Чи став Європейський Союз самопідтримуваним регуляторним апаратом? – Зображення: Xpert.Digital
Брюссель, регуляторний монстр: Чому кожна спроба зменшити бюрократію зазнає жалюгідної невдачі
Європейський Союз між регуляторними амбіціями та конкурентною реальністю: критичний аналіз
Питання про природу Європейського Союзу торкається фундаментального конфлікту між прагненнями та реальністю. Спочатку задуманий як проект миру та процвітання, спрямований на створення стабільності шляхом верховенства права, конкуренції та економічної інтеграції, Союз тепер стикається зі звинуваченням у втраті з поля зору своїх початкових цілей. Емпіричні дані малюють неоднозначну картину: хоча ЄС справді має складні інституційні структури, легітимність та ефективність яких дедалі частіше ставляться під сумнів, дані не виявляють свідомого механізму інституційного самозбереження. Швидше, вони розкривають структурну проблему фрагментованої відповідальності та недостатньої координації.
Сама Європейська Комісія вже не знає точного обсягу європейського правового корпусу. Її власні розрахунки, датовані 2002 роком, оцінювали 14 513 правових актів на 96 999 сторінках Офіційного журналу. Новіші оцінки відсутні. Ця прогалина в знаннях є симптомом системи, яка більше не повністю розуміє власну складність. Офіційний журнал ЄС зріс з 759 590 до понад 2 мільйонів сторінок між 2004 і 2023 роками – збільшення на 150 відсотків. Таке кількісне розширення свідчить про те, що будь-які зусилля щодо спрощення, якщо вони взагалі існують, перевантажуються регуляторним імпульсом.
Пов'язано з цим:
Скільки правових актів ЄС фактично приймає на рік?
Часто згадувана цифра в 370 нових законодавчих актів на рік різко недооцінює фактичний обсяг регулювання. У звіті Драгі, в якому у вересні 2024 року аналізувалася конкурентоспроможність Європи, було виявлено загалом приблизно 13 000 правових актів між 2019 і 2024 роками, що в середньому становить 2167 правових актів на рік. Ця цифра включає 515 звичайних законодавчих актів, 2431 інший законодавчий акт, 954 делеговані акти, 5713 імплементаційних актів та 3442 інші правові акти.
Але навіть ця вражаюча цифра значно недооцінює реальність. Тільки Європейська Комісія приймає близько 4000 імплементаційних актів на рік, переважна більшість з яких не публікується в Офіційному журналі і тому не відображається в офіційній статистиці. Ці акти набувають чинності шляхом повідомлення конкретним адресатам або як внутрішні рішення Комісії. Крім того, Комісія щорічно приймає приблизно 3000 додаткових «рішень», які не є імплементаційними актами в технічному сенсі. Таким чином, фактичний річний обсяг нормативних актів, ймовірно, становить від 7000 до 8000 актів – що більш ніж у двадцять разів перевищує публічно оголошену цифру.
Ця невідповідність між публічним зображенням та реальністю підживлює обґрунтовані сумніви щодо прозорості законодавчого процесу ЄС. Якщо навіть експертам важко зрозуміти справжні масштаби регуляторної діяльності, як громадяни та бізнес мають зрозуміти вплив цього законодавства та демократично його легітимізувати?
Чому всі програми ЄС щодо бюрократії зазнають невдачі?
Протягом понад двох десятиліть ЄС обіцяв скоротити надмірну бюрократію. Ще у 2003 році було прийнято міжінституційну угоду про «краще регулювання». Після цього у 2007 році була прийнята Група Штойбера щодо скорочення бюрократії, з 2010 року – «розумне регулювання», з 2012 року – програма REFIT і, нарешті, пакет «кращого регулювання» під керівництвом Жан-Клода Юнкера. Поточна Комісія під керівництвом Урсули фон дер Ляєн оголосила у 2020 році про свій намір скоротити адміністративне навантаження на бізнес на 25 відсотків і запровадила принцип «один прийшов, один вийшов» у 2021 році.
Результат цих десятиліть зусиль є тривожним: обсяг законодавства не зменшився, а неухильно зростав. Хоча за часів Юнкера було відкликано 126 законодавчих пропозицій, серед них були важливі директиви щодо захисту довкілля, такі як Рамкова директива ЄС про захист ґрунтів. Це ставить питання про те, чи не стало скорочення бюрократії приводом для послаблення стандартів захисту.
Причини невдачі багатогранні. По-перше, бракує інституційної співпраці. Як зазначає експерт Кульманн: «Три інституції – Комісія, Парламент і Рада – не працюють разом. Міжінституційна угода про скорочення бюрократії взагалі не виконується». По-друге, бракує ефективного моніторингу. Систематичні оцінки впливу бюрократичних витрат нових проектів не проводяться. По-третє, багато заходів стосуються лише технічних деталей окремих секторів, тоді як структурні причини регуляторного перевантаження, такі як тенденція шукати законодавче рішення для кожної суспільної проблеми, не враховуються.
Однак, найважливішим є те, що виникає структурна дилема: кожна нова компетенція ЄС створює нові обов'язки, кожен новий обов'язок вимагає нових учасників, а нові учасників розвивають особисту зацікавленість у збереженні та розширенні своїх повноважень. Цей механізм не обов'язково є зловмисним, а радше відповідає логіці будь-якої складної організації.
Пов'язано з цим:
Які конкретні економічні наслідки регулювання ЄС?
Економічний вплив регулювання ЄС є вимірним та суттєвим. Щорічне адміністративне навантаження на європейські компанії оцінюється приблизно в 150 мільярдів євро. Понад 60 відсотків компаній ЄС називають регулювання перешкодою для інвестицій, тоді як 55 відсотків малих та середніх підприємств (МСП) визначають адміністративне навантаження як свою найбільшу проблему.
Директива про корпоративну звітність у сфері сталого розвитку містить близько 1000 пунктів звітності та виявляється абсолютно непрактичною для компаній. Дотримання вимог GDPR коштує малим та середнім підприємствам (МСП) в середньому 130 000 євро, а в деяких випадках до 500 000 євро. Заміна окремих хімічних речовин відповідно до Регламенту REACH коштує від 250 000 до 3 мільйонів євро на речовину. Дослідження Європейського парламенту дійшло висновку, що перехід на «безпечні та стійкі» хімічні речовини є «недоступним» для МСП за поточного підходу.
Так званий «ефект просочування» є особливо проблематичним: великі компанії, які самі підлягають вимогам щодо звітності, передають ці зобов'язання своїм постачальникам з числа малих і середніх підприємств у ланцюжку створення вартості. Голландське економічне дослідження показало, що відсутність гармонізації нормативних актів між державами-членами фактично діє як 45-відсотковий імпортний тариф на товари, що продаються в Європі. Одна директива призводить до 27 національних імплементаційних законів, які часто відрізняються один від одного і таким чином фрагментують внутрішній ринок замість того, щоб об'єднувати його.
Ця фрагментація підриває головну обіцянку ЄС: створити єдиний ринок з рівними умовами гри. Натомість компаніям доводиться орієнтуватися в 27 різних правових системах, що є непомірно дорогим, особливо для малих і середніх підприємств, і перешкоджає економії на масштабі.
Чому Європа втрачає позиції США та Китаю?
Відносне економічне становище Європи різко погіршилося. У 2008 році номінальний ВВП ЄС на душу населення становив близько 77 відсотків від рівня США, але до 2023 року він впав приблизно до 50 відсотків. З урахуванням паритету купівельної спроможності спад є більш помірним – з 73 до 70 відсотків – але навіть ці цифри демонструють постійний розрив у продуктивності. Приблизно 70 відсотків розриву в добробуті пояснюється нижчою продуктивністю.
Причини є структурними. Між 2000 і 2023 роками інвестиції в єврозоні зростали в середньому на 0,8 відсотка на рік, тоді як у США вони зростали на 2,2 відсотка. Інтенсивність приватних досліджень і розробок у ЄС становить 1,3 відсотка ВВП, порівняно з 2,5 відсотками у США та 2,0 відсотками у Китаї. Частка США у світових інвестиціях у дослідження та розробки становить 42,3 відсотка, тоді як частка ЄС — лише 18,7 відсотка.
Розрив в інноваціях проявляється в конкретних аспектах: з 50 найбільших технологічних компаній світу лише чотири з Європи. У звіті Драгі діагностується структурна неправильна спеціалізація: Європа зосереджується на зрілих галузях промисловості, тоді як США та Китай домінують у високодинамічних технологічних секторах. У секторі програмного забезпечення для ІКТ компанії ЄС є глобально маргінальними, тоді як на американські фірми припадає 70 відсотків світових інвестицій у дослідження та розробки в цьому секторі.
Цей інноваційний розрив має реальні наслідки для динаміки бізнесу. У США налічується приблизно 758 «єдинорогів» – стартапів з оцінкою понад 1 мільярд доларів – загальною вартістю понад 3 трильйони доларів. Китай може похвалитися 343 «єдинорогами» вартістю близько 1 трильйона доларів. ЄС, включаючи Велику Британію, має 173 «єдинороги» вартістю 0,9 трильйона доларів. Екосистема «єдинорогів» США більша, ніж екосистема Китаю та Європи разом узятих.
Проблема не в браку інновацій на ранніх стадіях. Європа створює багато перспективних стартапів. Складність полягає в їх масштабуванні до глобальних корпорацій. Європі бракує глибокого капіталу на пізніх стадіях, єдиного, великого внутрішнього ринку, чітких шляхів виходу з IPO та M&A, а також вищого апетиту до ризику. Фрагментовані ринки, менший капітал зростання та слабші можливості виходу уповільнюють перетворення перспективних стартапів на компанії, що домінують у світі.
Наш досвід у сфері розвитку бізнесу, продажів та маркетингу в ЄС та Німеччині
Наш досвід у сфері розвитку бізнесу, продажів та маркетингу в ЄС та Німеччині - Зображення: Xpert.Digital
Галузеві напрямки діяльності: B2B, цифровізація (від штучного інтелекту до XR), машинобудування, логістика, відновлювані джерела енергії та промисловість
Більше інформації тут:
Тематичний центр, що пропонує аналітичні матеріали та досвід:
- Платформа знань, що охоплює світову та регіональну економіку, інновації та галузеві тенденції
- Збірка аналітичних матеріалів, ідей та довідкової інформації з наших ключових напрямків діяльності
- Місце для експертів та інформації про поточні розробки в бізнесі та технологіях
- Центр для компаній, які шукають інформацію про ринки, цифровізацію та галузеві інновації
Від глобального гравця до музею: повзучий шлях Європи до неактуальності
Чи втрачає Європа свої найкращі уми?
Відтік мізків з Європи є реальним і погіршується. Чистий приплив технологічних талантів до Європи різко скоротився з 52 000 у 2022 році до 26 000 у 2024 році – зниження на 50 відсотків. Європа готує висококваліфікованих працівників, але систематично втрачає їх на користь США, Канади та все більше – азійських ринків.
Ситуація особливо гостра у сфері штучного інтелекту. Картографування світових фахівців зі штучного інтелекту показало, що в Європі приблизно на 30 відсотків більше фахівців зі штучного інтелекту на душу населення, ніж у США. Однак ця очевидна перевага оманлива, оскільки Європа не в змозі утримати ці таланти. Німеччина та Франція зазнають чистих втрат фахівців зі штучного інтелекту, переважно на користь США та Великої Британії. Навіть такі центри штучного інтелекту, як Берлін та Мюнхен, втрачають досвідчених фахівців на користь США, Великої Британії та Швейцарії, незважаючи на значний приплив фахівців зі штучного інтелекту.
Витрати від цієї відтоку мізків величезні. Європейська робоча сила у сфері штучного інтелекту має високий рівень освіти та міжнародний досвід – у середньому 57 відсотків фахівців зі штучного інтелекту в Європі отримали ступінь бакалавра за межами Європи, порівняно з 38 відсотками у США. Таким чином, Європа не лише інвестує в освіту власних громадян, які потім емігрують, але й залучає міжнародні таланти, які знову залишають Європу через кілька років. Державний сектор фінансує цю освіту за рахунок податкових надходжень, але прибутки спрямовуються в інші місця.
Фактори, що спонукають до цього, очевидні: високі податки, громіздке регулювання, бюрократична інерція, жорстка академічна ієрархія та обмежені можливості фінансування. Фактори, що приваблюють США, не менш очевидні: провідні світові університети, динамічні ринки праці, сильні підприємницькі екосистеми з великим венчурним капіталом, більша академічна свобода та вищі зарплати.
Пов'язано з цим:
Чи існує дефіцит демократичної легітимності в ЄС?
Питання демократичної легітимності ЄС є складним і протягом десятиліть було предметом суперечливих дебатів. Емпіричні дані свідчать про структурну проблему легітимності, яку неможливо вирішити виключно за допомогою формальних процедур. Цей так званий «демократичний дефіцит» проявляється в кількох вимірах.
По-перше, ЄС страждає від проблеми прозорості. Процеси прийняття рішень, зокрема в Раді, відбуваються за зачиненими дверима. За словами Новака, консенсус у Раді часто полягає лише у відсутності явної незгоди, а не у фактичній згоді. Ця відсутність прозорості посилює враження «непроникної» технократичної еліти, відірваної від населення.
По-друге, існує дефіцит підзвітності. Дослідження підзвітності агентств ЄС показують, що багато механізмів контролю є неефективними. Правління, яке має діяти як наглядові органи, у багатьох випадках «не є тими контролерами, якими вони формально повинні бути». Багато делегатів виглядають погано підготовленими до зустрічей, не беруть активної участі та, здається, не цікавляться загальною роботою агентства. Європейський парламент, у свою чергу, порушує питання щодо питань, що виходять за межі мандатів агентств, або щодо пунктів, які вже розглянуті в наявних звітах.
По-третє, вертикальна передача повноважень наднаціональним інституціям послаблює національні системи підзвітності без створення еквівалентних механізмів на рівні ЄС. Горизонтальна передача влади від представницьких демократичних інституцій до автономної та непредставницької судової влади ще більше загострює цю проблему.
Довіра європейських громадян до ЄС не відновилася, як сподівалися після минулих криз. Населення дедалі більше сприймає ЄС як «монолітний бюрократичний блок», який придушує соціальні, економічні та демократичні потреби та голоси своїх громадян. Це сприйняття не є безпідставним, враховуючи, що складні законодавчі процеси практично неможливо зрозуміти неекспертам, і, як наслідок, інтерес виборців знижується.
Чи може м’яка сила компенсувати економічну слабкість?
Ідея про те, що Європа може компенсувати зменшення свого економічного впливу за допомогою нормативної сили та м’якої сили, є привабливою, але оманливою. М’яка сила — здатність впливати через привабливість, а не примус — передбачає довіру та стабільність. Але довіра зрештою ґрунтується на здатності відстоювати інтереси та долати виклики.
Реальність міжнародної політики є відрезвляючою: вплив виникає не з моральної переваги, а зі здатності пропонувати альтернативи, які є привабливими або незамінними для інших. Економічна сила — це не другорядний фактор, а передумова впливу. Ті, хто обмежує свободу, конкуренцію та верховенство права, втрачають саме те, що колись робило ЄС сильним.
Геополітична недоречність Європи стає дедалі очевиднішою. Поки США та Китай впроваджують агресивні промислові та військові стратегії для забезпечення свого глобального впливу, Європа залишається паралізованою політичною роз'єднаністю та повільним прийняттям рішень. ЄС бракує послідовної зовнішньоекономічної політики, а його дипломатичні зусилля страждають від відсутності єдиного голосу, оскільки окремі держави-члени надають пріоритет національним інтересам над колективними стратегіями.
Фрагментована структура ЄС відокремлює економічні інструменти від геополітичних інтересів, тим самим ставить під загрозу його економічний суверенітет. Китай вже використав свій економічний вплив у Європі, щоб чинити тиск на членів ЄС з метою блокування або послаблення резолюцій щодо міжнародного арбітражу щодо Південнокитайського моря та прав людини. Коли економічна залежність диктує позиції зовнішньої політики, суверенітет стає фікцією.
М’яка сила без економічної та, де це можливо, військової основи є неефективною. Лише відносна сила політики безпеки дозволяє Європі захищати свої політичні та економічні інтереси, а також свої цінності на міжнародному рівні. Тільки на основі цієї сили Європа може зробити свій внесок у стабільний порядок, від якого вона отримає економічну вигоду та в рамках якого зможе повною мірою розвинути свою м’яку силу.
Чи ЄС все ще підлягає реформам?
Центральне питання не в тому, чи має ЄС проблеми – це очевидно, – а в тому, чи можна вирішити ці проблеми в рамках існуючої системи, чи вони є невід'ємною частиною системи. Аналіз попередніх спроб реформ викликає сумніви.
У звіті Драгі від вересня 2024 року точно діагностуються проблеми та закликається до фундаментальних змін: масштабні інвестиції в інновації, європейська промислова політика, завершення створення Союзу ринків капіталу, дерегуляція та зміцнення європейської оборонної промисловості. Європейська комісія відповіла на звіт Драгі в січні 2025 року «Компасом конкурентоспроможності». Однак цей компас не відповідає пропозиціям Драгі та знову обіцяє «безпрецедентні зусилля щодо спрощення» — обіцянку, яку повторюють уже понад два десятиліття і так і не виконали.
Структурна проблема глибша: доки 27 держав-членів повинні одноголосно вирішувати фундаментальні питання, доки окремі національні інтереси домінують над колективними європейськими інтересами, і доки ЄС не має власного значного бюджету та покладається на внески держав-членів, фундаментальні реформи залишаються малоймовірними. Комплексні пропозиції щодо спрощення регулювання критикуються екологічними організаціями, які побоюються, що під виглядом спрощення стандарти захисту будуть послаблені. Бізнес-сектор вітає їх, але вважає недостатніми.
Справжня зміна парадигми вимагатиме: по-перше, забезпечення дотримання принципу субсидіарності – ЄС повинен регулювати лише те, що він може робити краще, ніж держави-члени; по-друге, радикального спрощення правового органу з метою скорочення вдвічі існуючих правил замість додавання нових; по-третє, справжньої гармонізації замість 27 національних процедур надмірного регулювання; по-четверте, переходу від регулювання вхідних даних до регулювання вихідних даних, встановлення цілей замість диктування процесів; по-п'яте, союзу ринків капіталу, який мобілізує європейський венчурний капітал; по-шосте, спільного фінансування інфраструктури та стратегічних галузей промисловості.
Але політична економія виступає проти таких реформ. Кожне існуюче регулювання має бенефіціарів — консалтингові фірми, сертифікатори, інспектори, бюрократичні органи — які зацікавлені в його збереженні. Національні уряди охоче використовують регулювання ЄС як цапа-відбувайла за непопулярні заходи, водночас приписуючи собі заслуги за успіхи. Комісія має інституційний інтерес у розширенні своїх повноважень.
Що поставлено на карту?
Питання не абстрактне, а екзистенційне. Європа стоїть перед вибором між болісною, але необхідною реформою або подальшим відносним спадом. Демографічні тенденції посилюють ситуацію: населення Європи старіє швидше, ніж населення США чи Китаю, що ще більше обтяжує зростання продуктивності.
Якщо Європа не зможе зміцнити свій інноваційний потенціал, зберегти капітал і таланти, скоротити бюрократію та створити справді єдиний ринок, її глобальний вплив продовжуватиме знижуватися. Економічна недоречність призводить до геополітичної недоречності. Економічно слабка Європа більше не може ефективно представляти свої цінності та інтереси. Вона стає пішаком у грі між могутнішими гравцями.
Іронія гірка: союз, заснований для забезпечення миру та процвітання через верховенство права, конкуренцію та економічну силу, перебуває під загрозою розпаду через надмірне регулювання, фрагментовані ринки та відсутність конкурентоспроможності. Це було б не що інше, як протилежність тому, для чого цей союз був спочатку заснований.
Найближчі роки покажуть, чи має Європа сміливість провести фундаментальні реформи, чи її відносний занепад продовжиться безперервно. Цифри говорять самі за себе. Питання в тому, чи готові політичні діячі вислухати та діяти відповідно. Час косметичних корекцій минув. Зараз потрібна фундаментальна зміна курсу – або ж прийняття майбутнього, в якому Європа відіграватиме дедалі менш значну роль.
Ваш глобальний партнер з маркетингу та розвитку бізнесу
☑️ Наша ділова мова – англійська або німецька
☑️ НОВИНКА: Листування вашою рідною мовою!
Konrad Wolfenstein
Я та моя команда раді бути вашим особистим консультантом.
Ви можете зв'язатися зі мною, заповнивши контактну форму тут wolfenstein@xpert.digital:, або просто зателефонувавши мені за номером +49 7348 4088 965. Моя адреса електронної пошти
Я з нетерпінням чекаю нашого спільного проєкту.
