缺乏合法性的批评：乌尔苏拉·冯德莱恩最近关于欧盟驻乌克兰军队的声明意味着什么？
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发布日期：2025年9月2日 / 更新日期：2025年9月2日 – 作者：Konrad Wolfenstein
缺乏合法性的批评：乌尔苏拉·冯德莱恩近期关于欧盟驻乌克兰军队的声明意味着什么？——图片来源：Xpert.Digital
欧盟士兵在乌克兰：欧盟的决策权和民主合法性
欧盟士兵在乌克兰？冯德莱恩在没有授权的情况下做出单方面决定？
乌尔苏拉·冯德莱恩正计划向乌克兰部署欧洲军队。在战争仍在继续之际，她未经议会批准，也未受到任何监督，就决定投入数十亿欧元并派遣军队。.
欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩近期就欧盟可能向乌克兰部署军队发表的言论引发了关于欧盟决策权和民主合法性的激烈辩论。冯德莱恩在2025年8月接受《金融时报》采访时表示，欧洲正在制定“相当具体的计划”，以便在达成潜在和平协议后，向乌克兰部署多国部队作为安全保障的一部分。这一表态招致了强烈批评，尤其是来自德国国防部长鲍里斯·皮斯托瑞斯的批评，他强调欧盟“在部队部署方面绝对没有任何管辖权或权限”。.
冯德莱恩谈到了部署部队的“明确路线图”，这可能包括数万名由欧洲领导的士兵，以及美国在指挥、控制和侦察领域的支持。.
欧盟在军事决策方面有哪些法律和制度基础？
欧盟军事决策的法律依据载于共同安全与防务政策（CSDP），而共同安全与防务政策又是共同外交与安全政策（CFSP）的组成部分。共同安全与防务政策受《欧盟条约》第42至46条的约束，并受特定条款的约束。.
共同安全与防务政策（CSDP）的一个关键方面是一致同意原则：根据《欧盟条约》第31条第4款的规定，凡涉及军事或防务的理事会决定均须获得一致同意。这意味着任何军事行动都必须得到所有27个欧盟成员国的同意。根据《欧盟条约》第41条第2款的规定，与涉及军事或防务的措施相关的行动支出并非由欧盟预算承担，而是由成员国承担。.
欧盟军事行动的政治控制和战略方向由欧盟理事会和政治与安全委员会（PSC）负责。欧洲对外行动署设有军事参谋部（EUMS），负责军事任务的预警、态势感知和战略规划。开展共同安全与防务政策（CSDP）任务或行动的决定须经欧洲理事会决议，并需获得所有欧盟成员国的同意。.
欧盟委员会在军事决策中扮演什么角色？
与其他欧盟政策领域相比，欧盟委员会在军事事务中的作用要有限得多。正如皮斯托里乌斯部长强调的那样，欧盟委员会对军队部署“没有管辖权或权限”。委员会主要负责超国家领域的行政职能，而军事和国防政策决策则由欧盟的政府间机制主导。.
在共同安全与防务政策（CSDP）中，主要责任在于欧盟理事会和成员国，而非欧盟委员会。欧盟外交与安全政策高级代表（同时也是欧盟委员会副主席）发挥协调作用，但即便如此，其决策权也受到全体成员国一致同意原则的限制。.
因此，冯德莱恩关于部队部署“具体计划”的声明可以被解读为超越了她的机构权力，因为作为欧盟委员会主席，她没有权力决定军事部署或公开宣布此类计划。.
欧盟安全政策中的一致同意原则是如何运作的？
一致同意原则是欧盟在外交和安全政策等敏感领域决策的基本要素。根据共同外交与安全政策（CFSP）和共同安全与防务政策（CSDP），所有27个成员国必须一致同意才能通过一项决定。该原则旨在确保在涉及国家主权的重要领域，任何国家都不会被迫违背自身意愿采取行动。.
安全政策中的一致同意原则既有优点也有缺点。一方面，它确保所有成员国都支持一项决定，从而增强了决定的合法性和可持续性。另一方面，如果个别国家行使否决权，则可能导致僵局，例如匈牙利在涉及乌克兰的多项决定中就曾这样做过。.
然而，外交政策中一致通过原则也存在一些例外情况，例如建设性弃权和特殊过渡条款。在建设性弃权中，成员国可以放弃投票，而不是行使否决权，从而使相关措施仍能获得通过。但这些机制的使用频率极低。.
欧盟委员会拥有怎样的民主合法性？
欧盟委员会的民主合法性是一个复杂的问题，涉及多种间接合法性机制。欧盟委员会主席并非由欧盟公民直接选举产生，而是通过多阶段程序任命：欧洲理事会提名候选人，该候选人须经欧洲议会选举产生。此外，全体委员也须经欧洲议会确认。.
2024年7月18日，乌尔苏拉·冯德莱恩在欧洲议会投票中获得401票的绝对多数，确认连任第二届欧洲央行行长。这一确认赋予了她一定程度的民主合法性，即使这种合法性是间接的。.
作为欧盟唯一由直接选举产生的机构，欧洲议会对欧盟委员会行使着重要的监督职能。议会可以通过不信任投票撤销对欧盟委员会的信任，这将导致整个委员会辞职。此外，欧盟委员会必须定期向议会提交报告并回答议会质询。.
对冯德莱恩的方法有哪些批评？
冯德莱恩关于欧盟驻乌克兰军队的言论遭到了多方批评，这些批评来自不同的政治阵营。国防部长皮斯托里乌斯不仅批评欧盟委员会在军事事务上缺乏专业知识，还批评了公开声明的时机。他认为，在谈判桌前公开讨论此类问题是“完全错误的”。.
批评也延伸至冯德莱恩的总体领导风格。她被指责单方面做出重要决定，且缺乏充分的民主监督。例如，欧盟委员会于2025年5月通过了一项1500亿欧元的国防基金，用于资助军备，但由于欧盟委员会援引了《欧盟条约》第122条的紧急条款，欧洲议会并未参与其中。随后，欧洲议会法律事务委员会一致决定向欧洲法院提起诉讼，要求撤销该项决定。.
其他批评还包括她采购价值350亿欧元的COVID-19疫苗缺乏足够的透明度，这导致她在2025年7月面临不信任投票，但她最终挺了过来。批评者指责她奉行“中央集权式领导风格”，并批评她在重要决策中缺乏透明度。.
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目前欧洲军队在乌克兰的部署计划是什么？
欧洲向乌克兰派遣军队的计划是法国和英国领导的更广泛的“自愿联盟”的一部分。欧盟各国对潜在的军队部署持有不同的立场。.
支持该计划的国家包括法国和英国，英国是该联盟的共同主席国。英国国防大臣约翰·希利表示，英国准备“向乌克兰部署地面部队，以安抚乌克兰民众”。波罗的海三国立陶宛和爱沙尼亚也表示愿意派遣军队。比利时也承诺提供支持。.
另一方面，也有一些国家持怀疑或反对态度。德国表示，它自身几乎没有能力部署军队，但愿意提供其他重要的安全保障要素。匈牙利、波兰、意大利和荷兰拒绝参与军队部署，或反应非常谨慎。波兰副总理明确表示：“波兰没有，将来也不会有向乌克兰派遣军队的计划。”.
军事现实充满挑战。军事专家估计，至少需要10万名士兵才能确保俄罗斯和乌克兰之间的停火线安全。由于每支部队都需要轮换休息和恢复，参与国总共需要提供三倍于此的兵力。这将使欧洲军队不堪重负，因此，2万至3万兵力被认为是较为现实的。.
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欧盟对乌克兰的援助：数十亿资金、不断壮大的国防工业以及围绕议会控制权的体制性紧张局势
欧盟为支持乌克兰制定了哪些融资机制？
欧盟已制定多种融资机制以支持乌克兰，其中一些机制存在争议。前文提到的1500亿欧元防务基金是在未经欧洲议会参与的情况下通过的，欧盟委员会援引了《欧盟条约》第122条，该条款允许在紧急情况下无需议会参与即可采取措施。.
德国承诺为根据“乌克兰优先需求清单”（PURL）机制提供的首批全面援助方案之一提供资金，金额高达5亿美元。根据该机制，北约负责协调实施，并确保所提供的设备满足乌克兰最迫切的需求。.
欧盟成员国还设立了欧洲和平基金（EPF），向乌克兰武装部队提供56亿欧元的援助措施。德国的捐款约占其中的25%。2024年3月，欧洲和平基金下设立了乌克兰援助基金，目标是在2027年前追加50亿欧元的资金。.
冯德莱恩在接受《金融时报》采访时还宣布了新的融资机制，以确保“为乌克兰武装部队提供可持续的资金，作为安全保障”。欧盟目前向乌克兰提供的数十亿欧元资金即使在和平时期也将继续拨付。.
在支持乌克兰的背景下，欧洲国防工业的发展情况如何？
由于对乌克兰的支持，欧洲国防工业经历了显著扩张。自特朗普政府上台以来，欧洲和美国首次在向乌克兰提供军事援助方面角色互换。在2025年5月和6月提供的105亿欧元欧洲军事援助中，至少有46亿欧元将通过与国防企业的采购合同拨付，而不是动用现有库存。.
这些合同主要授予了总部位于欧洲和乌克兰的公司，凸显了国防生产在军事支持中日益重要的作用。从战争爆发到2025年6月，欧洲通过国防采购提供了至少351亿欧元的军事援助，比美国多出44亿欧元。.
乌克兰援助追踪项目经理西川太郎解释说：“对乌克兰的军事援助越来越取决于国防工业的能力。欧洲现在通过新的国防合同采购的物资比美国更多——这明显表明，欧洲正在从依赖武器库转向工业生产。”.
各国议会在欧盟军事行动中扮演什么角色？
各国议会在欧盟军事行动中扮演着至关重要的角色，因为它们拥有必要的民主授权。正如德国高级议员访问乌克兰所凸显的那样，德国议会的批准对于德国参与乌克兰的任何军事行动都至关重要。德国议会负责监督军事行动的资金筹措，并在停火协议框架下对部队部署拥有最终决定权。.
成员国的国家议会在监督欧盟方面发挥着至关重要的作用，并有助于维护欧盟的民主合法性。根据《欧盟条约》第五条规定的辅助性原则，各国议会有权审查和影响欧盟的行动。.
例如，在德国，联邦国防军的每一次海外部署都必须经联邦议院批准。这种议会监督军事行动的原则是德国宪政秩序的基本组成部分，欧盟的决定无法规避。.
欧盟其他机构对冯德莱恩的做法有何反应？
欧盟其他机构对冯德莱恩的举措反应不一，反映出欧盟内部的机构间紧张关系。欧洲议会已就1500亿欧元的国防基金问题对欧盟委员会提起诉讼。由于议会未就这项重要的财政决定进行磋商，议会法律事务委员会一致决定向欧洲法院提起撤销诉讼。.
尽管冯德莱恩在2025年7月经受住了不信任投票的考验，但这表明议会内部对她的领导风格日益感到不安。批评主要集中在缺乏透明度以及在缺乏充分民主监督的情况下做出重要决策的倾向上。.
在成员国层面，各国政府的反应各不相同。德国政府通过皮斯托瑞斯部长表达了强烈批评，而其他国家，例如马克龙总统领导下的法国，则推动了关于欧洲军队的讨论。这些不同的反应凸显了欧盟外交和安全政策协调方面面临的挑战。.
冯德莱恩的举措可能会产生哪些长期影响？
冯德莱恩的做法可能对欧盟的制度平衡和欧洲决策的民主合法性产生深远影响。她集中化的领导风格以及在缺乏充分议会监督的情况下做出重大决策的倾向，可能会加剧欧盟早已存在的“民主赤字”问题。.
绕过欧洲议会，援引紧急条款做出关键的金融决策，开创了一个令人担忧的先例。如果这种做法成为惯例，可能会进一步削弱议会作为民主制衡机制的作用，并过度增强欧盟委员会的权力。.
在安全政策方面，冯德莱恩的做法可能会加剧欧盟超国家层面和政府间层面之间的紧张关系。尽管缺乏正式授权，但她就军事计划发表的公开声明可能会削弱成员国对欧盟体制秩序的信任。.
欧盟安全政策中更民主的决策过程会是什么样子？
欧盟安全政策决策若要更加民主化，需要进行多项改革。首先，必须加强欧洲议会在安全政策事务中的作用。尽管共同安全与防务政策（CSDP）传统上被视为政府间事务，但加强议会监督可以提升其民主合法性。.
目前关于外交政策中“合格多数投票制”的讨论正兴起，该制度有望在不损害民主监督原则的前提下，提升欧盟的行动能力。包括德国和法国在内的九个成员国已组成“友好小组”，旨在推动外交政策从一致同意制逐步过渡到合格多数投票制。.
欧盟条约中的过渡条款或衔接条款可用于在不修改条约的情况下过渡到其他决策程序。然而，必须在行动能力和保护合法国家利益之间取得平衡。.
除了冯德莱恩的方法之外，还有哪些替代方案？
欧盟安全政策的替代方案可能包括更加重视政府间协调，以及更明确地划分欧盟各机构的职责。此类决策不应由欧盟委员会主席宣布，而应完全在现有共同安全与防务政策（CSDP）框架内做出。.
赋予各国议会在欧盟安全决策中更强有力的作用，既能增强民主合法性，又不会削弱欧盟的行动能力。“意愿联盟”模式已经证明，利益相近的国家可以在不强制所有欧盟成员国参与的情况下开展合作。.
建立欧洲“主权安全网”或许能在行动能力和国家利益保护之间取得平衡。这样的体系将包含防止成员国在关键领域相互否决的机制，同时在不太敏感的决策中赋予更大的灵活性。.
民主合法性与行动能力
冯德莱恩关于欧盟驻乌克兰部队的言论引发的争议凸显了民主合法性与欧盟内部行动能力之间的根本矛盾。尽管欧盟委员会主席可能会辩称，在危机时期迅速做出决定是必要的，但来自各方的批评表明，如果缺乏充分的民主监督，此类决定可能会损害欧盟的合法性。.
欧盟的制度架构刻意为不同政策领域设定了不同的决策程序。在安全政策领域，一致同意原则和成员国监督并非随意制定，而是体现了这些领域对国家主权的敏感性。冯德莱恩规避或凌驾于这些既定程序之上的做法，引发了关于欧盟民主问责制的根本性问题。.
欧盟面临的挑战在于，如何找到一条既能增强其民主合法性，又能提升其在瞬息万变的地缘政治格局中采取行动所需能力的道路。这或许需要进行体制改革，但也需要更加审慎地对待现有的民主进程和制衡机制。因此，关于欧盟向乌克兰派遣军队的争论，不仅关乎安全政策，更是对欧洲民主未来走向的一次考验。.
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