典型的德国官僚闹剧：《无障碍环境强化法案》——包容的承诺与官僚现实之间

32 封信，0 条见解：德国联邦金融服务管理局 (BFSG) 是典型的德国官僚机构吗？

随着《无障碍强化法》（BFSG）的颁布，德国的数字化进程本应更加包容。然而，这项曾被誉为落实《联合国残疾人权利公约》和欧盟指令的姗姗来迟的举措，在实践中却遭遇了重重法律和技术障碍。该法案长达32个字母的冗长名称，似乎也象征着它所设置的重重阻碍。.

目标很明确：德国约八百万残障人士最终应该能够完全无障碍地使用在线商店、服务和数字产品。然而，截止日期已过去六个月，商业界却弥漫着一种不确定性。大型企业拥有转型所需的资源，而许多中型企业却茫然不知所措。哪些人会受到影响？一个简单的联系表格是否也算作数字服务？为什么第一批停止侵权通知函就已发出，而且措辞强硬，而马格德堡州监管机构却迟了几个月才开始着手处理？

参与的道德诉求与高昂的成本、不明确的法规和技术复杂性等严峻现实之间存在着鸿沟。目前的数据令人担忧：超过90%的德国网站仍然存在诸多障碍。那么，《联邦参与法》（BFSG）究竟是“无牙之虎”、昂贵的官僚主义怪兽，还是构建更公平数字世界的必要起点？以下分析将探讨包容性这一良好初衷、经济压力以及德国人特有的将简单目标复杂化的倾向之间的矛盾。.

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• 欧洲无障碍法案——《无障碍强化法案》（BFSG）：警告、罚款和法律后果

一波又一波的停止侵权通知函纷至沓来，生意却异常火爆：仅一张支票就可能要花费高达 1 万欧元——这才是数字包容的真实代价

2025年6月28日，《无障碍强化法》（BFSG）在德国正式生效。单是“无障碍”（accessibility）一词就长达32个字母，五个音节，就足以构成某种讽刺意味。该法旨在让所有人都能理解和使用数字服务，但“无障碍”这个词本身却构成了一道语言障碍。“谁会想出这么冗长的词？”一位博主一针见血地问道。答案或许能初步揭示这项举措的矛盾之处：一方面，《无障碍强化法》是对国际人权义务姗姗来迟的落实；另一方面，它也体现了德国人一贯的严谨作风，将一个必要的步骤变成了一个轮廓模糊、错综复杂的监管框架。.

这项法律的历史可以追溯到很久以前。早在2006年，联合国就通过了《残疾人权利公约》，该公约第九条明确呼吁残疾人平等享有信息和通信（包括数字技术）的权利。德国于2009年批准了该公约，但又过了16年，才通过《联邦残疾人平等法》（BFSG）为私营部门制定了全面的相关立法。直接推动这一进程的是2019年欧盟发布的《欧洲无障碍法》，该指令要求所有成员国在2025年6月前制定相应的国家法律。欧盟追求两大目标：一是通过统一的无障碍标准协调内部市场；二是提高残疾人的参与度。对于企业而言，标准化甚至有望从长远来看降低成本，因为它们不再需要遵守27个不同的国家法规。.

德国于2021年7月通过《联邦数字无障碍个人服务提供者保护法》（BFSG）实施了这项指令，该法于2025年6月28日生效。这标志着私营部门首次被要求全面确保数字无障碍。此前，只有公共机构才需根据《无障碍信息技术条例》提供无障碍服务，而现在，面向消费者的企业也必须承担这一责任。这代表着一次重要的范式转变：无障碍不再仅仅是国家的责任，而是企业的责任。.

不速之客：为什么连律师都搞不清楚谁会受到影响

《无障碍强化法案》的核心缺陷不在于其立法意图，而在于其执行层面。这部长达36页的法律规定了制造商、零售商和服务提供商的义务，但具体要求却出人意料地模糊不清。正如一位评论员精辟地指出：该法案并未明确规定何时才能真正实现无障碍。然而，更严重的是其适用范围的不明确。欧盟数百万网站运营者并不清楚自身是否受该法案约束。这种不确定性源于措辞笼统且含糊不清，尤其是在“数字服务”这一术语的使用上。.

理论上，这套体系很简单：员工人数超过十人、年营业额或资产负债表总额超过两百万欧元，且向终端消费者提供数字服务的公司均受此体系约束。低于这些门槛的微型企业，其服务业务可豁免，但产品业务则不受影响。因此，一家拥有九名员工的自助终端制造商受此体系约束，而一家拥有八名员工和自有预约网站的美发沙龙则不受约束。纯粹的企业对企业（B2B）公司也不受影响，只要其提供的服务明确指向企业即可。.

实际上，这造成了监管上的混乱。如果一个网站主要提供信息，但也包含一个联系表格，该如何处理？这个表格是否已经被视为一项数字服务？运营在线商品商店的俱乐部和协会又该如何处理？这些问题的答案并不明确，而这正是问题的症结所在。虽然明确的法规——例如，专门针对无需双方人工参与即可签订的合同——能够带来清晰的界定，但如今成千上万的公司却不得不花费高昂的费用寻求法律意见。一项针对85家公司的调查显示，33%的公司不确定他们的服务是否受到影响。在熟悉相关法律的受访者中，31%的人表示他们对此了解甚少或完全不了解。这并非漠不关心，而是表明即使经过深入研究，仍然存在不确定性。.

德国的实施方案也包含一些并非源自欧盟指令的特殊之处。例如，它明确涵盖了所谓的准制造商——即那些以自己的名义销售产品但并未自行生产该产品的人。这一规定在《欧洲无障碍法案》中并不存在。有趣的是，德国版本在另一个方面则较为宽松：关于不成比例负担的例外情况彼此独立适用，而欧盟指令则要求这些例外情况必须同时满足。这种规则收紧与放松之间的反复变化表明，在立法过程中，不同的利益集团都在争夺影响力——最终达成的妥协方案并未让任何一方完全满意。.

良好意愿的代价：无障碍环境的成本以及谁来承担这些成本

实现数字无障碍并非易事。对一个简单的网站进行初步的粗略分析，费用在 600 欧元到 1200 欧元之间。如果要进行包含详细报告的完整测试，简单的网站预计需要支付 2500 欧元到 5000 欧元，而像网上商店这样更复杂的项目，费用可能在 5000 欧元到 10000 欧元之间。这些费用仅指分析费用；实际实施已确定的措施需要额外付费。根据内容管理系统和现有代码的不同，可能还会产生其他显著的费用。.

对于中小企业而言，这代表着一笔不小的投资。一项企业调查显示，25%的企业认为缺乏相关知识是实施过程中最大的障碍，其次是额外的时间投入（15%）和资源有限（13%）。然而，值得注意的是，27%的企业预计不会遇到任何特殊困难——这要么表明他们对实际情况的评估较为务实，要么表明他们低估了实际需求。更令人担忧的是，尽管法律已经生效，仍有41%的企业尚未采取任何准备措施。目前只有34%的企业正在积极实施该法律。.

鉴于框架尚不明确，这种犹豫不决是可以理解的。许多公司都在观望，看看自己是否会受到影响。另一些公司则猜测，执法初期可能会比较宽松。这种猜测并非完全没有根据：虽然负责无障碍环境监管的国家市场监管机构已被纳入《无障碍环境强化法》，但该机构直到2025年9月26日才开始运作——比法律生效晚了三个月。该机构位于马格德堡，最初计划配备约70名员工，负责在全国范围内监督合规情况。然而，仅凭这样的人员配置，它如何监管德国境内约6.5万家在线商店，目前尚不清楚。这被认为是一个严重的开局失误。.

检查既有随机抽查，也有根据投诉进行的。消费者和竞争对手可以举报违规行为，主管部门首先会要求违规者整改。不整改者可能面临最高 10 万欧元的罚款。在严重情况下，甚至可以实施销售禁令。这种分级处罚机制本身是合理的——前提是它能得到切实执行。然而，其他法规的经验表明，理论上的处罚可能性与实际执行之间往往存在显著差距。.

除了官方监管之外，一波民事停止侵权通知函也即将到来。首批此类通知函自2025年8月起发出，主要由汉堡CLAIM律师事务所代表个人发出。其模式与以往的类似通知函如出一辙：笼统地声称缺乏无障碍设施，却不具体指出缺陷；要求支付约600欧元的固定费用；争议金额高达1万欧元；且没有提供任何竞争关系的证据。法律专家认为，许多此类停止侵权通知函在法律上都可提出异议，但警告不要过早支付。这种商业模式众所周知：以极少的投入大量发送通知函，寄希望于部分收件人出于恐惧或无知而支付费用。此类做法损害了法律的合法目的，并损害了无障碍设施的声誉。.

附加值的承诺：理想主义与计算器之间

关键问题在于：《无障碍环境强化法案》是否真的创造了附加值，还是仅仅是又一项弊大于利的监管怪兽？答案并非一成不变，很大程度上取决于人们看待这项法律的角度。.

从人权角度来看，这项法律的必要性毋庸置疑。德国约有800万残疾人。他们的就业率仅为51.4%，远低于总人口的79.3%。预计到2024年，他们的失业率将接近12%，是总失业率的两倍。残疾人每天都面临着数字障碍，这些障碍使他们无法参与社会活动。2009年的一项估计显示，残疾人群体每年未开发的购买力高达96亿欧元——由于障碍阻碍了消费，这笔钱未能被消费出去。如今，这个数字可能要高得多。研究还表明，如果网店无障碍，残疾人使用网店的频率甚至高于健全人。因此，残疾人的经济潜力是实实在在的。.

对于重视无障碍设计的公司而言，优势显而易见。一项国际研究发现，38%实施无障碍功能的公司表示销售额或转化率有所提高。另有28%的公司通过减少客户支持咨询或避免法律纠纷等方式，显著降低了成本。无障碍网站还能提升搜索引擎优化 (SEO)，因为它们更容易被抓取和索引，从而带来更多自然流量。27%的受访公司认为无障碍设计是提升产品易用性的契机，20%的公司则期望在公开招标中获得竞争优势。.

然而，这些积极影响却被一个令人警醒的现实所抵消：29%的受访企业认为《联邦职业培训促进法》（BFSG）完全没有带来任何机遇。这几乎占三分之一——相当一部分持怀疑态度的企业。造成这种情况的原因有很多。许多中小企业根本缺乏进行全面变革所需的资源，并且担心成本会超过收益。此外，长期的附加值往往需要数年才能显现，而初始投资却是立竿见影的。品牌形象的提升或客户忠诚度的提高无法用下一季度的财务数据来衡量——这在以短期业绩为导向的商业文化中是一个问题。.

德国目前的无障碍数据令人担忧。德国无障碍协会2025年3月的一项分析显示，93%的德国网站存在严重的无障碍访问障碍。仅有不到0.5%的网站符合法律规定的无障碍声明要求。一项对超过4万个网页的研究表明，96.3%的网页首页存在缺陷，83.5%的网页无法访问。即使有无障碍声明，通常也不够完善。2025年6月，《商报》（Handelsblatt）对60个重要网站进行测试，结果发现只有三家公司——梅赛德斯-奔驰、DocMorris和德国电信——基本符合无障碍要求。这些数据表明两点：首先，亟需采取行动；其次，文章开头分析的AccessiWay广告中提到的35%的网站无法访问这一数字，严重低估了实际情况。.

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德国的困境：BFSG 真的具有典型的德国特色吗？

欧洲的计划，德国的问题：为什么我们又一次把事情搞得比原本更复杂？

《无障碍设施强化法》是否是典型的德国官僚主义怪兽，这个问题无法一概而论。答案既是肯定的，也是否定的——这取决于你从哪个角度来看待这个问题。.

多项指标支持这一论点。该法律的名称本身就是一个语言怪异的词汇，几乎无人能正确发音。法规结构复杂：《联邦残疾人平等法》（BFSG）由《加强残疾人无障碍环境条例》进一步细化，而该条例的颁布需要至少五个联邦部委的协同合作。劳动部、财政部、卫生部、经济事务和能源部以及交通部之间的这种协调不仅延误了具体要求的制定，而且还存在经济利益凌驾于包容性之上的风险。职责分散的现象依然存在：位于马格德堡新成立的市场监管办公室负责监管私营部门，而州政府机构则负责监管公共机构。这种双重结构造成了工作重复，也使得统一执法变得困难。.

此外，还有大量的文档记录和保存义务。企业不仅必须确保其产品和服务易于使用，还必须进行合格评定、出具欧盟合格声明、加贴CE标志，并将相关文件保存五年。如果企业因负担过重而申请豁免，也必须记录并保存该评估结果。批评人士还指出，约40%的联邦法规（占企业行政成本的50%以上）源于欧盟指令的实施——德国往往超出最低要求，这种现象被称为“镀金”。.

然而，有充分的论据反驳了这仅仅是德国的问题这一观点。德国联邦残疾人平等法（BFSG）实施了欧盟指令2019/882，该指令要求所有27个成员国都必须采纳。因此，无障碍要求并非德国独有的做法，而是一项全欧洲范围内的协调措施。此外，该指令以2006年联合国《残疾人权利公约》为基础，这是一项已被全球180多个国家批准的国际义务。德国于2009年批准了该公约，因此有义务采取行动。值得注意的是，在某些领域，例如在不成比例的负担方面，德国的实施比欧盟的要求更为宽松。.

德国政府也承诺未来将逐字逐句地执行欧盟法律，避免官僚主义式的过度执行。旨在减少官僚主义和改进立法的计划力求避免过度解读。然而，这一意向声明比《联邦金融监管局法》（BaFin法，BFSG）的颁布时间要晚，其影响只有在未来的立法中才能显现。此外，由于指令有意留有解释空间，需要在国家层面进行补充，因此能否做到完全逐字逐句地执行也值得商榷。.

真正的问题在于更深层次：并非无障碍法规本身被视为官僚主义，而是其设计含糊不清、难以执行。一项法律，其要求即便对专家而言也难以理解，其适用范围对数百万受影响者而言仍然模糊不清，且数月来形同虚设——这才是问题的症结所在。如果立法机构从一开始就明确界定哪些服务受到影响，制定清晰的技术标准，并建立有效的监督机制，那么该法律的接受度将会显著提高。然而，最终制定的规则却让即使是善意的观察者也不得不承认，其潜力与实际执行之间存在着巨大的鸿沟。.

谁真正受到影响？影响的社会地理分布。

《无障碍强化法案》带来的负担和收益分配并不均衡。一方面，直接受该法案约束的企业包括：员工人数超过十人、年营业额超过两百万欧元且向终端消费者提供数字服务的公司。设立这一门槛是为了避免对微型企业造成过重负担。然而，实际上，这意味着一家拥有十一名员工、年营业额达210万欧元的中型企业必须承担全部义务，而一家拥有九名员工、年营业额达190万欧元的企业却无需进行任何数字化调整——即便两家企业的网店内容完全相同。.

电子商务行业受到的冲击尤为严重。网上商店、预订平台、银行应用程序和数字支付服务均受该法律约束。据估计，德国约有6.5万家网上商店，必须确保其产品和服务的易用性——从产品展示、购物车到订单完成。这并非易事，因为许多商店基于过时的系统或定制程序，后续的调整成本高昂。小型零售商，尤其是那些规模刚好超过微型企业门槛的企业，更是陷入两难境地：它们既没有大型企业的资源，也无法享受小型企业享有的豁免。.

为B2C企业提供服务的供应商，例如网页设计公司、软件开发商和内容管理系统提供商，也间接受到影响。一个新的业务领域正在兴起——无障碍即服务。然而，他们面临着既要调整自身产品，又要帮助客户实施相关措施的压力。由于法律措辞含糊不清，咨询服务需求激增，这对咨询公司来说是一大 Segen，但对整体经济而言却是一种经济效率低下。.

真正的受益者应该是残障人士——德国有八百万残障人士依赖无障碍数字服务。但他们能否真正受益，关键取决于服务的实施质量。一项研究表明，80.1%的受访者遇到过数字障碍，其中27.2%的人每天都会遇到这些障碍。对于这个群体而言，无障碍并非可有可无，而是参与社会活动的必要条件。此外，还有老年人——这个群体人数不断增长，他们往往视力或精细动作技能受损——以及一些暂时行动不便的人，例如术后患者和德语能力有限的人。总而言之，受益的人数远远超过那些被正式登记为残障人士的人数。.

然而，苦涩的余味依然存在。残疾人组织，例如倡导团体“Selbstbestimmt Leben”（自主生活），批评德国《残疾人平等法》（BFSG）未能达到预期。他们称该法姗姗来迟，但并非重大突破。他们尤其批评了该法过长的过渡期——某些产品（例如自助终端）的过渡期长达15年——以及诸多例外情况，最重要的是，缺乏有效的市场监管。一位发言人恰如其分地将缺乏监管的法律比作没有动力的电梯：理论上有用，实际上却毫无用处。这些组织的诉求很明确：迅速将该法的适用范围扩大到生活的各个领域，使其与《联合国残疾人权利公约》相一致；建立有效的市场监管机制，并让公民社会参与其中；开展有效的集体诉讼；以及将该法与《残疾人平等法》和《一般平等待遇法》相整合。.

社会福利组织VdK也提出了批评，称自助终端15年的过渡期完全不合情理。这实际上意味着残疾人士在2040年之前都无法独立使用自动取款机或售票机。这样的期限破坏了包容的承诺，并加剧了人们对经济利益最终凌驾于人权之上的怀疑。.

必要性与过度扩张之间的微妙界限

《无障碍强化法案》体现了现代监管面临的一个两难困境。它追求的目标无可否认地合法且必要：确保所有人都能平等地参与数字生活。这一目标不仅具有伦理上的必然性，而且根据《联合国残疾人权利公约》和欧洲《无障碍法案》，也具有法律约束力。此外，无障碍还能带来经济机遇，相关研究表明，无障碍能够提升销售额并降低成本。残疾人的潜在购买力巨大且尚未开发。.

然而，该法律的具体设计在许多方面都存在问题。措辞含糊不清导致法律上的不确定性，迫使成千上万家公司花费高昂的费用聘请专家，仅仅是为了确定自身是否受到影响。涉及五个部委的复杂监管结构，以及联邦政府与州政府之间、公共部门与私营部门之间职责的割裂，造成了不必要的效率低下。市场监管机构的成立历时数月才得以建立，这无疑是一个错误的开端，并传递出一个明确的信息：显然，象征性的立法比执法更为重要。.

该法律生效仅几周后便涌现出大量停止侵权通知函，这也暴露了其负面影响：一些不法分子正利用法律的不确定性，通过提出笼统的指控来牟利。这不仅损害了相关公司的利益，也损害了无障碍理念的声誉。因此，亟需出台政策澄清或立法来应对停止侵权通知函的滥用问题。.

因此，《德国联邦残疾人平等法》（BFSG）是否是典型的德国官僚主义怪兽？答案是：部分是，部分是。确保无障碍环境的基本义务是全欧洲的共同责任，并以国际人权标准为基础。德国履行这一义务并非独有的国家做法，而是欧洲的普遍做法。然而，德国在执行这一义务的方式上——措辞含糊、结构过于复杂、执行不力——无疑带有鲜明的德国特色。其结果是，这套法规形式上过于严谨，超出了实际需要，但在实际效力上却缺乏说服力。.

归根结底，这项法律主要影响的是那些规模适中的企业：那些勉强达到门槛、缺乏大型法务部门却又必须遵守的中型企业。小型企业可以豁免，而大型企业则拥有足够的资源来执行这项法律。对于中型企业而言，满足无障碍要求将是一项艰巨的任务。残疾人士理应从中受益——但他们是否真的受益，只有在法律得到广泛实施且市场监管真正有效之后，才能在未来几年内见分晓。.

这项法律的潜在附加值相当可观：一个所有人都能便捷使用数字服务的社会将更具包容性、更公平、更经济高效。然而，潜力与现实往往是两回事。目前的数据——93%的网站存在显著的访问障碍，只有不到0.5%的网站提供无障碍声明——表明，要实现这一潜力，我们还有很长的路要走。《无障碍强化法案》仅仅是一个开始，仅此而已。它是否是一个好的开端，将在未来几年的实践中得到检验。这项促进包容性的必要工具很可能沦为又一个初衷良好但执行不力的法规案例——一套弊大于利的规则，其真正的目的最终淹没在繁琐的官僚程序中。.

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