北约成员国就历史性重整军备达成一致：迈向5%目标之路——图片来源：Xpert.Digital
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在海牙峰会召开前达成历史性协议
北大西洋公约组织正面临自1949年成立以来最重大的变革之一。在海牙北约峰会召开前不久，所有32个成员国一致同意大幅增加国防开支。这一决定标志着欧洲安全架构的根本性转变，也是冷战结束以来规模最大的军备建设举措。
新目标规定，到2035年，每个北约成员国应将其国内生产总值的至少5%用于国防相关支出。这一目标比之前的2%翻了一番，是对欧洲威胁形势变化以及美国不断要求联盟内部更公平地分担责任的直接回应。
北约成员国在海牙举行的北约峰会（将于2025年6月24日至25日举行）前几天，就新的国防开支目标达成一致。该协议是通过书面决策程序达成的，该程序于2025年6月22日星期日结束。
因此，这项决定并非在一次大型会议上做出，而是事先通过多边投票程序，由所有32个成员国一致同意。新的支出目标计划在海牙北约峰会闭幕时正式通过，届时各国元首和政府首脑将正式确认这些决定。
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新防御目标的结构
为兼顾各国不同的国情和优先事项，雄心勃勃的5%国防开支目标被战略性地分为两部分。至少3.5%的GDP将用于传统的军事开支，例如军备、士兵薪饷和军事装备。剩余的1.5%可用于国防相关基础设施和加强安全措施。
这种灵活的结构允许成员国将对防坦克桥梁、军用级铁路、扩建港口、网络防御系统和反恐措施的投资计入国防开支。国防开支定义的扩大反映了当今的现实，即安全远远超出了传统的军事威胁，还包括混合战争、网络攻击和非对称威胁。
历史背景：从2%规则到5%目标
北约国防开支的发展反映了地缘政治现实的变化。最初的2%目标是在2002年布拉格北约峰会上作为新成员国的指导方针而制定的。当时，主要目标是东欧候选国加强其国防能力，以达到联盟的标准。
2%的国防目标正式确立于2014年威尔士峰会，此前不久，俄罗斯吞并了克里米亚，乌克兰东部冲突爆发。这些事件当时已经表明，欧洲安全秩序面临压力，必须加大国防投入。
有趣的是，2%的目标从未被制定为具有法律约束力的义务，而仅仅是成员国应该“努力的方向”。这种刻意模糊的表述旨在考虑到各国不同的国情和政治现实，但也意味着许多国家多年来未能实现这一目标。
德国国防的转变
对德国而言，新的5%目标代表着一项尤为显著的变革。该国直到2024年才首次达到2%的目标，当时的国防开支预计为906亿欧元，相当于GDP的2.12%。这一增长完全得益于俄罗斯入侵乌克兰后设立的1000亿欧元专项基金。
德国总理弗里德里希·默茨明确指出了新挑战的规模：目前德国GDP每增长一个百分点，就意味着需要额外增加约450亿欧元的国防开支。如果目标是5%，那么德国每年就必须花费约2250亿欧元用于国防——几乎占联邦总预算4660亿欧元的一半。
这些巨额资金表明了德国计划军事化的规模。德国的国防开支将不得不增加一倍以上，这将需要对预算结构进行根本性改革，甚至可能需要调整税收政策。
欧洲的领导者和落后者
北约成员国目前的国防开支分配情况已经显示出显著差异。波兰以占GDP 4.12%的国防开支位居榜首，接近新的5%目标。波兰有意将自身打造为“欧洲最强大的陆地力量”，并计划到2035年将其武装部队规模从目前的15万人扩充至30万人。
爱沙尼亚紧随其后，占GDP的3.43%，甚至超过了美国的3.38%。这些东欧北约成员国的高额支出反映了它们与俄罗斯的地理位置接近以及由此产生的威胁感知。
另一方面，西班牙等国则垫底，其GDP的5%以下。佩德罗·桑切斯领导的西班牙政府称5%的目标“不恰当”且“适得其反”，并要求豁免。这一立场导致协议迟迟未能达成，最终经过密集谈判才找到一个措辞略微降低目标的方案。
特朗普的角色和美国利益
唐纳德·特朗普要求增加欧洲国防开支并非新鲜事，但随着他重返白宫，这一要求变得更加紧迫。在他第一个任期内，他曾多次批评欧洲盟友的国防开支不足，甚至威胁要让美国退出北约。
特朗普的论点遵循一个简单的逻辑：美国保护欧洲，但欧洲并不保护美国。这种观点反映了美国外交政策的根本性转变，即力求在跨大西洋联盟内部更公平地分担责任。
要求国防开支占GDP的5%这一要求值得关注，因为即使美国自身也达不到这个数字。然而，特朗普驳斥了这一反对意见，强调美国对全球安全负有比其盟友更大的责任。
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混合战争：为什么网络攻击现在可以触发北约集体防御条款
俄罗斯作为重新武装的驱动力
自2022年2月以来，俄罗斯对乌克兰发动的侵略战争从根本上改变了欧洲的安全格局。北约正面临冷战结束以来最严峻的军事威胁，并已做出相应应对。情报评估表明，尽管战争仍在继续，俄罗斯可能在短短几年内就做好与北约成员国发生冲突的准备。
这项威胁分析促成了北约数十年来规模最大的现代化计划。北约制定了新的军事能力目标，明确规定了每个成员国必须为集体威慑和防御做出哪些贡献。
对德国而言，这意味着联邦国防军（德国联邦武装部队）必须增兵5万至6万人。此次大规模增兵仅仅是新国防计划深远影响的一个缩影。
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新型威胁和混合战争
现代安全形势的特点是出现了超越传统军事攻击的新型威胁。混合战争结合了军事、经济、政治和技术手段，旨在破坏民主社会的稳定。
针对关键基础设施的网络攻击、旨在影响政治进程的虚假信息宣传以及经济压力已成为现代冲突的核心要素。这些发展趋势要求我们拓展对国防的传统理解，并证明将网络安全和信息防御纳入国防开支的合理性。
北约已据此调整战略，并明确指出，超过临界阈值的混合攻击也可触发集体防御条款第五条。这种防御概念的扩展也体现在新的国防开支结构中，该结构明确纳入了对网络防御及相关领域的投资。
欧洲防务一体化作为一项并行发展
与北约的现代化努力同步，欧洲防务一体化也在发展。永久结构性合作（PESCO）于2017年启动，是迈向欧洲防务联盟道路上的一个里程碑，目前已涵盖60多个联合项目。
永久性结构化合作使欧盟成员国能够在国防开支、规划和协调等领域做出具有约束力的承诺。这种欧洲层面的国防合作是对北约结构的补充，从长远来看，可能促成一支被称为“军事申根”的“欧洲军队”的出现。
欧洲国防能力的提升也是对美国要求欧洲增强自主能力的响应。北约加强跨大西洋关系的同时，永久结构性合作旨在使欧洲能够保持独立于美国支持之外的行动能力。
乌克兰与团结的局限性
尽管北约进行了大规模的军事集结，但对乌克兰的支持在北约内部仍然是一个颇具争议的问题。北约虽然向乌克兰提供了加入的机会，但附加了严格的条件。在正式发出邀请之前，乌克兰必须在民主和安全领域进行切实改革。
这种谨慎态度反映出对俄罗斯不可预测反应的担忧。乌克兰加入北约将自动把集体防御条款扩展到交战国，并可能导致北约与俄罗斯之间的直接对抗。
峰会最终声明中对乌克兰的支持力度不足，凸显了北约团结的局限性和地缘政治局势的复杂性。尽管北约准备在自身防御上投入数十亿美元，但对遭受攻击的邻国提供的具体援助仍然有限。
经济和社会挑战
实现5%的目标将带来巨大的经济和社会变革。德国必须将其国防开支从目前的约900亿欧元增加到2250亿欧元——每年增加1350亿欧元。
这些巨额资金引发了人们对负担能力和社会优先事项的质疑。批评人士警告说，这会导致社会军事化，并担心为了支付国防开支，社会支出将不得不削减。西班牙政府则辩称，高额军费开支“与我们的福利国家和世界观不符”。
另一方面，支持者认为，国防投资对于保护民主社会的基础至关重要。国防成本最终低于战争或屈服于专制政权的成本。
安全政策的新时代
关于5%目标的协议标志着欧洲安全政策新时代的开始。北约正在从一个冷战时期的防御联盟转型为一个面向21世纪挑战的综合性安全组织。
大规模的军备竞赛将改变地缘政治力量平衡，并可能引发新一轮军备竞赛。预计俄罗斯将对西方的重新武装做出回应，这可能会进一步加剧紧张局势。
与此同时，国防战备的提升也为欧洲带来更大的自主权和更公平的跨大西洋责任分担。欧洲可以摆脱对美国安全保障的依赖，成为全球安全架构中平等的一员。
到2035年实现5%的目标将是未来几年最大的政治和经济挑战之一。这项倡议的成败对欧洲未来的安全和跨大西洋关系的稳定至关重要。
北约国家大幅增加军费开支这一历史性决定表明，冷战结束后的“和平红利”时代已彻底结束。欧洲正在回归以军事实力和自卫能力为特征的安全政策。这一发展将从根本上重塑未来几年欧洲大陆的政治和社会格局。
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