望报告》的核心议题。然而，委员会认为，自那时以来，全球形势发生了翻天覆地的变化，需要一种新的、更先进的韧性方法。委员会将这种新方法称为“韧性2.0”。这种新的韧性形式旨在比之前的构想更具变革性、主动性和前瞻性。虽然最初的韧性理念已经包含了欧盟转型和“向前反弹”以变得更加可持续、更加公平和更加民主的概念，但“韧性2.0”似乎更加强调积极塑造未来，并深刻地适应一个更加不确定的世界。然而，报告批判性地指出，由于之前的版本已经非常雄心勃勃，因此目前尚不完全清楚其与之前的版本究竟有何区别。更名为“2.0”也是为了传达一种紧迫感和范式转变的必要性。

报告认为，到2040年，一个具有韧性的欧盟应该实现哪些基本目标？

报告定义了2040年韧性欧盟的三大基本支柱或“基本原则”。首先，通过欧洲安全保障和平。这反映了地缘政治形势的变化，安全问题在所有政策领域都发挥着核心作用。其次，维护民主、法治和人权的价值观。这是对这些基本价值观面临的内外威胁的回应。第三，保障人民福祉。这一目标定义广泛，涵盖欧盟生活的社会、经济和环境方面。这三大基本原则构成了理解报告具体挑战和行动领域的总体框架。

全球发展和欧盟特有的挑战

报告认为哪些全球发展对欧盟具有特别大的影响？

报告指出了三个对欧盟未来产生重大影响的全球性发展趋势。首先是安全问题在所有政策领域中日益占据中心地位。安全不再被视为国防或外交政策的孤立问题，而是一个贯穿经济、能源、卫生甚至教育政策的跨领域问题。其次是基于规则的国际秩序的瓦解。数十年来维持稳定的机构和协议正在失去影响力，导致世界变得更加难以预测和对抗。第三是气候变化的持续影响以及自然和水资源状况的逐步恶化。这些生态危机对欧盟的安全、经济和福祉产生直接影响。

报告将欧盟特有的四项挑战称为“平衡之举”。这是什么意思？第一个平衡之举又是什么？

欧盟特有的四项挑战被描述为“平衡之举”。这种表述强调了政策制定者面临的内在目标冲突和困难。它们并非简单的解决方案，而是平衡相互竞争的优先事项。

首要的平衡之举是在追求开放的战略自主性的同时提升欧盟的竞争力。一方面，欧盟必须保持对全球贸易的开放，并保持对投资的吸引力，以保持创新和经济实力。另一方面，欧盟必须减少对外部行为体的依赖，并降低其应对冲击的脆弱性。报告建议，国家利益有时应置于联合措施之下，例如联合能源采购或优先采购欧盟产品和服务。这种依赖的一个具体例子是数字领域，欧盟70%的云基础设施仅由三家美国公司控制。此外，通过发展清洁能源、提高能源效率和推动循环经济，减少对能源进口的依赖，欧盟也将实现更大的独立性。

所描述的第二个平衡行为是什么？

第二项平衡措施旨在解决促进技术创新与建立和维护保障措施之间的矛盾。一方面，必须营造一个能够充分释放新技术潜力的竞争环境，从而增强欧盟的经济韧性。另一方面，必须采取适当的保障措施，以防范安全、公民和工人权利、隐私、环境和民主方面的风险。报告明确提到了量子计算、生物技术、神经技术、先进材料、机器人技术，尤其是人工智能 (AI) 等新技术。关于人工智能，委员会指出，尽管其发展迅速，但少数全球参与者占据的市场主导地位正在模糊商业和公共行为体及领域之间的界限。

第三个平衡行为是什么？

第三个平衡举措旨在应对在应对人口变化和气候变化的同时，保持欧盟居民的高福祉水平。欧盟以其高生活水平、强劲的经济、环境标准和医疗保健体系而闻名。然而，这种模式正面临压力。人口结构变化，尤其是人口老龄化，意味着对经济做出贡献的人数减少，而对护理和医疗保健服务的需求却在增加。报告避免了对移民问题的广泛讨论，但指出，定期移民是一种可能的方式，可以通过引进海外人才来满足欧盟劳动力市场的需求。此外，报告还建立了人类福祉与地球健康之间的直接联系。报告认为，与自然和谐相处有助于安全和经济繁荣，例如，通过减缓和适应气候变化，有助于遏制流行病的蔓延，并确保粮食安全。

第四个也是最后一个平衡行为是什么？

第四项平衡举措关注的是维护民主和基本价值观的必要性与适应基于算法的（社交媒体）使用之间的矛盾。报告呼吁加强民主决策，但同时也认识到，人们的意见日益受到基于算法的个性化信息来源的影响。这极大地限制了基于共享事实和证据的民主辩论的共同空间。此外，报告还警告称，将出现“新的全球寡头政治”，少数科技亿万富翁日益影响民主进程。这可能会进一步削弱民主，损害公民的信任。为此，报告呼吁通过社会凝聚力、制度制衡以及对民主本身的创新改进来增强民主的韧性。

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欧盟韧性审查：机遇、差距和具体批评

对欧盟报告的批评：为何缺少具体的实施路径

《2025年战略展望报告》在议程中设定了八个行动领域，旨在增强欧盟抵御地缘政治、经济和社会风险的能力。报告涵盖了从全球视野到安全、技术、经济韧性，以及教育、民主和代际公平等关键领域，从而体现了欧盟委员会主席冯德莱恩和欧盟理事会战略议程的指导方针。然而，至关重要的是，该报告往往更像是一份政治议程：所确定的挑战与拟议措施之间缺乏具体的联系，实施路径仍然模糊，真正的创新也寥寥无几。雄心勃勃的目标（例如全球人工智能标准或世贸组织改革）与欧盟实际行动能力之间的差距仍然显著。该报告对议会提出了挑战：跨部门问题难以在传统的委员会结构内解决，因此，各种议会展望模式正在被讨论——从专门委员会到个人监察员，再到将展望纳入立法程序。

八项行动领域及批判性评估

报告提出了哪八个行动领域来增强欧盟的韧性？

报告的最后一部分确定了增强欧盟韧性的八个关键行动领域。这些领域旨在应对欧盟特有的挑战和全球发展。这八个领域是：

培养全球视野。
加强对内对外安全。
使技术和研究变得可用。
增强经济韧性。
促进可持续和包容的福祉。
重新思考教育。
巩固民主基础。
加强代际公平。

这些领域体现了第二届冯德莱恩委员会的政治指导方针和欧洲理事会的战略议程。

对于这些行动领域的呈现有何批评？

简报对报告的这一部分提出了相当明确的批评。一个关键的批评是，报告没有明确指出八个拟议行动领域与先前确定的挑战或全球发展之间的联系。这削弱了这些建议的重点和影响力。如果这些行动能够更清晰地与具体问题联系起来，报告将会更具说服力。

另一个关键批评是，这部分内容读起来不像是前瞻性分析，更像是政治议程或意向声明的集合。其语气据称颇具指令性，频繁出现“欧盟必须”或“欧盟应该”等措辞。

此外，有人批评称，拟议的行动几乎没有什么惊喜，而且主要建立在欧盟委员会现有的政策和目标之上。它们几乎没有提出任何真正新的途径或手段来实现这些雄心勃勃的目标。

具体的批评例子，特别是关于可行性的批评

简报列举了具体的例子来佐证批评。例如，在“全球视野”领域，报告呼吁欧盟引导多边改革的辩论，包括世界贸易组织（WTO）的改革。批评意见认为，报告未能解释如何实现这一目标，尤其是在欧盟充分利用其贸易政策工具的能力面临压力（主要来自美国）的情况下。

另一个例子涉及人工智能。报告呼吁建立全球标准，并在人工智能研究领域发展战略自主权。然而，报告本身也提出了一个问题：如何才能实现这一目标？报告此前曾指出，人工智能领域被“少数科技亿万富翁”所主导，他们是“新的全球寡头政治”的一部分。这一雄心勃勃的要求与现实的权力分配之间的差距仍未得到解决。

在经济韧性方面，许多目标被提及，例如产业转型或供应链韧性，但并未概述实现这些目标的新途径。循环经济或真正的储蓄与投资联盟的呼吁，只是对现有政策目标的重复。

在行动方面有哪些新思路、新做法？

文本表明，大多数提案只是重复一些熟悉的政策诉求。例如，呼吁将税收从劳动力转向对负外部性（例如环境污染）征税，这是欧盟政策中长期存在的诉求。同样，让公民不仅为特定职业做好准备，而且为人生中的多重转变做好准备的目标，长期以来一直是教育政策辩论的一部分。唯一被强调为真正新颖且具有前瞻性治理形式的诉求，是呼吁在民众中“提升人工智能素养”。

将报告置于欧盟战略背景中

2025 年战略展望报告与理事会 2024-2029 年战略议程有何关联？

对比两份文件，既有相似之处，也有显著差异。《展望报告》的三大基本目标中，有两个——通过欧洲安全实现和平以及维护民主与人权——直接反映了欧盟理事会战略议程的两大主题：“强大而安全的欧洲”和“自由而民主的欧洲”。

然而，关键的区别在于对战略议程第三个主题“繁荣且具有竞争力的欧洲”的处理。这一目标在《展望报告》中并非作为独立的根本目标出现。相反，竞争力和经济韧性等经济问题被纳入欧洲安全和人类福祉的总体目标之下。欧盟委员会似乎有意不将经济繁荣本身作为最终目标，而主要将其作为实现韧性、安全和福祉等总体目标的工具。安全被作为贯穿所有欧盟政策领域的主旋律，进一步强化了这种印象。

该报告与欧盟委员会主席冯德莱恩的政治指导方针有何关联？

两者之间存在着非常密切的联系。主席于2024年7月提出的政治方针分为七章。这些章节大致涵盖了与《展望报告》中八个行动领域相同的主题，尽管顺序和分组有所不同。这些章节与欧盟理事会《战略议程》的三大主题有着广泛的主题重叠。政治方针中唯一与《展望报告》或《战略议程》没有明确对应之处的是最后一章，题为“共同行动，为我们的联盟做好未来准备”。这一章涉及预算目标、机构改革以及与议会的合作——换句话说，更多地涉及欧盟的内部运作。

该报告与2025年国情咨文（SOTEU）之间有联系吗？

是的，两者之间的联系非常紧密，这也佐证了《展望报告》与其说是纯粹的分析，不如说是政治议程的评估。冯德莱恩主席的国情咨文是在《展望报告》发布后的第二天发表的。就内容而言，该演讲基本遵循了报告中概述的八个行动领域。在一些政策领域，例如移民问题上，演讲显得更为具体，但忽略了报告中提到的代际公平问题。时间和内容的接近表明，《展望报告》是欧盟委员会主席主旨演讲的战略基础和准备沟通文件。

该报告与 2020 年以来的战略展望报告相比如何？

多年来，主题的延续性令人瞩目。2020年首份报告仅确定了四个韧性维度（社会和经济、地缘政治、绿色和数字化），而2021年和2022年的报告则分别列出了十个主要主题或行动领域。反复出现的核心主题包括：加强欧盟开放的战略自主权（尤其是在技术、原材料和能源领域）、应对健康和环境挑战、捍卫欧盟的民主价值观，以及加强国防能力和全球伙伴网络。尽管措辞和流行语发生了变化——例如，几乎没有人提及之前报告中提到的“双重、绿色和数字化转型”——但潜在的问题和挑战依然存在。2025年的报告避免描绘战争即将爆发或安全主导社会的过于黯淡的景象。它仍然关注与民主价值观和公民福祉相关的积极目标，尽管这些综合挑战的严重性令人担忧。

可能的机构后续措施

欧盟机构通常对此类报告作何反应？

欧盟各机构的反应历来各不相同。欧洲经济和社会委员会（EESC）自2020年以来就所有前瞻报告发表了意见，并将在2025年报告中再次发表意见。相比之下，欧洲理事会和欧洲议会尚未就之前的报告发表正式回应或立场。鉴于该报告横向、涵盖所有政策的性质，欧洲理事会实际上是一个合适的平台来采纳理事会的结论。同样，欧洲议会也可以通过交换意见和决议的方式作出回应。

欧洲议会在处理此类跨部门报告时面临哪些问题？

欧洲议会的主要问题在于其内部结构。将文件提交给一个或多个专门委员会的议会制度并不适合处理如此广泛、跨部门的文件。一份涵盖从安全、经济到教育和民主等诸多议题的前瞻性报告，并非单一委员会的职权范围。将其分配给多个委员会可能会导致协调问题和结果碎片化。

文中建议以国家议会为范本。请问议会预测工作中第一个被描述的范本是什么？

第一个也是最重要的选择是建立一个由议员组成的专门机构，例如“前瞻委员会”或“未来委员会”。第一个这样的机构于1993年在芬兰成立，此后其他七个国家的议会也纷纷效仿。这一模式的成功取决于几个关键条件。它需要积极的跨党派支持，以避免成为党派利益的玩物。与行政部门的前瞻工作和智库的密切联系对于保持相关性和获取合理的分析至关重要。此外，关注长期跨部门挑战的非两极化辩论文化也至关重要。这也有助于避免与现有的常设专门委员会和正在进行的立法程序发生冲突。

在议会中巩固远见的第二种选择是什么？

第二种选择是将预见性任务分配给一个人或一个小单位，例如监察员或预见专员或子孙后代专员。然而，正如匈牙利和以色列的经验所表明的那样，这种方法存在重大风险。它可能会引发关于现任官员公正性的争论，从而损害这项工作的合法性。另一个主要风险是缺乏连续性。如果支持这一职位的政治意愿不再存在，选举或政治变革之后，相关活动可能会突然停止。因此，在这种模式下，制度化程度明显较弱。

那么第三个选择是什么？

第三种方案是将前瞻性要素逐案纳入常规立法程序。这意味着，在专门委员会起草具体法律时，也会考虑长期因素和未来情景。然而，这种部门方法有一个关键的缺点：它无法充分应对复杂的跨部门挑战，而这些挑战正是前瞻性和委员会前瞻性报告的核心所在。前瞻性的优势恰恰在于克服孤立思维，并分析不同政策领域之间的相互作用。纯粹的部门方法无法充分解决这一核心问题。

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