美国 | 联邦内政部秘密报告揭露数字主权的幻象
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发布日期：2025年12月11日 / 更新日期：2025年12月11日 – 作者：Konrad Wolfenstein
美国 | 联邦内政部秘密报告揭露数字主权的幻象——象征性图片：Xpert.Digital
为什么欧洲防火墙对美国法律无能为力：“服务器位于德国”并不能阻止美国访问
一项令人震惊的分析显示：无论你的数据位于何处，它都属于美国。
云责任陷阱：为什么AWS和微软现在正成为德国CEO的风险？
德国信息安全领域一颗重磅炸弹：一份长期保密的报告打破了欧洲服务器上的数据不会落入美国当局之手的神话。分析揭示了一个令人不安的现实：美国的安全理论实际上削弱了欧洲法律的效力。
长期以来，一条简单的经验法则在德国的董事会和政府机构中被奉为圭臬：只要数据物理存储在法兰克福或都柏林的数据中心，并由一家德国有限责任公司（GmbH）管理，欧洲数据保护法就适用。然而，一份专家报告（现已通过《信息自由法》公开）揭露了这一假设的危险性。这份文件如同对现有欧洲数字主权战略的宣告，明确指出在数字领域，物理地理从属于美国的法律地理。
该报告的意义在于其详细剖析了《云法案》（CLOUD Act）或《外国情报监视法》（FISA）第702条等法律赋予美国当局的权力。无论公司是否设立德国子公司或采用托管模式，一旦与美国母公司建立联系——即使仅仅是通过对软件更新的技术控制——美国机构都可以强制其披露数据。分析表明，加密等技术措施或“主权云”等组织结构往往只是拖延战术，在严重情况下，这些措施无法抵挡美国的“强制协助”原则。对于严重依赖亚马逊、谷歌和微软基础设施进行数字化转型的欧洲企业而言，这构成了一种根本性的系统性风险，且无法再通过合同进行规避。
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“主权云”的谎言：为什么德国子公司无法提供安全保障
随着一份此前保密的专家报告的发布，围绕欧洲数字主权的辩论呈现出一个令人警醒的新层面。这份由德国联邦内政部委托、科隆的法律学者撰写的文件，通过《信息自由法》申请公开，犹如催化剂，促使人们进行一次姗姗来迟的现实检验。报告驳斥了长期以来人们普遍认为的数据一旦物理存储在欧洲服务器上，就能免受外国势力访问的观点。这种观点长期以来被政治决策者和企业IT经理用来为大规模部署美国云基础设施辩护，并以此作为令人安心的说辞。
这一发现的经济意义怎么强调都不为过。在数据被视为价值创造主要资产的时代，围绕数据保密性的法律不确定性构成了巨大的投资风险。因此，那些几乎完全依赖亚马逊网络服务（AWS）、微软Azure或谷歌云等美国大型超大规模云服务提供商平台进行数字化转型的欧洲企业和公共机构，其运营基础的法律漏洞远大于其技术能力所展现的。该报告明确指出，在数字领域，物理地理从属于美国的法律地理。报告揭示了一种权力分配的不对称性：如果相关服务提供商受美国司法管辖，那么诸如《通用数据保护条例》（GDPR）等欧洲数据保护标准就可能被美国安全法有效规避。这不仅仅是一个法律上的技术性问题，而是欧洲经济区所有首席信息官和合规官在风险评估方面面临的根本性转变。
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域外准入架构
促成这种数据访问的法律机制错综复杂，且历经历史演变，但它们共同构成了一个紧密交织的网络，几乎没有任何一家全球运营的IT服务提供商能够置身事外。科隆的专家指出，最初为打击恐怖主义或维护国家安全而制定的各种法律规范相互作用，如今却为普遍的数据提取基础设施提供了合法性。其核心是《存储通信法》（Stored Communications Act），该法经《云法案》（CLOUD Act）扩展，以及臭名昭著的《外国情报监视法》（Foreign Intelligence Surveillance Act）第702条。
这些法律造成了一种义务关系，使得美国当局能够直接访问云服务提供商。与需要国家间冗长官僚程序的传统司法互助条约不同，这些法律文书允许直接向公司下达指令。《外国情报监视法》允许美国情报机构监控位于美国境外的非美国公民的通信，前提是此举符合情报收集的目的。“情报”一词的定义非常宽泛，甚至可能涵盖与经济相关的数据或研究成果，只要这些数据或成果与美国外交政策或国家安全相关。
从经济角度来看，这意味着美国云服务提供商被迫陷入两难境地。一方面，他们必须通过合同保证欧洲客户的数据安全和GDPR合规性；另一方面，美国法律又迫使他们在必要时违背这些承诺。《澄清合法海外数据使用法案》（CLOUD Act）正是对这一要求进行了明确规定：该法案明确指出，无论数据存储在弗吉尼亚州、法兰克福还是都柏林，美国当局都可以要求访问数据。这给相关公司带来了巨大的合规风险，因为遵守美国的披露令往往不可避免地构成对欧洲法律的违反。这种法律上的不确定性在日常运营中常常被忽视，但它对欧洲商业秘密的完整性构成了一种系统性的潜在威胁。
公司结构作为法律传递带
分析中一个尤为关键的方面是数据控制的定义。报告驳斥了这样一种误解：设立国家子公司，例如德国的有限责任公司（GmbH），就能有效抵御美国的访问。在美国当局的法律逻辑中，数据的物理位置无关紧要。决定性因素仅仅是所谓的“持有、保管或控制”标准——即对数据的持有、保管或控制。
只要美国母公司在法律上或事实上有权命令其海外子公司披露数据，美国法院就会维护这种控制权。在这种情况下，美国股份有限公司（Inc.）和德国有限责任公司（GmbH）之间的公司分离原则就变得难以突破。美国法院的论点是务实的：如果美国母公司的首席执行官可以命令德国子公司的总经理提供数据，那么这些数据就属于美国管辖范围。即使这些数据从未实际进入美国境内，这一原则也同样适用。
这对欧洲经济有着深远的影响。那些被宣传为完全依赖本地数据存储的主权云解决方案模式，从这个角度来看是不够的。即使是托管模式——即欧洲公司作为形式上的运营商，但技术是从美国公司获得许可——也并非完全没有风险，因为如果存在维护访问权限或管理后门，使得美国许可方能够实际控制系统。分析表明，美国的法律权力已经深入到公司结构中，使得传统的国界概念在数字领域过时。任何在技术上依赖美国平台的人，都会自动将其法律体系引入到自身的数据处理中，无论其当地分支机构的法律声明如何规定。
全球商业关系的传染效应
更令欧洲企业担忧的是，该报告指出，美国法律的适用范围并非仅限于美国公司及其子公司。数十年来，美国司法体系已发展出一套原则，极大地扩展了其法院的管辖权。只要一家公司在美国保持着重要的商业联系——无论是通过子公司、广泛的贸易关系还是金融交易——它就可能受到美国司法管辖。
“最低限度接触”的概念意味着，即使是服务于美国市场的纯粹欧洲公司也可能成为美国法院的审查对象。这导致美国司法管辖权具有病毒式传播的特性。例如，一家德国工业集团即使使用来自纯粹欧洲供应商的云服务，如果该供应商本身或其分包商与美国法律体系存在相关联系，仍可能受到审查。因此，直接或间接数据外流的风险不再仅仅是美国云用户面临的问题，而是整个全球互联单一市场的系统性风险。
这种域外效力导致了不对称的竞争局面。美国公司在欧洲可以相对自由地运营，而欧洲公司则必须始终考虑到其最敏感的数据可能通过美国司法系统或情报机构流出。这在工业间谍活动或大型并购交易领域尤为关键，因为信息优势可能决定数十亿美元的价值。报告暗示，除非跨国公司完全脱离美国市场和技术，否则几乎不可能完全摆脱这些法律的约束——而这在当今全球经济中无异于自取灭亡。
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数字主权而非美国垄断：为什么单靠加密无法拯救欧洲
技术保护机制在合规性背景下的应用
面对这种法律僵局，许多责任方正诉诸技术手段，尤其是加密技术。他们希望那些必须交出但无法解密的数据对美国当局毫无用处。然而，这份报告也给这些技术乐观主义者泼了一盆冷水。虽然加密——尤其是在客户自行管理密钥的情况下（自带密钥）——是一个重要的障碍，但它并不能完全免除云服务提供商的法律责任。
美国程序法和相关安全法旨在强制执行合作。如果服务提供商系统性地通过技术手段规避法院命令，则无异于在如履薄冰。人们普遍认为（有时甚至是明示地认为），系统必须设计成允许合法拦截的方式。拒绝遵守规定的公司不仅面临巨额罚款，其高管还可能被追究刑事责任。
此外，该报告还指出了一个程序陷阱：证据保全义务（诉讼保全）通常在实际诉讼开始或正式发布披露令之前很久就已生效。如果云服务提供商预计某些数据可能与美国当局相关，则可能被迫采取预防措施保护这些数据，或对加密基础设施进行干预，以避免被指控妨碍司法公正。
此外，纯粹的技术视角往往目光短浅。现代云应用，尤其是在人工智能和大数据分析领域，通常需要以明文形式处理数据。端到端加密（即云服务提供商永远无法访问明文）通常会将云平台简化为一个数据存储库（比特桶），使其丧失智能能力。然而，一旦数据被解密进行处理，就会出现访问的机会窗口。因此，认为可以通过加密技术利用美国超大规模云服务提供商的优势，同时完全规避其法律框架的想法，最终被证明是一种技术官僚式的幻想，无法经受“强制协助”这一法律现实的考验。
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跨大西洋数据协议的脆弱平衡
该报告的调查结果揭示了跨大西洋数据传输机制的脆弱性。欧洲监管机构面临着执行《通用数据保护条例》（GDPR）严格规定的艰巨任务，该条例规定，只有在第三国具备充分的数据保护水平的情况下，才允许将数据传输到第三国。欧洲法院此前已在“Schrems I”和“Schrems II”两项判决中两次裁定，美国法律破坏了这种数据保护水平，并宣布相关协议（例如“安全港”和“隐私盾”）无效。
目前，数据传输依据的是“欧盟-美国数据隐私框架”。然而，本报告实际上为该框架的下一次法律崩溃提供了把柄。报告表明，根本冲突——特别是美国情报机构在欧盟公民缺乏有效司法保护的情况下，仍能广泛获取欧盟公民信息——在结构上依然存在。诸如《外国情报监视法》第702条之类的美国法律，其本质上仍然具有侵略性。
对欧洲经济而言，这意味着它正处于监管火药桶的边缘。目前的法律确定性具有欺骗性，更多地是基于欧盟委员会维护数据流动的政治意愿，而非健全的法律基础。如果欧洲法院未来再次裁定美国监控法律与欧洲基本人权不符，那么数字供应链将立即遭到破坏。
因此，该报告强调了制定真正替代方案的紧迫性。它呼吁人们摒弃那种天真地认为外交协议能够弥合美国安全理念与欧洲自由观之间根深蒂固的理论分歧的想法。只要美国坚持其安全机构全球数据可获取的原则，欧洲基于美国技术的数字主权就仍然是一个自相矛盾的概念。政治和经济决策者只能得出这样的结论：风险最小化已不再能够仅仅通过合同（“标准合同条款”）来实现，技术独立和发展独立且合法合规的基础设施正成为关乎战略生存的问题。
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经济不对称性和锁定效应
要全面理解这份报告的意义，就必须超越纯粹的法律框架，考虑巩固这种法律依赖性的经济现实。欧洲云市场实际上由美国供应商主导；据估计，AWS、微软和谷歌合计占据了欧洲超过三分之二的市场份额。这种主导地位并非偶然，而是规模经济和创新速度巨大共同作用的结果，而欧洲供应商迄今为止一直未能跟上这种速度。
所谓的“供应商锁定”加剧了这个问题。那些已将其IT架构深度集成到美国超大规模数据中心专有生态系统中的公司——例如，通过使用特定的无服务器功能、人工智能API或数据库管理系统——无法简单地切换到其他供应商。迁移成本将高得令人望而却步，技术难度也将极其巨大。因此，该报告间接表明，欧洲公司正处于一种“人质”状态：它们在技术和运营上都受制于那些无法合法提供欧洲法律实际要求的安全保障的平台。
这种不对称性导致了竞争劣势。美国公司深知其数据受到本国政府及其积极维护自身利益的全球保护，而欧洲公司则必须时刻考虑数据泄露的风险。此外，使用美国云服务会使欧洲损失数十亿美元的附加值，而这些资金随后被美国公司重新投入研发，进一步巩固了其技术领先优势。因此，科隆报告中的法律分析也对过去二十年来的欧洲产业政策提出了控诉，指出其未能构建一个既具备尖端技术又拥有法律主权的、具有竞争力的数字基础设施。
“主权云”的虚构
为了应对这一威胁，美国供应商及其欧洲合作伙伴近期推出了越来越多的“主权云”产品。这些架构通常以合资企业或特殊许可模式（例如T-Systems与谷歌的合作或微软的“主权云”）的形式出现，承诺从技术和组织层面隔离数据控制权，使美国无法访问这些数据。然而，该报告也对这些架构的稳健性提出了相当大的质疑。
只要技术核心、软件栈和更新循环都由美国控制，就始终存在风险。正如前文所述，美国法律中“控制”的定义极其宽泛。如果一家美国软件公司理论上能够通过软件更新更改功能或重定向数据流，美国法院就可能认为这足以构成强制披露的“控制”。因此，基于美国技术的“主权云”就像试图在别人的土地上建房子：你可以粉刷墙壁、锁上大门，但如果土地所有者决定出售或开发房屋下方的土地，租户的选择就非常有限。
这份报告迫使我们面对一个令人不安的事实：主权没有“轻量级”版本。要么掌控整个价值链——从芯片到服务器，从操作系统到应用程序——要么接受一定程度的外部控制。通过法律和合同包装将美国技术“欧洲化”的策略，触及了美国安全原则的根本底线。
面向未来的战略要务
这项令人警醒的分析意味着什么？对欧洲而言，它揭示了迫切需要将数字主权理解为一项技术工程，而非监管工程。如果数据处理的物理和逻辑基础设施受制于不尊重这些保障措施的法律体系，那么像GDPR这样的法律保障措施就形同虚设。
投资开源云基础设施、扶持真正的欧洲超大规模数据中心企业，以及开发诸如能够处理加密数据的保密计算等技术，不再仅仅是产业政策的愿景，而是关乎国家安全和经济自主权的重大问题。只要欧洲在这些领域无法实现与美国同等的水平，正如报告中所述，美国当局的潜在准入能力将始终像达摩克利斯之剑一样悬在欧洲数字经济的头上。报告的结论令人痛心，但也发人深省：主权无法租借，必须靠自身铸就。
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