咨询行业参与数十亿欧元的项目：斯图加特 21 是如何成为印钞机和咨询公司持续盈利的来源的。

Konrad Wolfenstein

6 小时前

咨询行业参与数十亿欧元项目：斯图加特21如何成为印钞机和咨询公司持续盈利的源泉——图片来源：Xpert.Digital

在成本飙升和专家意见泛滥之间——斯图加特21模式如何成为咨询公司的商业模式

当公共失败演变为私人商业模式

斯图加特21号铁路项目早已不仅仅是德国基础设施困境的象征。它已成为一个典型案例，展现了长期延误、成本飙升和规划不确定性如何为国际咨询行业创造利润丰厚的长期合同。当纳税人为一个工期不断延后的项目投入数十亿资金时，一个与之平行的行业却蓬勃发展，并从中牟利。大型咨询公司早已确立了自身在大型公共项目中不可或缺的地位；他们的专家意见、分析和审计报告已成为每次危机会议、每次监事会会议以及每次政治辩护的标配。然而，这些咨询服务的实际成本以及它们是否能带来所宣称的附加值，至今仍是个谜。

德国铁路公司首席执行官伊芙琳·帕拉最近无限期推迟了斯图加特 21 号线的开通，这不仅标志着数十年规划的失败，也揭示了一个紧迫的问题：究竟是谁从持续不断的危机管理中获利？为什么咨询行业似乎天生就对确保像斯图加特 21 号线这样的项目永远无法顺利完成感兴趣？

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麦肯锡范式：一份专家报告如何创造历史并带来巨额财富

2012年12月，一份文件彻底颠覆了人们对斯图加特21号线真实成本的认知。这份由麦肯锡公司代表铁路监事会撰写的报告，首次估算出该项目的预期成本约为68亿欧元，远超当时有效的45.26亿欧元融资框架。这一评估结果成为公众认知的转折点，并成为众多政治决策的依据。

这份报告给麦肯锡带来了什么，至今仍是个高度机密。德国铁路公司与这家世界领先的战略咨询公司之间的合同及报酬细节并未公开，受商业秘密保护。据了解，2017年7月，德国联邦交通部委托麦肯锡对“铁路未来”项目进行可行性研究，该项目重点关注通过欧洲列车控制系统（ETCS）实现铁路基础设施的数字化。这份咨询合同的估价为600万欧元。据媒体报道，包括普华永道、毕马威和奥纬咨询在内的多家行业巨头都参与了竞标。

从德国铁路公司的年度报告中可以看出麦肯锡与其合作的规模。据《商报》报道，德国铁路公司在麦肯锡及其他咨询公司提供的咨询服务方面的支出从2012年的1.9亿欧元增至随后几年的3.25亿欧元。此外，该公司每年还在IT咨询和其他服务方面投入巨资。仅在2023财年，德国铁路公司在外部IT咨询服务方面的支出就高达5亿欧元，其中1.6亿欧元为许可费。

麦肯锡在德国铁路公司的战略地位令人瞩目。早在2022年9月，德国铁路公司就委托这家咨询公司就其新成立的以公共利益为导向的铁路基础设施公司的相关问题提供咨询服务，而当时德国交通部甚至尚未启动任何改革措施。这充分说明了这家国有企业与这家私营咨询公司之间的联系已经多么紧密。

审计师面临压力：普华永道、毕马威以及合理性检查业务

在2010年具有历史意义的“斯图加特21”调解过程中，三家审计公司受邀审查德国铁路的成本估算：普华永道、Susat & Partner和Märkische Revision。这些审计旨在提高透明度，并为知情决策提供依据。然而，实际情况却截然不同。

据报道，普华永道已为德国铁路公司审计财务报表数十年，最长可达37年。这种长期的业务关系引发了人们对其独立性的质疑，尤其是在该公司同时还负责斯图加特21项目成本审计的情况下。2021年，有消息披露，德国铁路公司员工曾在2016年内部举报斯图加特21项目存在腐败和管理不善的问题，但作为审计公司的普华永道却毫不知情。

对调解过程中进行的审计工作的批评至关重要。项目反对者指出，普华永道和Susat仅仅对德国铁路公司提供的信息进行了合理性核查，并未审查原始数据。在方法论上，项目机遇得到了充分考虑，而风险却被完全忽略，从而无法进行可靠的成本评估。只有与德国铁路公司并无已知业务关系的Märkische Revision公司的代表估计退出成本仅为4.53亿欧元，与其他审计机构提供的约15亿欧元的数字存在差异。

联邦政府委托撰写的另一份重要报告是：毕马威会计师事务所和安永会计师事务所联合撰写了一份长达167页的文件，审查了斯图加特21项目的当前进度和成本状况。这份被列为高度机密并带有专属水印的文件指出了许多风险，但这些风险并未在报告摘要中提及。毕马威报告第13页指出，斯图加特21项目的总成本约为63亿至67亿欧元，但事实证明这一估计过于乐观。

2015年，普华永道从德国铁路公司共收取了3350万欧元，其中1050万欧元用于审计德国子公司，另有2300万欧元用于提供与审计相关的服务，例如税务咨询。这些金额在德国审计市场中名列前茅。

专家意见的洪流：维雷格-罗斯勒与反专家业务

在老牌咨询公司为铁路公司和政界人士服务的同时，一个对关键性反驳意见的市场也随之兴起。总部位于慕尼黑的工程公司维雷格和罗斯勒（Vieregg and Rößler）已成为斯图加特21项目上最杰出的独立专家之一。早在2008年，该公司受巴登-符腾堡州地球之友协会（BUND Baden-Württemberg）和斯图加特市议会绿党党团的委托，预测斯图加特21项目的成本至少为68亿欧元，而铁路公司和政界人士当时的估算仍为41亿欧元。这些数字当时曾遭到强烈质疑，但后来已被完全证实。

2010年9月，维雷格和罗斯勒提交了绿党委托撰写的另一份专家报告，警告称成本将高得惊人。根据这份研究报告，扩建火车站和规划中的ICE高速铁路的成本可能是铁路公司和政界人士此前预估的两倍。届时，总成本将达到100亿欧元，而且这还只是最乐观的估计。铁路公司当时对此反应强烈，驳斥这些数字不准确且难以理解。

2015年12月，反对斯图加特21号线的行动小组委托维雷格-罗斯勒公司进行另一次成本估算。专家们根据类似项目的预测，认为斯图加特21号线最早也要到2024年才能完工，成本将从当时估计的65亿欧元飙升至98亿欧元。他们认为，造成成本增加的主要原因是地质条件复杂以及地铁站复杂的建筑结构（包括对结构要求极高的天窗），而非59公里的隧道建设。

反驳专家意见的商业模式利润丰厚。每一项官方预测都会有批判性分析，每一项辩护都会有反驳。该项目的政治两极分化导致双方对专家意见的需求持续增长，这极大地扩大了与“斯图加特21”相关的咨询服务市场。

隐藏数据：我们对实际咨询成本的了解程度

咨询费用的系统性不透明并非偶然，而是蓄意为之。2017年至2023年间，德国联邦政府编制了所谓的咨询报告，并提交给预算委员会。然而，这些报告暴露出诸多重大缺陷：平均而言，三分之一的报告未能指明中标公司。在2023年的报告中，这一比例上升至约20%。此外，报告的成本也存在出入，列出的总金额有时与各项支出金额相差高达一百万欧元。

早在2021年，联邦审计法院就批评了相关报告的数据质量低下，并呼吁提高透明度。在提交给联邦议院预算委员会的一份尚未公布的报告中，联邦政府最高财政监管机构批评称，尽管成本不断上涨，联邦政府却没有制定任何减少对外部咨询公司依赖的战略。过去十年，联邦政府在外部咨询服务上的支出总额超过16亿欧元。仅2020年至2023年，支出就增长了39%，达到每年近2.4亿欧元。

自2020年起，由于德国政府修改了咨询服务的定义，某些支出不再出现在咨询顾问的报告中。例如，法律咨询和IT项目不再被归类为咨询服务，这意味着数亿欧元的纳税人资助支出不再出现在官方报告中。

对于“斯图加特21”项目而言，具体而言：虽然每位专家的报告都署名，其主要结论也公开讨论，但支付的费用却未予披露。考虑到项目的规模、长达数月的审查以及铁路公司、联邦政府和监事会委托撰写的多份专家报告，可以推断费用高达数千万甚至数亿欧元。然而，目前尚无法从公开渠道对这一估算进行确切核实。

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数十亿用于聘请顾问——国家是如何挥霍其能力的

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2024年，德国咨询业总收入创下约500亿欧元的历史新高。约175家咨询公司年收入均超过5000万欧元，占据了德国市场近47%的份额。麦肯锡的战略咨询服务全球价值达164亿美元，使其成为该领域的领军企业。像麦肯锡（估计为148亿欧元）或波士顿咨询公司（BCG，125亿欧元）这样的战略咨询公司的人均收入远高于其他咨询公司，这凸显了战略咨询公司利润丰厚的商业模式，其收费远高于其他咨询公司。

自2017年以来，德国政府在外部咨询方面已花费超过10亿欧元。其中，支出最多的部门是内政部（至少4.929亿欧元）、交通部（1.969亿欧元）和财政部（1.217亿欧元）。总体而言，自2017年以来，德国政府在外部支持方面已花费至少10.73亿欧元。

2022年和2023年，德国铁路公司与外部顾问签订的合同总额达9300万欧元。2022年，该公司签订了42份框架协议和86份独立合同，其中包括一些涉及战略问题的合同，总额达3600万欧元。次年，即2023年，该公司支出5700万欧元，签订了26份咨询合同和65份独立合同。这些支出发生在德国铁路公司录得24亿欧元亏损并宣布计划到2030年裁员约3万人的时期。

德国政府以涉及敏感且受宪法保护的商业秘密为由，为其在特定承包商和咨询项目方面缺乏透明度辩护。这种保密政策阻碍了有效的公众监督，并加剧了人们对咨询行业从其本应着手解决的弊端中牟利的怀疑。

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系统性问题：能力丧失和对咨询顾问的依赖

对在大型公共项目中使用咨询顾问的更根本性批评指向一个结构性缺陷：公共行政部门能力的逐渐削弱。多年来，联邦审计法院一直警告称，政府核心能力正在减弱，这从根本上危及了行政部门的廉洁性。尤其是在信息技术领域，联邦政府必须发展自身的专业能力；否则，行政部门的廉洁性将受到威胁。

当IT战略、项目管理乃至财务控制等核心职能被系统性地外包给外部公司时，公共部门便丧失了自行执行这些任务的能力。这导致行政机构元气大伤，脱离外部援助便无法正常运作。这种专业知识的流失会造成难以逆转的永久性依赖，从长远来看会削弱国家实力。

这个问题在斯图加特21号项目中尤为突出。铁路公司完全依赖外部审计师进行成本审查。正如普华永道报告所述，公司并未对相关文件进行内部核查。此外，普华永道仅依赖于对德国铁路员工的访谈。因此，与标准的审计或审查相比，该合同存在更高的风险，即即使是重大错误、违法行为或其他违规行为也可能无法被发现。

联邦政府的IT整合项目表明，仅仅拨款数十亿欧元并委托数十家咨询公司，而缺乏明确的政治领导、内部专业人才的培养以及有效的治理结构，并不能带来更好的结果。相反，这只会形成恶性循环：成本上升、目标下降，以及对那些本身就是问题一部分的咨询公司的依赖性日益增强。

国际对比：其他国家如何管理重大项目

瑞士通过圣哥达基线隧道项目证明，公民积极参与的民主制度能够成功且经济高效地实施复杂的基建项目。关键区别在于：所有建设阶段都实行严格的议会监督和高度透明，而不是将专业知识外包给最终效忠于客户的外部顾问。

丹麦通过费马恩海峡隧道项目展示了如何在不依赖过多咨询机构的情况下实现高效的项目管理。该国颁布了一项建筑法，从而建立了一个包含退出条款的政治框架。项目的兼容性在后续的规划阶段得到保障。这种务实的做法显著减少了对外部可行性研究和风险分析的需求。

在中国，规划、融资、建设和运营都由中央统一控制，审批流程也十分精简。其结果是，仅用了二十年时间就建成了总长超过4.8万公里的高速铁路网。虽然这种模式不适用于民主社会，但它表明，德国重大项目持续进行磋商并非必然，而是特定制度安排的结果。

改革委员会继续按原计划进行。

继柏林勃兰登堡机场 (BER)、易北爱乐音乐厅和其他大型项目遭遇失败后，德国联邦政府成立了大型项目建设改革委员会。该委员会的任务是制定具体行动建议，以确保大型公共项目的成本准确、透明、高效并按时完工。2015年12月，联邦内阁通过了一项包含十个行动领域的大型项目行动计划。

改革委员会的建议针对许多已发现的问题提出了解决方案：持续的公众参与、定期向公众公布成本、工期、项目变更和风险等信息，以及要求只有在制定出足够可靠的计划后才能公布项目成本的初始数据。然而，正如正在进行的“斯图加特21”项目所表明的那样，这些建议的实施效果远未达到预期。

根据联邦审计法院的说法，德国政府委托撰写的咨询报告显示，政府几乎没有改变其使用外部顾问做法的意愿。大多数部委甚至未能制定具体的削减目标。只有联邦内政部提出了一个包含14项内容的计划，但最终未能取得任何成效。在联邦信息技术整合项目中，内政部甚至将一项核心职能——财务控制——外包了。

透明度的悖论承诺

“斯图加特21”项目充斥着屡次违背的透明承诺。2010年调解的口号是“人人参与，所有事实摆在桌面上”，但实际上，在关键问题上，要么发表了明显虚假的声明，要么以站不住脚的理由，甚至完全任意地隐瞒信息。调解未能实现其宣称的透明目标；相反，它打着提高透明度的幌子，进一步误导了公众。

这种结构性的不透明性从两方面使咨询行业受益：首先，它使咨询行业的收费免受公众监督；其次，它不断制造对专家意见和分析的需求，以填补系统本身造成的信息空白。情况越不透明，对那些本应揭示真相的专家的需求就越大。

2017年至2023年间授予的咨询合同中，近三分之一未经公开招标。联邦内政部的“警察2020”数字化项目尤为突出：该项目的整体管理权授予了一家外部咨询公司，该公司自2019年以来已获得约380万欧元的报酬。该项目没有经过公开招标程序。

危机管理与常设命令之间

“斯图加特21”项目堪称咨询行业的理想之选：它足够复杂，需要持续的专业知识；它具有足够的政治争议性，足以引发专家意见和反驳；它又足够长远，能够建立跨世代的客户关系。每一次成本增加都需要重新评估，每一次延误都需要重新进行风险分析，每一次政治动荡都需要新的战略建议。

咨询行业是否天生就倾向于延续功能失调的体制结构，这个问题无法给出确切答案。然而，可以肯定的是，现行体制产生的激励机制阻碍了项目快速高效地完成。只要政府在遇到任何问题时都聘请外部顾问，而不是发展自身的专业能力，这种依赖性就会持续存在，并在每一次危机中加剧。

德国铁路公司计划到2030年裁员约3万人，与此同时，该公司每年却花费近1亿欧元聘请外部顾问。这些数字揭示了一个根本性的失衡：外部专家的成本不断上升，而公司内部利用这些专家的能力却在下降。其结果是，专家报告中的建议无人能够落实，分析结果在下一次审计报告中就被遗忘。

百慕大三角缺乏透明度、错综复杂且存在利益冲突

斯图加特 21 号事件就是一个典型的例子，它展现了系统性缺乏透明度、难以管理的复杂性和结构性利益冲突如何形成一个“百慕大三角”，导致数十亿美元消失而无人承担责任。

缺乏透明度始于咨询费用，并延伸至项目的实际风险。不断涌现的新技术需求，例如斯图加特数字中心，持续增加项目的复杂性，而这些技术需求反过来又催生了新的咨询需求。当负责财务报表审计的审计师同时进行成本审计，或者制定战略的咨询顾问同时负责监督战略实施时，就会出现利益冲突。

德国联邦审计法院发现，德国政府的顾问通常是年收入达数十亿欧元的全球性咨询公司。这种规模造成了客户与承包商之间的权力失衡，使得有效监管变得困难。公共部门向这些公司支付数百万欧元的加价，内部文件显示，咨询公司平均保留合同金额的23.1%作为利润。

政府失职的本质

“斯图加特21”项目已成为一个非自愿的商业模式，该模式服务于一个因政府无力管理自身项目而蓬勃发展的行业。麦肯锡、普华永道和毕马威等大型咨询公司都明显参与了“斯图加特21”项目，主要通过为铁路公司和政界人士提供成本、风险和经济可行性研究来实现。然而，由于相关的费用协议并未公开，因此无法从公开渠道得知这些咨询公司创造的总收入。

就整个项目成本而言，单份专家报告的费用似乎微不足道。然而，从上世纪90年代的初步可行性研究，到2010年的仲裁报告，再到目前的危机分析，近三十年来的累计费用可能高达数亿欧元。此外，普华永道作为德国铁路公司的审计师，每年提供的持续审计和咨询服务费用也超过3000万欧元。

然而，真正的问题不在于咨询顾问赚了多少钱，而在于他们的服务究竟带来了什么附加值。如果即便有麦肯锡的报告、普华永道的审计和毕马威的分析，成本仍然持续飙升，项目期限一再延误，问题也日益增多，那么，这套体系存在的意义究竟何在，自然就成了一个值得探讨的问题。

斯图加特21号总有一天会竣工。到那时，咨询顾问们早已转向下一个大型项目，而这些项目也将重蹈覆辙：最初乐观的估算、成本逐步攀升、政治冲突、专家意见泛滥，最终人们会意识到，根本无人真正掌控局面。对咨询行业而言，这并非漏洞，而是其特色所在。而对纳税人而言，这简直是一场灾难。