重整欧洲：欧盟如何利用8000亿欧元重组其国防（2030年计划/准备）
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发布日期：2025年8月1日 / 更新日期：2025年8月1日 – 作者：Konrad Wolfenstein
重塑欧洲：欧盟如何斥资8000亿欧元重组国防——图片来源：Xpert.Digital
布鲁塞尔的转折点：欧洲历史性重整军备攻势的全部真相
冯德莱恩的辩护费用高达数十亿美元：谁来决定，谁最终买单？
欧洲安全政策正处于历史性的转折点。乌克兰战争造成的现实是，问题不再是欧洲是否需要加强国防，而是如何加强国防以及如何尽快加强国防。数十年的和平红利已经耗尽，对战略自主和强大可靠的国防能力的呼声比以往任何时候都更加高涨。.
在这种新的紧迫形势下，欧盟委员会公布了“重整欧洲计划/2030年准备就绪”——一项雄心勃勃、影响深远的倡议，旨在到本十年末调动至少8000亿欧元的额外国防投资。但这笔巨款将如何筹集？这一范式转变又会带来哪些政治、经济和法律后果？该计划建立在五大支柱的多方面基础之上：由联合债务融资的新型贷款工具（SAFE）、欧盟前所未有的放宽国家支出财政规则、灵活重新分配区域发展基金、扩大欧洲投资银行的作用以及大规模调动私人资本。.
然而，此次攻势并非毫无争议。它引发了一场关于欧盟未来的深刻辩论：如何才能在加强国防能力的同时，兼顾长期的经济稳定和债务规则？更多的资金投入是否会自动带来更有效、更一体化的欧洲防务，还是会加剧国家间的分裂？当关键措施通过紧急条款决定时，欧洲议会的民主监督又扮演着怎样的角色？除了官方计划之外，一些更为激进的想法也在流传，例如设立专门的“国防银行”，这些想法进一步加剧了这场辩论。.
以下这篇内容全面的问答文章将这一复杂议题拆解成易于理解的部分。文章详细探讨了“重整欧洲计划”的各个支柱，分析了其背后的法律和金融机制，总结了关键专家的意见，并阐述了欧盟机构的立场。它旨在帮助读者理解欧洲几十年来面临的最具影响力的政治决策之一——这一决策将深刻影响欧洲大陆的战略、经济和政治未来。.
为什么欧盟国防工业的融资问题突然变得如此重要？
近年来，欧盟国防工业的融资问题日益受到关注，但2022年俄罗斯对乌克兰的无端入侵无疑是决定性的转折点。这一事件从根本上改变了欧洲的安全格局，使国防辩论变得更加紧迫和有力。此前的讨论往往局限于战略自主的理论概念，而欧盟边界战火的残酷现实则彻底改变了这些讨论。欧盟成员国和欧盟机构不仅需要加强自身的防御能力，还需要向乌克兰提供物质和财政支持，这迫使它们迅速采取行动。《2022年战略指南针》（概述了欧盟到2030年的安全和防御措施）以及欧盟领导人同年发表的《凡尔赛宣言》等文件都体现了这一范式转变。人们逐渐意识到，欧洲的和平与稳定不再是理所当然的，这使得国防融资从一个边缘问题转变为政治议程上的首要任务之一。.
这是欧盟首次提供国防资金吗？
不，欧盟资金用于国防相关用途并非全新现象，但其规模和性质已发生显著变化。欧洲防务基金（EDF）奠定了基础，该基金根据2021-2027年多年期财政框架（MFF）设立，并建立在早期试点项目和准备措施的基础上。欧洲防务基金的法律依据是《欧盟运作条约》（TFEU）第173条，该条款赋予欧盟在其产业竞争力领域拥有管辖权。这种做法巧妙地规避了欧盟预算中禁止为具有军事或国防相关性质的行动提供资金的规定（TFEU第41条第2款），其重点在于加强国防领域的工业和技术基础。在此基础上，随后通过了更为具体的法律文书，例如《支持军需品生产法》（ASAP）和《欧洲国防工业支持法》（EDIRPA）。然而，与如今讨论的资金规模和机制相比，这些早期举措显得较为有限。然而，它们为今天更为雄心勃勃的计划铺平了道路，并确立了法律先例。.
当前国防举措背后更广泛的政治背景是什么？
当前的各项举措是欧盟更广泛调整的一部分。在主席乌尔苏拉·冯德莱恩的领导下，欧盟委员会已将安全与防务列为2024-2029年任期的首要任务。冯德莱恩在其政治纲领中重申了致力于构建“欧洲防务联盟”的承诺。这一愿景超越了单纯的融资机制，旨在深化成员国防务政策的融合与协调。2025年3月发布的《重整欧洲计划》以及首份欧洲防务白皮书的筹备工作，正是这一战略的具体体现。该白皮书指出，融资与产业和能力一样，是未来欧盟防务的基石之一。这些提案也体现了恩里科·莱塔关于单一市场和马里奥·德拉吉关于竞争力的两份重要报告中的建议，这两份报告都强调需要减少官僚障碍，并整合欧洲能力以在全球范围内参与竞争。因此，这是欧盟为整合其经济、产业和安全政策实力而做出的共同努力。.
欧洲重整计划/2030年准备就绪：详细分析
“重整欧洲计划/2030年准备计划”究竟是什么？
《重整欧洲计划/2030年战备计划》是欧盟委员会的一项战略提案，由时任主席乌尔苏拉·冯德莱恩于2025年3月4日提出。其总体目标是到2030年调动超过8000亿欧元的额外国防投资。该计划旨在应对欧洲不断变化的安全形势，使成员国能够大幅增加国防开支，加强欧洲国防工业，并提升欧盟的战略自主性。它并非一项单一的立法，而是一揽子措施，基于五大支柱，并运用各种金融和监管手段来实现这一宏伟目标。最初的名称“重整欧洲计划”在部分成员国（特别是意大利和西班牙）提出希望更加强调战备而非仅仅是军备建设后，扩展为“重整欧洲计划/2030年战备计划”。.
该计划的基础由哪五大支柱构成？
该计划围绕五大支柱构建，旨在协同运作，调动必要资源，实现战略目标：
- 一项名为“欧洲安全行动”（SAFE）的新金融工具旨在通过联合发行债券，为联合采购国防装备提供高达 1500 亿欧元的贷款。.
- 通过启动《稳定与增长公约》的国家豁免条款来加强国防融资，该条款赋予成员国更大的国防开支财政自主权。.
- 更灵活地利用现有的欧盟工具，特别是凝聚基金，重新分配资金用于国防相关项目。.
- 欧洲投资银行（EIB）在安全和国防领域项目融资中发挥更大作用并增加贡献。.
- 通过进一步发展储蓄和投资联盟来调动私人资本，为整个国防领域创造可持续的融资基础。.
该计划在最高政治层面反响如何？
在2025年3月举行的欧洲理事会特别会议上，该计划获得了欧盟各国元首和政府首脑的根本支持。他们认识到乌克兰战争带来的生存挑战，并欢迎欧盟委员会启动《稳定与增长公约》的豁免条款以促进各国支出。他们注意到1500亿欧元的SAFE贷款工具提案，并呼吁理事会尽快对其进行审查。他们还支持欧洲投资银行扩大对国防工业贷款的计划。各国元首和政府首脑强调，必须加快所有旨在加强欧洲防务能力的举措，并重申一个更强大的欧盟将为跨大西洋安全做出积极贡献，并与北约形成互补——北约仍然是大多数欧盟成员国集体防御的基石。与此同时，他们呼吁欧盟委员会探索更多欧盟范围内的融资渠道，并促进私人资金的调动。.
专家们对该计划的初步反应是什么？
专家们的反应不一，总体而言可概括为“积极但谨慎”。例如，欧盟法教授保罗·德米内认为该计划是一个重要的政治信号，也是加强欧盟委员会在国防政策领域作用的第一步。然而，他警告说，该计划仍然严重依赖各国支出，因此未能解决市场碎片化和缺乏互操作性等核心问题。他认为，预计的8000亿欧元可能无法完全实现，而且一些更具雄心的手段，例如按照“下一代欧盟”（NGEU）模式或通过欧洲稳定机制（ESM）进行联合借贷，并未得到落实。其他专家，例如国际战略研究所（IISS）的费内拉·麦格蒂，则强调了经济风险。他们虽然承认需要增加支出，但警告说，放松财政规则和设立预算外资金可能会危及成员国的长期债务可持续性，尤其是在人口变化和气候行动已经造成财政负担的情况下。普遍的共识是，政治信号发出后，必须采取切实可行、深思熟虑的措施才能产生效果。.
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重整欧洲计划：欧洲国防的新金融工具
“重整欧洲计划”：欧洲防务的新金融工具——图片来源：Xpert.Digital
第一支柱：SAFE贷款工具
“欧洲安全措施”（SAFE）究竟是什么？
SAFE是一项拟议的新型金融工具，旨在作为“重整欧洲计划”（ReArm Europe Plan）的核心组成部分。该计划设想欧盟委员会代表欧盟在资本市场筹集高达1500亿欧元的资金。这些资金将以长期贷款的形式分配给成员国。这些贷款的具体用途是为欧洲国防技术和工业基地（EDTIB）的紧急大规模公共投资提供资金。具体而言，这些资金旨在用于联合采购关键国防资产，例如弹药、导弹、火炮系统，以及太空、人工智能和网络防御等领域的能力。该工具的设计运作周期为五年（2025-2030年），因此旨在提供短期至中期的启动资金。.
SAFE 的设立应基于何种法律依据？这将产生哪些程序性后果？
委员会提议依据《欧盟运作条约》第122条设立“安全援助基金”（SAFE）。该条款是一项紧急文书，允许理事会根据委员会的提议，在成员国因超出其控制范围的特殊事件而面临困难或严重威胁时采取措施。这一法律依据的关键程序性后果在于，它将欧洲议会排除在常规立法程序之外；最终决定完全由理事会做出。在新冠疫情期间设立“下一代欧盟复苏基金”时，情况正是如此，并引发了欧洲议会的强烈不满。作为回应，各方同意设立“预算审查程序”，该程序赋予欧洲议会在审查此类措施的预算影响方面至少拥有咨询权，但没有正式的共同决策权。.
使用SAFE贷款有哪些附加条件？
为确保计划目标的实现，这些资金的使用须符合明确的条件。最重要的条件是联合采购。项目必须由至少两个成员国共同实施，或者由一个成员国与乌克兰或欧洲自由贸易联盟/欧洲经济区成员国共同实施。此外，该提案还包含一项“欧洲优先条款”。该条款规定，参与采购的承包商及其主要分包商的基础设施和生产设施必须位于成员国、欧洲自由贸易联盟/欧洲经济区成员国或乌克兰。另一项关键条件是，来自这些国家的零部件价值不得低于最终产品预计总成本的65%。此举旨在确保资金主要用于加强欧洲及其盟国的国防工业，并减少对非欧洲供应链的依赖。.
专家们对SAFE工具提出了哪些具体担忧？
欧盟国防合作战略中心（CSDS）的丹尼尔·菲奥特强调了几个关键点。首先，欧盟国防融资方式从传统的、通常以赠款为主（例如欧盟紧急援助基金）转向纯粹的贷款模式，引发了诸多问题。贷款必须偿还，这可能给一些成员国，特别是那些已经负债累累的国家，带来沉重的负担，从而阻碍它们参与。存在这样一种风险：较富裕的国家可能不需要贷款，而较贫穷的国家则可能无力偿还，这将削弱该机制的整体有效性。其次，目前尚不清楚将采用哪些标准来向成员国分配贷款，以及如何在满足各国具体国防需求和支持乌克兰之间取得公平的平衡。然而，最大的担忧在于，如果该机制设计不当，它不仅不会减少国防采购领域的国家碎片化，反而会加剧这种碎片化，因为每个成员国都可能倾向于为本国国防工业争取“属于自己的”份额，而不是建立一个真正一体化的欧洲国防基地。.
第二支柱：放宽国家支出的财政规则
欧盟国防开支的财政规则究竟应该如何放宽？
该计划提议利用欧盟新近改革的经济治理框架，赋予成员国在国防开支方面更大的灵活性。这将通过协调启动国家豁免条款（NEC）来实现。该条款旨在应对成员国无法控制的、对公共财政产生重大影响的特殊国别情况。与适用于整个欧盟或欧元区、在经济严重衰退时适用的通用豁免条款不同，国家豁免条款的使用更具选择性。一旦启动，所谓的“控制账户机制”将被触发。这意味着，在评估成员国是否符合其支出计划时，其新增国防开支将暂时不被计入支出。然而，为了保持财政透明度并强调该例外情况的临时性，仍会将其作为一项注释记录在案。.
这些支出是否有上限或具体定义？
是的，欧盟委员会在其文件中提出了相关指导方针，以防止滥用并确保财政可持续性。额外灵活性的上限为每个国家每年国内生产总值（GDP）的1.5%。此外，该条款的适用期限最长为四年。“国防开支”的定义将基于国际公认的政府职能分类（COFOG）。该类别范围广泛，不仅包括军事装备和基础设施的采购，还包括武装部队使用的两用物项支出、人员费用、培训以及对其他国家的军事援助。欧盟委员会估计，该机制可在未来四年内为欧盟各国释放额外的6500亿欧元国防开支。.
这种方法的潜在风险和缺点是什么？
专家认为其中存在重大风险。国际战略研究所（IISS）的费内拉·麦克格蒂警告说，虽然放宽债务规则可能在短期内带来财政回旋余地，但却可能加剧许多成员国的长期债务问题。公共财政已经因人口老龄化、医疗保健成本上涨以及绿色转型所需的大规模投资而面临压力。额外的国防债务可能会危及经济稳定。雅克·德洛尔研究所的贝特朗·德·科尔杜埃强调的另一个风险是重复建设和效率低下。如果每个成员国单独增加国防开支，而缺乏强有力的欧洲协调和联合采购，这将导致市场持续分裂。最终的结果可能不是建立一个拥有互操作系统的一体化欧洲国防市场，而是27个各自优化但效率低下且成本高昂的军备项目。因此，这一支柱的成功与否关键在于将国家支出与欧洲战略目标联系起来。.
第三支柱：凝聚基金的重新分配
用于区域发展的资金怎么能挪用于国防？
其理念是允许成员国将欧洲区域发展基金（ERDF）中未分配的资金重新分配给国防相关项目。这并非自动重新分配，而是成员国在对其凝聚力政策方案进行中期审查时可选择行使的一项权利（依据欧盟第2021/1060号条例第18条）。国防工业通常是重要的区域雇主和创新驱动力。因此，项目可以旨在加强国防能力并促进区域发展，例如通过投资军事基地的基础设施、研发中心或国防工业人才培养。欧盟委员会已宣布计划提出相关措施，使这一重新分配过程更加灵活和更具吸引力。.
凝聚力政策以前是否曾用于危机应对？
是的，近年来，凝聚力政策已被证明是应对突发危机的灵活工具。例如，在俄罗斯入侵乌克兰之后，启动了“欧洲难民凝聚力措施”（CARE）和“快速援助”（FAST-CARE）计划。这些计划使成员国能够迅速且便捷地利用凝聚力资金，用于接收和照顾难民，以及应对战争带来的经济后果。这些先例表明，只要有政治意愿，原则上重新分配资金是可行的。.
对于此次资金重新分配是否存在任何担忧？
是的，确实存在诸多担忧，尤其是来自区域代表和传统凝聚政策支持者的担忧。欧洲区域委员会已声明，任何此类资金重新分配都应受到严格限制，并集中用于促进领土、经济和社会凝聚力的项目。例如，这可能包括支持现有的区域防务集群。主要担忧在于，如果资金越来越多地“转移”到其他国家优先事项，凝聚政策的初衷——缩小欧盟各区域之间的经济差距——将会受到损害。欧洲议会下一年度财政框架（MFF）的报告员也强调，欧盟预算需要更好地应对危机，以避免凝聚基金不断被用作紧急储备金，而是能够用于其真正的长期投资目标。.
第四支柱：欧洲投资银行（EIB）的作用
欧洲投资银行迄今为止在国防融资方面发挥了什么作用？
传统上，作为欧盟“御用银行”的欧洲投资银行（EIB）在国防融资方面的作用受到严格限制。其章程和贷款政策明确禁止为武器、弹药和纯粹的军事基础设施等致命性物资提供融资。然而，它被允许为所谓的“军民两用”产品——即既可用于民用也可用于军事用途的技术和服务——提供投资。例如卫星通信、网络安全技术和先进材料。在2022年俄罗斯入侵之后，欧洲投资银行推出了“欧洲战略安全倡议”（SESI），承诺为这类军民两用项目提供高达60亿欧元的资金，到2027年，这一数字后来增加到80亿欧元。尽管如此，核心军备融资仍然被禁止。.
欧洲投资银行的政策已经做出或提议做出哪些改变？
面对众多成员国的巨大政治压力，欧洲投资银行大幅放宽了其政策。一项关键举措是于2024年5月取消了“军民两用项目必须有超过50%的预期收入来自民用”的规定。此举为军事用途更为突出的项目敞开了大门。2025年3月，新任欧洲投资银行行长纳迪娅·卡尔维尼奥提出了更为深远的改革方案。这些方案包括明确为“非致命性”国防产品提供融资，例如边境安全技术、反干扰系统和关键基础设施。然而，最重要的提议是设立一条永久性国防融资渠道，将国防领域提升到与可持续发展和凝聚力等现有优先事项同等的战略地位。欧洲投资银行董事会已批准扩大融资资格，目标是使该领域的投资“至少翻一番”。.
第五支柱：调动私人资本
为什么调动私人资本对该计划如此重要？
欧盟成员国的公共预算已面临巨大压力。因此，调动私人资本对于弥补国防领域巨大的资金缺口至关重要。从风险投资家到大型养老基金和银行，私人投资者管理着数万亿欧元的资金。“重整欧洲计划”旨在将部分资金引入欧洲国防工业。这对于中小企业和国防初创企业尤为重要，因为它们往往难以获得融资，但却是创新的关键力量。.
“储蓄与投资联盟”应该如何帮助解决这个问题？
“储蓄与投资联盟”是一项旨在深化和整合欧洲资本市场的长期项目，它涵盖了银行业联盟和资本市场联盟的完善。其目标是创建一个真正的金融服务单一市场，使资本能够更自由地跨境流动。这样一个一体化的市场将使包括国防工业企业在内的公司更容易、更经济地筹集资金，同时也将扩大投资者的投资机会。通过减少监管壁垒和促进跨境投资，“储蓄与投资联盟”旨在调动欧洲民众的巨额私人储蓄，并将其引导至绿色和数字化转型等战略重点领域，以及国防工业。.
私人融资进入国防领域面临哪些障碍？
一个重大障碍是所谓的ESG标准（环境、社会和治理），这些标准已成为许多机构投资者（例如银行和养老基金）投资策略的核心组成部分。国防领域通常被一概归类为不可持续，并被排除在投资之外。这种不愿投资武器制造公司的倾向，构成了融资的一大障碍。政策制定者面临的挑战在于，如何在不损害负责任投资基本原则的前提下，创建一个能够解决这些问题的监管环境。或许可以通过对“国防”进行更细致的解读，将其视为对国家和欧洲安全的贡献，从而将其视为一种社会公益。.
枢纽安全和防御 - 建议和信息
安全和防御枢纽 - 图像：XPERT.DIGITAL
安全与国防枢纽提供了良好的建议和当前信息，以有效地支持公司和组织在欧洲安全和国防政策中的作用。在与中小企业连接工作组的密切相关的情况下，他特别促进了中小型公司（SME），特别是希望进一步扩大其在国防领域的创新力量和竞争力。作为中心接触点，枢纽在中小型企业和欧洲国防战略之间建立了决定性的桥梁。
适合：
这可以让欧盟在预算之外加强其国防资源。
这就是欧盟如何在预算之外加强国防资源的方法——图片来源：Xpert.Digital
除了“重整欧洲计划”之外的其他融资方案
目前还在讨论哪些替代融资模式？
除了“重整欧洲计划”中包含的各项支柱之外，政界和专家界还在讨论其他一些想法。其中最引人注目的是建立一个专门的“军备银行”，或者更广义地说，建立一个“国防、安全和韧性银行”（DSRB）。另一个想法是在下一个多年期财政框架中直接增加欧盟国防预算。最后，使用新冠疫情复苏基金（RRF）中未使用的贷款也被提及，尽管这一方案被认为不太现实。.
“军火库”背后的理念是什么？
“国防银行”的概念借鉴了欧洲复兴开发银行（EBRD）的模式，旨在创建一个灵活且专业的融资工具，不受欧盟条约和欧盟预算的限制。这样的银行并非由欧盟整体出资，而是由各成员国直接出资，并以各自的国家担保作为保障。这将带来以下几个优势：
- 这将规避欧盟条约中关于军事开支的法律限制。.
- 这将允许自愿参与。奥地利、爱尔兰或马耳他等中立的欧盟成员国无需参与，也没有否决权。.
- 它还可以向英国或挪威等非欧盟国家开放，这将扩大金融基础，加强欧洲的安全合作。.
这家银行可以提供低息贷款用于购买武器和投资国防工业，从而撬动大量资金。.
拟议的“国防、安全和韧性银行”（DSRB）与此有何不同？
国防安全储备银行（DSRB）的概念更为广泛。它不仅为传统国防提供资金，还将投资于更广泛的社会韧性建设，例如关键基础设施、能源安全以及抵御网络攻击和虚假信息。它将为设备提供低息贷款和租赁模式，并为商业银行对冲风险，从而促进融资，特别是为规模较小的国防企业提供融资便利。一项关键但颇具争议的初始融资方案是使用冻结的俄罗斯央行资金，或者至少使用其产生的收益。独立于欧洲投资银行（EIB）将使其运作更加灵活，并避免受到EIB限制性贷款准则的约束。.
增加欧盟预算是否可行？
是的，欧洲议会许多议员都支持这种做法，因为它能最大程度地保障民主监督。欧盟防务与航天专员安德留斯·库比柳斯提议，从2028年起，在下一个多年期财政框架（MFF）中为国防拨款约1000亿欧元。与目前的拨款相比，这将是一个巨大的增长。虽然欧盟预算不能直接用于军事行动，但它可以像现在这样，支持工业基础、研发、军事机动性和两用项目。然而，目前欧盟预算几乎没有回旋余地。“安全与防务”这一项（预算第五项）仅占总支出的约1.3%。大幅增加国防预算需要成员国之间就预算总额和优先事项分配进行艰难的谈判，但这将是最透明、最受议会监督的途径。.
欧洲议会的立场
欧洲议会对这些计划的总体立场是什么？
在2025年3月的一次全体辩论中，欧洲议会绝大多数政治团体表示，他们从根本上支持加强欧洲的防务能力。许多议员对欧盟委员会的举措表示欢迎，认为这是朝着正确方向迈出的重要且必要的一步。他们重申了议会长期以来对加强欧盟安全的承诺，并强调有必要继续支持乌克兰，增强欧盟的战略自主性，尤其是在俄罗斯的侵略行为和跨大西洋伙伴关系存在不确定性的情况下。.
议会提出了哪些具体关切和批评？
尽管议员们总体上达成共识，但他们也提出了一些重要的关切。其中一个关键的批评点是欧盟委员会提出的《安全与公平执法条约》（SAFE）的法律依据——《欧盟运作条约》第122条。许多议员警告说，不应通过援引紧急条款系统性地将议会排除在立法程序之外。他们认为这将威胁到民主监督和问责制。另一个重要问题是资金优先事项。一些议员强烈告诫，增加国防开支绝不能以牺牲绿色转型和社会转型或研发经费为代价。他们呼吁制定一项平衡的战略，避免将安全与其他未来挑战对立起来。.
议会对未来有哪些要求？
除了批评之外，欧洲议会议员们还提出了明确的要求。许多议员强调，尽管“重整欧洲计划”是一个开端，但它需要被纳入一项长期、全面的欧洲防务战略。仅仅增加投入是不够的；这些资金还需要“更高效、更协同地”使用。这包括加强联合采购、减少碎片化以及确保关键原材料的供应。议员们呼吁欧盟委员会加大外交努力，并制定一项基于投资和团结的欧盟战略，以可持续地维护欧洲主权。辩论表明，议会准备支持更强有力的防务政策，但前提是该政策必须以透明、民主合法且战略合理的方式实施。.
建议 - 计划 - 实施
