联邦审计法院拆除了新的“德国堆栈”——这个计划中的行政核心受到数十亿的混乱威胁。

Konrad Wolfenstein

7小时前

联邦审计法院剖析了新的“德国堆栈”——这个新的行政核心正受到数十亿资金造成的混乱威胁。

联邦审计法院剖析新的“德国堆栈”——这个新的行政核心正面临数十亿欧元的混乱威胁——图片来源：Xpert.Digital

先盖屋顶后打地基：德国最大的IT项目为何已面临失败风险——秘密审计报告揭露该部门的严重缺陷

创业模式失败了吗？对威尔德伯格数字声望项目的严厉批评。

昂贵的孤立解决方案而非进步：关于“德国堆栈”的致命误判

“德国堆栈”（Germany Stack）原本被寄予厚望，希望它能成为德国技术落后的行政部门期待已久的突破口。这是一个统一的全国性平台，旨在终结无休止的文书工作和互不兼容、各自独立的解决方案。然而，联邦审计法院一份此前未公开的报告却对卡斯滕·维尔德伯格领导下的新数字部这一备受瞩目的项目提出了严厉批评。审计人员发现，该项目在基础规划方面存在严重缺陷：缺乏技术标准、风险管理不足以及对数十亿欧元预算控制不力，都已使该项目变成了一个难以估量的风险。事实证明，试图利用敏捷创业模式来改造复杂的联邦系统是一项高风险的举措。德国是否正明知故犯地将十年来最重要的现代化项目推向下一个IT灾难？

德国烟囱面临考验：地基尚未浇筑，但屋顶已在规划之中。

近年来，德国已逐渐习惯于其公共行政部门在国际数字化水平上落后于其他国家。纸质申请、政府办公室的传真机、以及办理简单证书需要数周时间——所有这些都已成为德国的象征：尽管德国在许多领域自诩为科技强国，但在公共行政领域的技术发展却停滞不前。在此背景下，德国宣布成立独立的数字事务部，并开发名为“德国堆栈”（Germany Stack）的统一数字基础设施，以服务于联邦、州和地方政府，这无疑是一个意义重大的政治信号。由前电子零售业高管卡斯滕·维尔德伯格（Karsten Wildberger）领导的数字事务和公共部门现代化部，旨在弥合这一差距。然而，一份此前未公开的联邦审计法院报告浮出水面，对整个项目赖以建立的基础工作提出了质疑。问题不在于对个别软件解决方案的详细批评，而在于这样一个根本问题：如果没有明确的技术标准，如此复杂的公共数字化项目能否认真实施。.

德国技术栈并非单一产品或应用程序，而是一个多层系统，包含基础设施、运行平台、基础服务和接口，旨在为整个公共管理部门提供技术支撑。其理念原则非常简单：一次开发即可在各地复用，避免17个联邦州和数千个市政当局各自构建互不兼容、彼此孤立的解决方案。未来，各级政府将共享诸如用于数字身份识别的BundID、NOOTS验证数据系统、FIT-Connect数据交换基础设施以及中央支付服务等基础服务。这一基础架构计划于2028年前逐步建成。然而，联邦审计法院目前指出的问题恰恰在于这一时间表：任何希望在2028年前提供一套可运行系统的机构，都必须比以往更早地制定该系统所依赖的技术标准。.

一份深入剖析该部委规划逻辑的审计报告。

联邦审计法院的审计人员以异常清晰的语言表达了他们的批评意见，这对于一个通常使用枯燥乏味、官僚主义语言的监督机构而言实属罕见。他们主要指责数字事务部未能及时识别与该项目相关的风险和依赖关系，也未能制定完善的计划。这是一个严重的问题，因为风险管理被认为是此类大型项目的基本准则，理想情况下应该在施工之前进行，而不是在实施过程中才加以考虑。缺乏这一关键要素必然会导致审计法院已经指出的潜在后果——延误和修改。.

尤其令人担忧的是，尽管初步的具体IT解决方案已获得政治批准，但德国IT技术栈的关键技术标准至今仍未明确定义。这种做法完全颠覆了软件开发和基础设施建设的既定惯例。通常情况下，在构建或采购各个组件之前，会先定义具有约束力的标准、接口和架构原则，否则，后续的调整将耗资巨大且技术复杂。如果先进行构建，后定义总体框架，那么已实施的解决方案将极有可能不符合后续标准，需要进行代价高昂的改造或彻底重新设计。联邦审计法院在其报告中明确警告，正是这种代价高昂的返工最终会加重纳税人的负担。.

当你的信息页面带来的困惑多于指导时

除了标准本身的内容问题外，第二个批评点在于项目本身的透明度。在德国堆栈的官方信息平台上，各州、市和企业尚不清楚哪些已发布的标准具有法律约束力，哪些仍处于草案阶段。审核人员认为这种不透明令人费解，因为该信息平台本应为所有未来需要将自身IT系统连接到德国堆栈的利益相关者提供可靠的规划依据。然而，该网站目前的状况非但没有提供指导，反而给那些依赖明确指南来制定数字化项目的机构带来了更多不确定性。.

这一观察意义重大，因为德国的联邦制行政结构本身就相当复杂。要建立一个统一的全国性系统，16个联邦州、数千个市镇以及众多市政IT服务提供商都必须进行协调。在这种复杂情况下，如果缺乏清晰且具有约束力的沟通，明确哪些是标准，哪些仍在协商中，那么德国技术栈（Germany Stack）旨在避免的平行开发和孤立解决方案很可能就会出现。因此，审计人员敦促尽快确定剩余的标准和技术，以确保2028年初的部署计划能够切实可行。.

一种只有在改革已经开始后才会发挥作用的控制工具。

另一项批评意见涉及一个中央项目管理工具，该工具旨在作为整个行政现代化进程的组织支柱。审计人员指出，该工具的提供时间过晚。具体而言，他们认为相关部门要到所谓的“联邦现代化议程”正式通过一年多后才能获得该工具的使用权限。这一时间差并非无关紧要的技术问题，因为项目管理系统通常是确保各部委和各级行政部门能够清晰、有效地管理项目进度、延误和资源需求的基础。如果没有这样的工具，各个部门实际上就像盲人摸象，这将进一步加剧如此复杂项目的协调难度。.

这一观察结果与审计报告中呈现的更大趋势相符：在多处，关键管理工具似乎只是在实际改革开始后才得以开发，而不是从一开始就作为项目不可或缺的一部分进行规划。对于一个旨在打造更快、更高效行政管理典范的项目而言，这种对自身管理工具的从属态度显然存在结构性矛盾。.

数十亿美元的支出缺乏全面监管。

报告的第三个主要批评点在于行政现代化框架内信息技术支出的财务控制。审计人员指出，迄今为止，对这些支出的监督非常有限。数千个项目显然未能得到及时审查，考虑到涉及的公共资金规模，这是一个严重的问题。雪上加霜的是，目前尚无任何法规规定如何以及是否对与资金相关的部级条件进行后续核查。这意味着，不仅缺乏现行的监督机制，而且也缺乏追溯性地确定纳税人资金是否已实现其预期用途的制度机制。.

审计延迟和后续控制机制缺失的双重困境，从预算角度来看是个问题。公共数字化项目历来被认为特别容易出现成本超支、工期延误和技术失误，因为它们必须兼顾复杂的技术要求和联邦政府的复杂职责。正因如此，有效的配套财务控制至关重要。如果这种控制在项目早期就达到能力极限，那么问题被发现得太晚甚至根本无法发现的风险就会增加，而此时采取纠正措施的成本将远远高于早期干预。.

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德国的Stack系统正受到审查：为何缺乏标准会成为选址风险

一个备受瞩目的项目，却陷入了政府雄心与行政现实的冲突之中。

德国数字化转型计划的政治意义怎么强调都不为过。时任总理弗里德里希·默茨曾将国家数字化列为本届政府的核心国内改革承诺之一，并在2025年5月的一份政府声明中指出，德国必须变得更快、更便捷、更数字化——不是在未来的某个时候，而是现在。然而，这种紧迫感与联邦审计法院的调查结果形成了鲜明的对比，后者指出该计划仍缺乏关键的准备工作。这项旨在克服陈旧官僚主义效率低下的改革项目，如今却面临着基础规划不够周全的指责，而这恰恰是实现可持续成功的先决条件。.

这种差异部分可归因于数字部的特殊情况。该部于2025年5月新成立，在开展任何实质性工作之前，最初需要整合来自六个不同部委的专业知识。成立一年后，该部仍有一百多个职位空缺，其中包括负责德国信息技术架构（Germany Stack）部门的多个职位。这样一个年轻的部委，在人员严重短缺的情况下，同时还要推进国家信息技术架构这样复杂的项目，必然会面临特殊的挑战。尽管已公开公布了具体的时间表，但这些结构性的初期困难至少部分解释了为什么关键的标准制定流程至今尚未完成。.

管理方法与行政逻辑之间

维尔德伯格部长对部门的管理方式显然体现了他此前在消费电子行业的管理经验。他曾公开强调，他打算像经营一家初创公司一样管理部门，采用高速迭代的开发模式，并建立一种涵盖企业、学术界和公民社会的协商文化。这种方式与传统的行政实践截然不同，后者通常需要联邦政府和州政府之间冗长而正式的协调流程来制定标准。数字政策领域的批评人士很早就指出，“德国技术栈”与其说是一个清晰的技术概念，不如说是一系列理念的集合，因为即使是像纯软件、硬件组件和物理基础设施之间的确切范围这样的基本问题，也长期悬而未决。.

这一观察与联邦审计法院的批评基本一致，尽管二者的论证角度有所不同。数字政策批评该项目概念模糊，而审计法院则更关注由此产生的实际和财务风险。然而，两方面的批评都指向同一个结论：该项目崇高的政治目标与其技术和组织基础的实际成熟度之间存在显著差距。值得注意的是，公民社会也多次批评德国技术栈的咨询流程，尽管已正式宣布，但其内容却几乎未得到认真对待。这进一步加深了人们对该项目承诺的参与度远低于实际交付水平的印象。.

为什么时间因素对成败至关重要

乍看之下，到2028年的时间框架似乎很宽裕，但仔细分析后会发现时间相当紧迫。为了确保如此规模的系统能够按时高效运行，技术标准不仅要在目标日期前不久制定，而且必须更早，以便各州、市政当局和私营IT服务提供商有足够的时间来调整各自的系统。具有约束力的标准制定得越晚，最终需要接入德国技术栈的所有利益相关者实际实施的时间窗口就越短。标准化进程的进一步延误，要么会导致整个目标日期延后，要么会导致仓促上线，从而带来相应的质量风险——这种情况在过去类似的公共管理数字化项目中屡见不鲜。.

回顾德国联邦政府以往的大型IT项目，我们可以发现，延误和标准不确定性往往相伴而生，相互强化。如果标准制定得太晚，实施时间通常会延长，因为已经启动的开发工作必须随之调整。这种动态反过来又会加大责任方的压力，迫使他们要么提供额外资源，要么推迟原定计划。对于这样一个备受瞩目的项目而言，推迟计划在政治上尤其具有破坏性。因此，审计法院的警告也可以被解读为一种早期信号，表明这种风险已经具体化。.

失败的基金会的经济层面

除了对该项目进行直接批评之外，还值得考虑一个运转良好的数字化行政机构的宏观经济意义。多年来，德国低效的行政流程造成了巨大的间接成本，因为企业和公民不得不花费时间和资源处理那些在数字化行政机构中可以显著加快的程序。尤其对于参与国际竞争的中型企业而言，缓慢的审批流程、多次数据录入以及数字化工作流程中频繁中断的申请流程，无异于对企业经营活动征收隐形的额外税。一个运转良好的全德数字化系统可以通过建立“一次提交”原则来显著降低这些效率低下的问题，使公民和企业无需多次向不同机构提交数据。.

正因如此，审计法院的批评才如此重要，因为它不仅关乎一个IT项目，更关乎德国能否在国际竞争中提升其结构性竞争力。近年来，爱沙尼亚、丹麦和奥地利等国已证明，持续推进公共行政数字化既能降低行政成本，又能提升国家对投资的吸引力。如果德国继续落后于其他国家，从长远来看，不仅会面临官僚主义带来的诸多不便，还会在国际投资和高技能人才的竞争中处于切实的经济劣势。.

合法控制与改革瘫痪风险之间

尽管联邦审计法院的批评不无道理，但不可忽视的是，审计机构的立场往往较为保守，风险规避倾向也较高，而创新型的大型项目几乎总是伴随着一定程度的不确定性和反复调整。维尔德伯格部长采取的制定标准与实施部分同步进行的做法，刻意优先考虑速度而非完全确定的计划，遵循了科技领域成熟的敏捷开发方法逻辑。这种方法对私营企业而言行之有效，因为与拥有16个独立州和众多市政机构（每个机构都有各自的利益和遗留技术系统）的联邦制国家相比，私营企业更容易在组织层面实施短期调整。.

正如审计法院的报告所述，真正的冲突恰恰源于私营部门管理逻辑与国家监管现实之间的摩擦。在如此规模的项目中，实施过程中出现一定程度的不确定性和适应性几乎不可避免，不应自动被视为管理失败。然而，当风险管理、约束性标准、有效控制机制和全面财务监督等基本原则同时缺失时，情况就变得十分严峻，因为个别延误会相互叠加，原本可控的初期困难可能会演变成结构性问题。.

现在什么才是关键？

未来几个月很可能揭示，数字部能否将联邦审计法院的批评视为建设性的警钟，还是会将已发现的缺陷固化为该项目的永久性结构性问题。至关重要的是，剩余技术标准的最终定稿速度将取决于此，相关沟通平台能否清晰区分具有约束力的规范和仍在开发中的规范也同样重要。同样重要的是尽快提供中央项目管理工具，否则，如此复杂的联邦项目的有效管理几乎是不可想象的。最后，在可预见的未来，能否将已部署的IT资源的财务监管提升到与公共资金规模相匹配的水平，还有待观察。.

尽管存在诸多合理的批评，德国数字基础设施平台（Germany Stack）对于德国的数字化未来而言，仍然是一个具有重大战略意义的项目。正因如此，联邦审计法院的批评不应被草率地政治否定，而应认真、实质性地审视其所指出的缺陷。这项雄心勃勃、备受瞩目的项目最终能否成为德国行政部门切实可行的数字化基础，还是会步以往行政数字化项目失败的后尘，很大程度上取决于目前已发现的根本问题能否在未来两年内得到切实解决。.