真的吗？你们什么时候才能停止这种做法？臃肿的政府机构：德国不断增加公务员。
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发布日期：2026年5月5日 / 更新日期：2026年5月5日 – 作者： Konrad Wolfenstein
真的吗？你们什么时候才能停止这种做法？臃肿的政府：德国不断增加公务员——图片来源：Xpert.Digital
公务员激增：为什么德国的公务员数量不多，但薪酬过高。
经济停滞，国家规模却在增长：德国公务员队伍的惊人激增
成本飙升，改革停滞：谁来为这套官僚机构买单？
德国存在一个几乎无人坦诚讨论的结构性问题：经济停滞不前，预算缺口不得不艰难地填补，民众在沉重的税负下苦苦挣扎，而公务员队伍却仍在无情地扩张。如今，德国有近两百万公务员——每增加一名公务员，就意味着难以估量的财政风险在增加。目前每年约660亿欧元的巨额养老金支出，在未来几十年里极有可能彻底爆发。然而，政客们并没有着手进行大胆的改革，将公务员的职责范围限制在核心岗位，并最终实现行政部门的全面数字化，而是沉溺于代价高昂的“一切照旧”的做法。看看当前的数据，就能明白为什么德国目前的公务员制度正在成为未来几代人的定时炸弹——以及为什么我们很快就无法再承受这种奢侈。.
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两百万公务员，660亿养老金支出，却没有任何实质性改革——政客们何时才能醒悟？
有些新闻报道读到后，你会不由自主地停下来思考片刻，因为它们如此鲜明地反映了一个时代政治的失败，以至于你几乎忘记了惊讶。德国联邦统计局公布了截至2024年6月30日德国公共部门的最新数据——这些数据，说得委婉些，令人震惊。这种震惊并非源于意料之外，而是源于这样一个疑问：一个多年来一直在讨论预算赤字、债务刹车和竞争力下降的国家，怎么能同时允许其国家机器继续肆无忌惮地扩张，仿佛没有明天？
数据本身就说明了一切：截至参考日期，德国共有196万名公务员、法官和士兵，比十年前增长了5.8%。同期，整个公共部门的雇员人数从465万增至538万，增幅达15.7%。相比之下，同期德国就业总人数仅从约4280万增至4590万，增幅仅为7.5%。因此，国家财政的增长速度是为其提供资金的经济体增长速度的两倍。这绝非小事，而是一个结构性问题。.
有人可能会说，政府职责的增加需要更多的人手。有人可能会指出技术工人短缺、人口结构挑战以及维持公共部门正常运转的必要性。这些说法固然有一定道理。但是，任何人在阅读这些数据时，如果没有同时思考这个机构是否也需要提高效率、实现数字化转型并精简人员，那么他就是在以纳税人的钱为代价，进行一种自我安慰式的思维。因为每增加一名公务员，每增加一个职位，不仅会增加当前的成本负担，还会增加对未来的责任，而这份责任至今无人能够全面、诚实地量化。.
近两百万：公务员是谁，他们在哪里工作？
大约三分之一的公共部门雇员——准确来说是36.4%——现在是公务员。仅这一数字就足以说明德国的制度偏好：那些寻求保障的人往往在公务员队伍中找到了保障，而在德国，“公务员”通常就意味着公务员身份。这些公务员中的绝大多数——70.1%——在联邦州工作，这与德国的联邦制结构直接相关。教育、警察、司法以及大部分行政部门都由各州负责，而这些领域恰恰是人员密集型且历来高度依赖公务员的领域。19%的公务员受雇于联邦政府，而只有9.7%在城市和市政当局工作。.
仔细观察各个活动领域，便能揭示该体系的内在逻辑。其中规模最大的群体是教师：69.6万名公务员在普通教育和职业学校任教。这是一个极其庞大的数字，不仅反映了德国教育体系的规模，也体现了各联邦州几十年来几乎未受质疑的一项决定：赋予教师公务员身份，因为这被认为更具吸引力，有利于招聘，而且几乎不会受到政界人士的质疑。十年间，教师岗位增加了约5.2万个，这一群体也成为经济增长的主要引擎。.
排名第二的是警察、公共秩序部门和消防部门的公务员，共有37.3万人；其次是国防部门，有19.5万人。税务部门雇佣了16.7万名公务员，与各部委和中央行政部门的公务员人数相同。另有12.6万人在法院、检察院和惩教系统工作。每个群体都有其存在的理由，没有人会质疑一个运转正常的国家需要警察、法官、税务审计员和士兵。问题不在于是否需要，而在于需要多少——更重要的是：在什么条件下，对生产力有何预期，以及这将给子孙后代带来怎样的代价。.
十年内新增4.6万个警务岗位，乍看之下似乎合情合理。国内安全形势严峻、网络犯罪日益猖獗，以及移民潮导致当局工作量增加——所有这些都为增加警力提供了客观合理的理由。学校的情况也类似，人口结构变化、包容性教育、全日制课程以及语言支持等因素确实增加了对警力的需求。然而，各部委和中央行政部门新增2.2万个职位却令人费解。这一领域的增长难以用职责增加来解释。至少在某种程度上，官僚机构的扩张似乎只是为了扩张本身。.
该州实际缩减的面积——以及这揭示了什么
仅从单一视角解读数据是不诚实的。过去十年间，某些领域的公务员人数确实有所减少。例如，交通运输和通信领域的公务员人数减少了约2.6万人。这并非任何政治成就所致，而是上世纪90年代一项决策的遗留影响：德国联邦铁路私有化。任何认为国家精简运营是为了提高效率的人都错了。此次裁员并非源于刻意的改革，而是当时一系列私有化浪潮的意外后果，而这些私有化本身也面临着巨大的压力，至今仍是争议的焦点。在社会保障、家庭和青年事务以及劳动力市场政策领域，公务员人数减少了约1万人——同样，这并非出于有意识的改革，而是因为联邦就业局不再提供公务员职位。.
这些下降揭示了一个重要事实：国家并非有意削减公务员职位，而是迫于外部环境的变迁而不得不裁员。在没有私有化、体制改革和外部政治压力的情况下，公务员队伍反而会不断壮大。这并非自然规律，而是旨在扩张的体制所致。在这个体制下，增加公共部门人员很少会带来政治风险，而裁员几乎总是会带来风险。.
这导致了一个根本性的治理问题：德国公共部门几乎没有受到任何严格的效率评估。政府工作是否真的需要更多人手，或者现有职位是否可以更有效地利用，都没有进行过系统的审查。尽管数字化被吹捧为解决方案，但现实却令人沮丧。《2024年电子政务监测报告》显示，只有19%的公民认为公共机构的运作效率与私营公司一样高。另一方面，十分之七的公民希望数字化行政服务能够像私营在线服务一样便捷易用。与此同时，据估计，对60个最重要的行政流程进行全面数字化，可以节省约34%的现有官僚成本。然而，实际情况是：几乎没有任何进展。.
养老金的倒计时：国家今天承诺的，明天又要付出什么代价？
任何讨论公务员人数增长问题而不同时探讨养老金义务的人，都只说了其中一部分。公务员在职期间获得的养老金权益与法定养老保险有着本质区别：养老金并非缴费型保险福利，而是雇主（即纳税人）的直接支付义务。养老金根据最后担任的职务和工龄计算，最高可达最后基本工资的71.75%，并且由国家财政预算拨款，在职期间不会积累任何储备金来支付未来的养老金。.
德国联邦统计局公布的2024年数据令人震惊：用于支付前公务员养老金的支出高达569亿欧元。加上90亿欧元的遗属抚恤金，总支出达到659亿欧元，约占德国国内生产总值的1.5%。2025年初，平均养老金为每月3416欧元（税前），比上一年增长5.4%。相比之下，那些工作了一辈子并缴纳法定养老保险的人，平均领取的养老金要少得多。.
截至2025年1月1日，德国公共部门退休人员总数为1,418,800人，比上一年增长近1%。各州退休人员数量增长1.4%，市级退休人员数量增长高达3.0%。联邦层面的退休人员数量略有下降，但这并非任何结构性应对措施的结果，而是上世纪90年代铁路和邮政私有化政策的遗留影响。2000年至2020年间，退休人员总数增长超过50%，这主要是由于上世纪六七十年代婴儿潮时期大量招聘教师所致。.
真正的问题在于未来。德国经济专家委员会（即所谓的“经济顾问委员会”）的计算显示，养老金支出将从目前约占国内生产总值（GDP）的1.7%上升到2040年的1.9%。联邦各州受到的影响尤为严重，因为它们雇佣了近70%的公务员。根据联邦内政部最新的养老金报告，仅联邦养老金支出预计将从2023年的约68亿欧元增至2025年的78亿欧元，而更令人震惊的是，到2060年，这一数字将高达254亿欧元。这意味着与目前相比，增幅超过50%。市场经济基金会甚至警告说，到2060年，联邦政府和各州政府的养老金支出总额可能高达每年1200亿欧元，这其中已将养老金水平、补充福利和遗属抚恤金等因素考虑在内。.
此外，公务员制度还存在一个结构性的特殊性：由于公务员无需缴纳社会保障金，他们享有私人医疗保险。他们的雇主通过补充福利报销其大部分医疗费用。随着退休人员老龄化和医疗支出不断增长，不仅养老金福利大幅增加，这些补充福利的成本也随之飙升。这种隐性成本的增长在许多政治辩论中被严重忽视——从某种意义上说，这是德国预算意识中的一个盲点。.
储备金？什么储备金？德国各州的养老金困境
2007年，联邦政府采取应对措施，设立了一个养老基金，自那时起所有新聘公务员、法官和职业军人都必须向该基金缴纳养老金。其原则简单合理：今天雇用公务员的人也应该现在就为他们未来的养老金支出买单，以免负担转嫁给后代。理论上，这不失为一个好办法。然而，实际情况却令人担忧。.
德国许多州都正式设立了类似的养老基金，但缴款额不足，理念不统一，且政治纪律薄弱。北莱茵-威斯特法伦州的例子尤其具有启发意义：作为人口最多的州，同时也是养老金负债最高的州，该州曾考虑完全停止向其养老基金缴款，并将基金的利息收入直接拨入州预算，以填补短期预算缺口。即使现在，北莱茵-威斯特法伦州仍需将约13%的州预算用于公务员养老金。当一个面临这种情况的州开始挪用其养老基金时，这并非财政纪律的体现，而是恐慌的表现。.
西德各州目前将约15%的税收收入用于养老金支出。这一比例直接与其他政府优先事项——基础设施、教育、数字化和科研投资——相冲突。任何一个将五分之一的财政收入用于养老金支出的政府，在其他方面的投入都会减少。这正是数十年来缺乏对长期影响充分考量的公务员制度政策所带来的切实而日常的后果。.
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政府支出、养老金、儿童：悄无声息的财政炸弹
国际比较：公务员过多还是过少？
这里需要的是理性的思考。任何以德国公务员人数作为国家权力过大的证据的人，都必须熟悉国际比较——因为结果令人惊讶。根据经合组织的数据，德国公共部门雇员占总就业人数的比例约为11%，远低于经合组织17%至18%的平均水平。在瑞典，近29%的就业人员在公共部门工作；丹麦为28%；芬兰为24%。即使在比利时、波兰和葡萄牙，这一比例也高于德国。因此，从国际尺度来看，就雇员人数而言，德国的国家机器规模并不算大。.
这意味着什么？首先，这意味着关于“臃肿的政府”的争论需要一些细致的分析。德国的公务员数量未必比其他国家多——而是其公务员制度的结构性成本高于许多其他国家。差异不在于数量，而在于制度条件：德国的公务员法，包括终身就业保障、养老金制度、补充福利以及赡养费原则，造成了长期的成本负担，而其他国家的公务员缴纳社会保障金后，则不会产生如此巨大的成本负担。.
因此，问题不仅在于数字，更在于成本效益比。如果德国11%的劳动力从事公共部门工作，却在数字化管理方面始终落后于爱沙尼亚或奥地利等规模小得多的国家，那么一个合理的问题就出现了：纳税人的钱花得值吗？根据所有现有数据，答案可能是否定的。只有19%的德国公民认为公共机构的运作效率与企业一样高。对于一个雇佣数百万人、耗资数千亿欧元的体系而言，这无疑是一个令人震惊的评价。.
更糟糕的是，德国公共部门正在迅速老龄化。2015年至2020年间，18至34岁员工的比例从30%下降到17%，是同期经合组织成员国中降幅最大的。与此同时，经合组织32个成员国中有19个提高了公共部门年轻员工的比例。其后果不难预见：未来几年，大批经验丰富的公务员将退休，而训练有素的年轻专业人才将严重短缺，难以填补空缺。仅靠经济增长无法解决这个问题——还需要提升机构的吸引力，并改善工作条件。.
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政府支出占GDP的百分比和公共部门的增长
要全面了解情况，必须考虑整体财政框架。政府支出比率——即政府支出占国内生产总值（GDP）的比重——在2024年上升至49.5%，比1991年以来的长期平均水平高出2.2个百分点。2024年欧盟的平均水平为49.2%。德国并非欧洲政府支出比率最高的国家，但其正日益接近一个具有重要经济意义的区间：在经济学文献中，当政府支出比率达到50%左右时，才会开始认真讨论效率和增长问题。这并非因为政府活动本身不好，而是因为国家主导的经济比例最终会限制私营部门的适应能力和投资能力。.
根据联邦统计局的数据，2024年政府支出占比的增长主要归因于社会福利的增加，包括养老金、长期护理和基本收入。因此，公共部门的人员成本并非支出增长的唯一原因。然而，人员成本确实会持续推高支出，而且与周期性的社会支出不同，人员成本具有结构性，这意味着经济复苏无法降低人员成本。公共部门每新增一个公务员职位或雇员职位，就意味着：今天更高的人员成本、明天更高的养老金支出，以及后天预算灵活性的降低。.
尽管2024年公共预算支出比2023年增长了7.1%，但收入也增长了6.8%。这听起来似乎平衡，但这种等价关系具有欺骗性。它掩盖了一个事实：结构性支出义务——养老金、福利、人员成本——无论经济形势如何都会增长。当经济停滞或萎缩时（正如德国在2023年和2024年所经历的那样），收入会大幅下降，而支出却保持稳定甚至增加。正是这种不对称性使得公共部门人员增长成为一个主要的财政风险因素。.
改革辩论：经济学家要求什么，政治家又回避什么。
关于德国公务员制度改革的争论与联邦德国本身一样古老——而且旷日持久，毫无成效。然而，改革方案早已摆在桌面上。来自经济专家委员会和经济研究机构的经济学家们主要建议采取三项措施：第一，将公务员身份限制在国家真正的核心领域——即警察、司法、税务和军队；第二，逐步将新任公务员纳入法定养老保险体系，并辅以补充性企业养老金；第三，全面推进公共行政的数字化，旨在提高生产力，而不是仅仅通过增加人员来规避问题。.
经济学家马丁·韦尔丁提出了一种循序渐进的方案：只有在特定截止日期之后任命的新公务员才能纳入法定养老保险计划，而现有公务员则保留其养老金权益。过渡期将持续40多年——但此举将为州和联邦预算带来显著的结构性缓解。即使是持批判态度的经济学家也大多反对立即彻底废除公务员制度，因为维持公务员制度的原则旨在促进反腐败和政治中立——因此，它具有不容置疑的、合理的理论基础。.
但推行此类改革的政治意愿几乎不存在。近几十年来，没有哪届联邦政府认真对待过公务员制度法。公务员工会组织严密、关系密切，受影响的选民群体庞大且在选举中举足轻重。在一些联邦州，教师是公共部门最大的选民群体，也是公务员身份的最大受益者。巴伐利亚州或北莱茵-威斯特法伦州的财政部长在考虑养老金改革时，同时也在考虑下一次选举。结果众所周知。.
萨克森州教育部长是少数公开讨论逐步取消教师公务员身份的政治家之一——他并非出于意识形态信念，而是出于财政上的迫切需要。当养老金负债不断蚕食国家预算时，唯一的选择似乎只有这条痛苦的路。在较为平静的时期做出这项决定固然更好，而不是在预算危机的压力下——但这与旨在缩短立法任期的政治体制逻辑相悖。.
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学校、安保部门、政府部门：这些部门的增幅最为显著。
联邦统计局提供的各行业数据提供了更详细的信息。教育行业拥有69.6万名终身教职教师，过去十年新增了约5.2万个终身教职岗位。这一增长部分可归因于客观因素：全日制学校、融合教育、为移民背景儿童提供语言支持以及职业学校的扩招确实增加了对教师的需求。然而，这一数字值得关注——因为每新增一名终身教职教师，相应的联邦州就需承担数十万欧元的养老金支出，而这笔支出将在30至40年后开始生效，并持续数十年。.
安全机构新增了4.6万个公务员职位，这一数字在政治上并无争议。国内安全形势、边境安全加强以及网络安全需求的日益增长，总体而言都为这一需求提供了合理依据。然而，真正的争议在于，在所有安全部门，公务员制度是否都是最合理的雇佣形式，或者在某些领域，灵活的雇佣安排是否会更加高效。各部委和中央行政部门新增了2.2万个职位——而这正是合法性最薄弱的地方。在一个行政数字化进程相对滞后的国家，如此大规模地扩张行政机构究竟有何正当理由？以更多的官僚机构来应对现有的官僚主义，这种做法恐怕无人会公开支持。然而，它却正在发生。.
数字背后的真相：国家增长是一种系统性逻辑
这场辩论的真正意义不在于个别统计数据，而在于它们揭示了德国国家体制的逻辑。国家机器的扩张速度超过了支撑它的经济增长速度；公务员制度产生的长期承诺规模之大，任何现代企业都不会轻易承担；数字化议程虽已提出，却未能得到持续推进；改革辩论持续数十年却未带来任何根本性改变——这一切绝非偶然。这是制度激励机制的结果，该机制奖励扩张，惩罚瓦解。.
公务员制度并非恶意之举。从历史角度来看，它的出现有着合理的理由：建立一个公正、守法、忠诚的国家机构，不受政治风向的影响。合理的薪酬和就业保障原则旨在防止腐败，并保障司法、税务和内部安全的独立性。这些目标合情合理，值得捍卫。问题在于，19世纪沿用的过时制度设计在21世纪是否仍然是实现这些目标的合适工具。.
大多数经济学家的答案是：目前的形式不可行。一个改革后的制度，将公务员的身份限制在真正的核心主权职能范围内，逐步将新公务员纳入全民养老保险体系，同时创造良好的工作条件，将更具成本效益、更符合社会公平原则，也更具财政可持续性。这将缩小公务员与其他公共部门雇员之间的不平等，而这种不平等正变得越来越难以辩解，尤其是在法定养老保险覆盖人群的养老金制度不断受到政治压力的当下。.
民众深切感受到这种不平等。他们缴纳养老金，而养老金的水平和财务可行性却一直备受争议——与此同时，由他们税款资助的公务员退休福利却基本被排除在讨论之外。这并非公众认可政府行为的可持续基础。.
在必要与过度之间：冷静的总结性反思
关于德国日益庞大的国家机器的争论，双方都需要保持冷静。那些断然谴责所有新增公共部门职位的人，未能认识到一个运转良好的国家需要履行基础设施、教育和安全等方面的职责，而这些职责确实需要人员。但那些将十年内15.7%的增长率——几乎是整体经济增长率的两倍——视为自然且不可避免的现象的人，则忽视了其背后的财政现实。.
2024年养老金支出约为659亿欧元，而且这一数字还在持续攀升。到2060年，联邦和州政府的养老金支出总额可能达到每年1200亿欧元。如此巨额的支出将对每一项重要的投资计划、每一项气候保护方案、每一项教育举措以及每一项基础设施建设项目构成严峻的财政压力测试。这相当于为未来背负了一笔债务，虽然今天的年轻人并未承担这笔债务，但最终却要为此付出代价。.
德国政界人士最好不要将联邦统计局的数据视为中立的结论而置之不理，而应将其视为行动的号召：公务员制度必须改革。公务员身份原则必须限定于真正的核心职责。必须制定新的养老金制度，既要确保公共服务的吸引力，又要保证财政可持续性。公共行政的数字化转型必须以降低人事成本为明确目标，而不能仅仅将其作为日益臃肿的官僚机构的又一层额外负担。.
问题不在于德国是否需要公务员，而在于需要多少公务员，哪些部门需要公务员，在什么条件下需要公务员，以及最终由谁来承担这笔费用。这个问题拖得越久，就越难回答。.
