Головна майбутня стратегія ЄС «Звіт про стратегічне передбачення 2025» – експерти критикують брак нових ідей

Konrad Wolfenstein

8 місяців тому

Головна майбутня стратегія ЄС «Звіт про стратегічне передбачення 2025» – Експерти критикують брак нових ідей – Зображення: Xpert.Digital

Представлено новий план ЄС: блискуча ідея чи просто старе вино в нових пляшках?

Більше політичного шоу, ніж реальної стратегії?

У своєму «Звіті про стратегічне прогнозування 2025» Європейська комісія представила амбітну дорожню карту майбутнього ЄС. Під гаслом «Стійкість 2.0» Союз прагне стати більш проактивним та стійким до таких криз, як зміна клімату, технологічні збої та геополітична напруженість. У звіті окреслено бачення того, як ЄС може не лише вижити в турбулентному світі, а й вийти з нього сильнішим.

Однак, ледь опублікована, стаття зазнала різкої критики з боку Дослідницької служби Європейського парламенту (EPRS). У ході детального аналізу експерти дійшли тверезого висновку: звіт був радше обґрунтованим аналізом майбутнього, ніж політичним порядком денним на новий законодавчий термін. Основна критика полягала в тому, що запропоновані заходи навряд чи були новими, а натомість повторювали вже знайомі політичні цілі, не пропонуючи жодних конкретних рішень.

По суті, у звіті Комісії визначено чотири ключові сфери напруженості, які ЄС має подолати: конфлікт між конкурентоспроможністю та стратегічною автономією, баланс між інноваціями у сфері штучного інтелекту та гарантіями, балансування між процвітанням та демографічними змінами, а також захист демократії від впливу алгоритмів. Однак аналіз Парламентської служби показує, що запропоновані сфери дій дуже тісно узгоджуються з політичною лінією президента Комісії фон дер Ляєн. Таким чином, документ слугує важливим орієнтиром для депутатів Європарламенту: ініціатива Комісії є радше нейтральною оцінкою, ніж стратегічним запуском для реалізації її політичних цілей у найближчі роки.

Пов'язано з цим:

Звіт про стратегічне прогнозування 2025: комплексний аналіз

Передумови та контекст звіту

Що таке Стратегічний прогнозний звіт за 2025 рік?

Стратегічний прогнозний звіт 2025 року, офіційно названий «Стійкість 2.0: Розширення можливостей ЄС для процвітання в часи турбулентності та невизначеності», є ключовим документом, представленим Європейською комісією 9 вересня 2025 року. Це перший прогнозний звіт другої Комісії фон дер Ляєн. Спираючись на встановлені тенденції, документ пропонує оновлений аналіз глобальних та специфічних для ЄС викликів. Його головна мета — зміцнити стійкість Європейського Союзу, щоб краще підготувати його до майбутнього. Звіт слугує основою для нового циклу прогнозування та має на меті підкріпити політичний порядок денний на найближчі роки з довгостроковою перспективою.

Яка головна мета цього типу прогнозного звіту?

З 2020 року, за винятком виборчого року 2024, Європейська Комісія щорічно публікує такий звіт про стратегічне передбачення. Ці звіти мають подвійну мету: по-перше, вони досліджують майбутні події та тенденції, які можуть вплинути на ЄС, а по-друге, вони висвітлюють поточні пріоритети Союзу. За словами Комісії, ці звіти покликані підкреслити політичні пріоритети та сприяти довгостроковому політичному мисленню щодо міжгалузевих питань. Ця практика є частиною ширших зусиль в інституціях ЄС щодо посилення політичного передбачення. Рушійною силою цього є переконання, що традиційні процеси планування та розробки політики більше не є достатніми для ефективного вирішення складних та взаємопов'язаних викликів так званих «полікриз», з якими стикається ЄС. Мета полягає в тому, щоб діяти проактивно, а не реактивно.

У якому контексті було представлено звіт за 2025 рік?

Комісар Мікаллеф охарактеризував звіт як «місток між прогнозною роботою попередньої Комісії та новим мандатом», підкреслюючи його перехідний характер. Він базується на низці важливих стратегічних документів, опублікованих незадовго до цього, включаючи звіти Енріко Летти та Маріо Драгі, які детально розглядають єдиний ринок та конкурентоспроможність Європи, а також звіт Ніїністьо. Крім того, він тісно пов'язаний зі Стратегічним порядком денним Ради на 2024-2029 роки та Стратегією ЄС щодо готовності до конфлікту від травня 2025 року. Таким чином, звіт має на меті синтезувати висновки та напрямки цих різних ініціатив та інтегрувати їх у цілісну структуру на майбутнє.

Основна концепція: Стійкість 2.0

Яка центральна тема звіту та що саме означає «Стійкість 2.0»?

Центральною та провідною темою звіту є стійкість. Це вже була головна тема першого прогнозного звіту у 2020 році. Однак Комісія стверджує, що глобальна ситуація з того часу настільки разюче змінилася, що потрібен новий, більш розвинений підхід до стійкості. Вона називає цей новий підхід «Стійкість 2.0». Ця нова форма стійкості має бути більш трансформаційною, проактивною та перспективною, ніж попередня концепція. Хоча початкова ідея стійкості вже включала концепцію, що ЄС повинен трансформуватися та «рухатися вперед», щоб стати більш сталим, справедливішим та демократичнішим, «Стійкість 2.0», здається, ще більше наголошує на активному формуванні майбутнього та глибокій адаптації до більш невизначеного світу. Однак у тексті критично зазначається, що не зовсім зрозуміло, в чому саме полягає відмінність від попередньої версії, оскільки остання вже була сформульована дуже амбітно. Ребрендинг на «2.0» також служить для передачі відчуття терміновості та необхідності зміни парадигми.

Згідно зі звітом, яких фундаментальних цілей має досягти стійкий ЄС до 2040 року?

У звіті визначено три фундаментальні стовпи, які повинні характеризувати стійкий Європейський Союз у 2040 році. По-перше, забезпечення миру через європейську безпеку. Це відображає змінений геополітичний ландшафт, у якому питання безпеки відіграють центральну роль у всіх сферах політики. По-друге, дотримання цінностей демократії, верховенства права та прав людини. Це є реакцією на внутрішні та зовнішні загрози цим фундаментальним цінностям. По-третє, забезпечення добробуту людей. Ця мета має широке визначення та охоплює соціальні, економічні та екологічні аспекти життя в ЄС. Ці три фундаментальні принципи утворюють загальну основу, в рамках якої необхідно розуміти конкретні виклики та сфери дій, що містяться у звіті.

Глобальні події та специфічні для ЄС виклики

Які глобальні події, згідно зі звітом, мають особливий вплив на ЄС?

У звіті визначено три глобальні події, які мають значний вплив на майбутнє ЄС. Перша – це зростаюча центральність питань безпеки в усіх сферах політики. Безпека більше не розглядається як ізольоване питання оборони чи зовнішньої політики, а як наскрізна тема, що пронизує економічну, енергетичну, охорону здоров'я та навіть освітню політику. Друга подія – це ерозія міжнародного порядку, заснованого на правилах. Інститути та угоди, які забезпечували стабільність протягом десятиліть, втрачають вплив, що призводить до більш непередбачуваного та конфронтаційного світу. Третя глобальна подія – це постійний вплив зміни клімату та поступове погіршення стану природи та водних ресурсів. Ці екологічні кризи мають прямі наслідки для безпеки, економіки та добробуту в ЄС.

У звіті чотири специфічні для ЄС виклики називають «балансуванням». Що це означає і яке з цих балансувань є першим?

Чотири специфічні для ЄС виклики представлені як «акти балансування». Таке формулювання підкреслює притаманні конфлікти цілей та труднощі, з якими стикаються політики. Йдеться не про прості рішення, а про балансування конкуруючих пріоритетів.

Першим кроком у балансуванні є підвищення конкурентоспроможності ЄС, одночасно прагнучи його відкритої стратегічної автономії. З одного боку, ЄС повинен залишатися відкритим для світової торгівлі та привабливим для інвестицій, щоб підтримувати інновації та економічну силу. З іншого боку, він повинен зменшити свою залежність від зовнішніх гравців та свою вразливість до потрясінь. У звіті пропонується, щоб національні інтереси іноді відходили на другий план перед спільними заходами, такими як спільні закупівлі енергії або пільгові закупівлі товарів і послуг з ЄС. Конкретним прикладом такої залежності є цифровий сектор, де 70% хмарної інфраструктури ЄС контролюється лише трьома американськими компаніями. Більшої незалежності також слід досягти шляхом розширення чистої енергетики, підвищення енергоефективності та сприяння циркулярній економіці для зменшення залежності від імпорту енергії.

Як описується другий акт балансування?

Другий балансувальний акт спрямований на подолання суперечності між сприянням технологічним інноваціям та створенням і підтримкою гарантій. З одного боку, слід створити конкурентне середовище, яке розкриє весь потенціал нових технологій і таким чином зміцнить економічну стійкість ЄС. З іншого боку, необхідно запровадити відповідні гарантії для захисту від ризиків для безпеки, прав громадян і працівників, конфіденційності, навколишнього середовища та демократії. У звіті прямо згадуються нові технології, такі як квантові обчислення, біотехнології, нейротехнології, передові матеріали, робототехніка та, зокрема, штучний інтелект (ШІ). Щодо ШІ, Комісія зазначає, що хоча він швидко поширився, домінування на ринку кількох глобальних гравців розмиває межі між комерційними та державними суб'єктами та просторами.

Який третій акт балансування?

Третій балансувальний акт спрямований на вирішення проблеми підтримки високого рівня добробуту в ЄС, одночасно реагуючи на демографічні та кліматичні зміни. ЄС відомий своїм високим рівнем життя, сильною економікою, екологічними стандартами та системою охорони здоров'я. Однак ця модель перебуває під тиском. Демографічні зміни, зокрема старіння населення, означають, що менше людей роблять внесок в економіку, тоді як потреба в догляді та медичних послугах зростає. У звіті уникається глибокого обговорення міграції, але припускається, що регулярна міграція є можливим способом задоволення попиту на ринках праці ЄС за допомогою талантів з-за кордону. Крім того, у звіті встановлюється прямий зв'язок між добробутом людини та здоров'ям планети. У ньому стверджується, що дії в гармонії з природою сприяють безпеці та економічному процвітанню, наприклад, допомагаючи пом'якшити пандемії через дії щодо зміни клімату та адаптацію, або забезпечуючи продовольчу безпеку.

А який четвертий і останній акт балансування?

Четвертий аспект балансування зосереджений на протиріччі між необхідністю підтримувати демократію та фундаментальні цінності, а також адаптацією до алгоритмічного використання (соціальних) медіа. У звіті закликається до посилення демократичного процесу прийняття рішень, але також визнається, що думки людей дедалі більше формуються персоналізованими джерелами, що базуються на алгоритмах. Це значно обмежує простір для демократичних дебатів, заснованих на спільних фактах і доказах. Крім того, у звіті попереджається про «нову глобальну олігархію», в якій кілька технологічних мільярдерів дедалі більше впливають на демократичні процеси. Це може ще більше послабити демократію та підірвати довіру громадян. У відповідь у звіті закликається до зміцнення демократичної стійкості шляхом соціальної згуртованості, інституційних стримувань і противаг, а також інноваційних удосконалень самої демократії.

Центр безпеки та оборони – консультації та інформація

Центр безпеки та оборони - Зображення: Xpert.Digital

Центр безпеки та оборони пропонує експертні консультації та актуальну інформацію для ефективної підтримки компаній та організацій у посиленні їхньої ролі в європейській політиці безпеки та оборони. Тісно співпрацюючи з Робочою групою SME Connect Defence, він особливо сприяє розвитку малих та середніх підприємств (МСП), які бажають розвивати свій інноваційний потенціал та конкурентоспроможність в оборонному секторі. Як центральна точка контакту, Центр таким чином створює важливий місток між МСП та європейською оборонною стратегією.

Пов'язано з цим:

Робоча група SME Connect Defence – Зміцнення SME в європейській обороні

Стійкість ЄС під пильною увагою: можливості, прогалини та конкретні пункти критики

Критика звіту ЄС: Чому бракує конкретних шляхів впровадження

У Стратегічному прогнозному звіті за 2025 рік визначено вісім напрямків дій для зміцнення стійкості ЄС до геополітичних, економічних та суспільних ризиків. За змістом звіт охоплює ключові сфери — від глобального бачення до безпеки, технологій та економічної стійкості, освіти, демократії та міжпоколінньої рівності — таким чином відображаючи керівні принципи Президента Комісії фон дер Ляєн та Стратегічного порядку денного Ради. Однак критичним моментом є те, що звіт часто читається радше як політичний порядок денний: відсутні конкретні зв'язки між виявленими викликами та запропонованими заходами, шляхи впровадження залишаються нечіткими, а справжні інновації — рідкість. Розбіжність між амбітними цілями (наприклад, глобальні стандарти штучного інтелекту або реформа СОТ) та реальнополітичним потенціалом ЄС залишається вражаючою. Звіт також ставить перед парламентами виклик: міжгалузеві питання важко вирішувати в рамках традиційних структур комітетів, тому обговорюються різні моделі парламентського прогнозування — від спеціалізованих комітетів та окремих омбудсменів до інтеграції прогнозування в законодавчі процеси.

Вісім напрямків діяльності та критична оцінка

Які вісім напрямків дій пропонує звіт для зміцнення стійкості ЄС?

В останній частині звіту визначено вісім ключових напрямків дій для зміцнення стійкості ЄС. Ці напрямки спрямовані на вирішення як специфічних для ЄС викликів, так і глобальних подій. Ці вісім напрямків:

Розвивайте глобальне бачення.
Зміцнити внутрішню та зовнішню безпеку.
Зробити технології та дослідження корисними.
Зміцнення економічної стійкості.
Сприяння сталому та інклюзивному добробуту.
Переосмислення освіти.
Зміцнення основ демократії.
Зміцнення міжпоколінньої справедливості.

Ці сфери відображають політичні орієнтири другої Комісії фон дер Ляєн та Стратегічний порядок денний Європейської Ради.

Яка критика висувається щодо зображення цих сфер діяльності?

У брифінгу пропонується досить чітка критика цього розділу звіту. Ключова критика полягає у відсутності чітких зв'язків між вісьмома запропонованими напрямками дій та раніше визначеними викликами або глобальними подіями. Це послаблює спрямованість та вплив пропозицій. Звіт був би переконливішим, якби дії були чіткіше пов'язані з конкретними проблемами.

Ще одна ключова критика полягає в тому, що цей розділ читається не стільки як перспективний аналіз, скільки як політичний порядок денний або збірка декларацій про наміри. Тон описується як радше директивний, з частими фразами на кшталт «ЄС повинен» або «ЄС повинен».

Крім того, критикується те, що запропоновані дії містять мало несподіванок і значною мірою базуються на існуючій політиці та цілях Комісії. Майже не представлено жодних справді нових підходів чи інструментів для досягнення амбітних цілей.

Конкретні приклади критики, особливо щодо доцільності

У брифінгу наводяться конкретні приклади на підтвердження критики. Наприклад, у сфері «глобального бачення» у звіті міститься заклик до ЄС сформувати дискусію щодо реформування багатосторонності, включаючи реформування Світової організації торгівлі (СОТ). Критичний коментар полягає в тому, що у звіті не пояснюється, як цього досягти, особливо в той час, коли здатність ЄС повною мірою використовувати свої інструменти торговельної політики перебуває під тиском, насамперед з боку США.

Інший приклад стосується штучного інтелекту. У звіті закликається до встановлення глобальних стандартів та розвитку стратегічної автономії в дослідженнях ШІ. Тут також виникає питання про те, як цього досягти, враховуючи, що в самому звіті раніше зазначалося, що в секторі ШІ домінують «кілька технологічних мільярдерів», які є частиною «нової глобальної олігархії». Розбіжність між амбітним попитом та реалістичним розподілом влади залишається невирішеною.

У сфері економічної стійкості згадується багато цілей, таких як промислова трансформація або стійкість ланцюгів поставок, але не окреслюються нові шляхи досягнення цих цілей. Заклики до циркулярної економіки або справжнього союзу заощаджень та інвестицій є просто повторенням існуючих політичних цілей.

Чи є якісь нові ідеї чи підходи в цих сферах діяльності?

У тексті натякається, що більшість пропозицій є повторенням знайомих політичних вимог. Наприклад, заклик перенести податки з праці на оподаткування негативних зовнішніх ефектів (таких як забруднення) є давньою вимогою в політиці ЄС. Аналогічно, мета підготовки громадян не лише до певних професій, а й до численних переходів протягом їхнього життя вже давно є частиною дебатів щодо освітньої політики. Єдина вимога, виділена як справді нова та як форма випереджаючого управління, – це заклик до «просування грамотності в галузі штучного інтелекту» серед населення.

Розміщення звіту в стратегічному контексті ЄС

Як Стратегічний прогнозний звіт 2025 року пов'язаний зі Стратегічним порядком денним Ради на 2024-2029 роки?

Порівняння двох документів виявляє як подібності, так і помітні відмінності. Дві з трьох фундаментальних цілей Прогнозного звіту, а саме досягнення миру через європейську безпеку та дотримання демократії та прав людини, безпосередньо відображають дві головні теми Стратегічного порядку денного Ради: «сильна та безпечна Європа» та «вільна та демократична Європа».

Однак, ключова відмінність полягає у трактуванні третьої теми Стратегічного порядку денного: «процвітаюча та конкурентоспроможна Європа». Ця мета не фігурує у Звіті про прогнозування як незалежна, фундаментальна. Натомість, такі економічні питання, як конкурентоспроможність та економічна стійкість, включені до загальних цілей європейської безпеки та добробуту її народу. Складається враження, що Комісія свідомо вирішила не представляти економічне процвітання як самоціль, а насамперед як інструмент для досягнення загальних цілей стійкості, безпеки та добробуту. Це враження підкріплюється тим фактом, що безпека представлена як керівний принцип, що пронизує всі сфери політики ЄС.

Як цей звіт пов'язаний з політичними орієнтирами президента Комісії фон дер Ляєн?

Існує дуже тісний зв'язок. Політичні керівні принципи, представлені Президентом у липні 2024 року, поділені на сім розділів. Ці розділи, загалом кажучи, охоплюють ті ж теми, що й вісім напрямків дій Звіту про прогнозування, хоча й у іншому порядку та групуванні. Існує широкий тематичний збіг з трьома основними темами Стратегічного порядку денного Ради. Єдиною сферою політичних керівних принципів, яка не має чіткого аналога у Звіті про прогнозування чи Стратегічному порядку денному, є заключний розділ під назвою «Діючи разом та готуючи наш Союз до майбутнього». Цей розділ стосується бюджетних амбіцій, інституційних реформ та співпраці з Парламентом, тобто радше внутрішньої роботи ЄС.

Чи є зв'язок між звітом та промовою про становище країни (SOTEU) у 2025 році?

Так, зв'язок дуже сильний і підтверджує оцінку, що Звіт про прогнозування є радше політичним порядком денним, ніж чистим аналізом. Звернення президента фон дер Ляєн про стан країни було виголошено наступного дня після представлення Звіту про прогнозування. З точки зору змісту, промова значною мірою відповідала восьми напрямкам дій, викладеним у звіті. Промова була дещо конкретнішою в деяких сферах політики, таких як міграція, але не торкалася питання міжпоколінньої рівності, згаданого у звіті. Часова та тематична близькість свідчить про те, що Звіт про прогнозування слугував стратегічною основою та підготовчим комунікаційним документом для промови Президента Комісії про політичне лідерство.

Як цей звіт порівнюється з попередніми звітами про стратегічне прогнозування з 2020 року?

Протягом багатьох років спостерігається вражаюча спадкоємність у темах. У той час як у першому звіті 2020 року було визначено лише чотири виміри стійкості (соціально-економічний, геополітичний, зелений та цифровий), у звітах 2021 та 2022 років було перераховано по десять ключових тем або напрямків для дій. До основних тем, що повторюються, належать зміцнення відкритої стратегічної автономії ЄС (особливо в технологіях, сировині та енергетиці), вирішення проблем охорони здоров'я та навколишнього середовища, захист демократичних цінностей ЄС, а також зміцнення оборонного потенціалу та глобальної партнерської мережі. Хоча мова та модні терміни змінюються — майже ніхто вже не говорить про «подвійний, зелений та цифровий перехід» попередніх звітів — основні проблеми та виклики залишаються незмінними. Зокрема, звіт за 2025 рік уникає зображення надто похмурої картини майбутньої війни чи суспільства, де домінує безпека. Він продовжує зосереджуватися на позитивних цілях, пов'язаних з демократичними цінностями та добробутом громадян, хоча серйозність сукупних викликів описується як тривожна.

Можливі подальші інституційні заходи

Як інституції ЄС зазвичай реагують на такі повідомлення?

Реакція різних інституцій ЄС традиційно різна. Європейський економічний і соціальний комітет (ЄЕСК) надавав висновки щодо всіх попередніх звітів про прогнозування з 2020 року і зробить це знову для звіту за 2025 рік. Натомість Європейська Рада та Європейський парламент не публікували жодних офіційних відповідей чи позицій щодо попередніх звітів. З огляду на горизонтальний, міжполітичний характер звіту, Європейська Рада фактично була б відповідним форумом для прийняття висновків Ради. Так само Європейський парламент міг би відреагувати шляхом обміну думками та резолюції.

З якими проблемами стикається Європейський парламент під час роботи з такими міжвідомчими звітами?

Головна проблема Європейського парламенту полягає в його внутрішній структурі. Парламентська система направлення документів до одного або кількох спеціалізованих комітетів погано підходить для обробки документів такого широкого, міжгалузевого характеру. Перспективний звіт, що охоплює теми від безпеки та економіки до освіти та демократії, не входить до компетенції одного комітету. Направлення його до кількох комітетів може призвести до проблем координації та фрагментарного результату.

У тексті пропонується звернутися за рекомендаціями до національних парламентів. Яка перша описана модель парламентського передбачення?

Першим і найпоширенішим варіантом є створення спеціального комітету з членів парламенту, такого як «Комітет з прогнозування» або «Комітет з питань майбутнього». Перший такий комітет було створено у Фінляндії в 1993 році, і з того часу сім інших національних парламентів наслідували цей приклад. Успіх цієї моделі залежить від кількох вирішальних умов. Вона вимагає активної міжпартійної підтримки, щоб уникнути перетворення на пішака в партійній політиці. Тісні зв'язки з роботою з прогнозування виконавчої влади та з аналітичними центрами є важливими для збереження актуальності та доступу до обґрунтованого аналізу. Крім того, важливою є культура неполяризуючих дебатів, зосереджена на довгострокових міжгалузевих викликах. Це також допомагає уникнути конфліктів з існуючими постійними комітетами та поточним законодавчим процесом.

Який другий варіант закріплення передбачення в парламентах?

Другий варіант полягає в тому, щоб доручити завдання прогнозування одній особі або невеликому підрозділу, такому як омбудсмен, уповноважений з питань прогнозування або майбутніх поколінь. Однак, такий підхід несе значні ризики, як показав досвід Угорщини та Ізраїлю. Існує ризик виникнення дебатів щодо неупередженості посадовця, що може підірвати легітимність роботи. Ще одним серйозним ризиком є відсутність наступності. Діяльність може бути різко припинена після виборів або політичних змін, якщо політичної волі підтримувати цю посаду більше не існує. Тому інституціоналізація за цієї моделі значно слабша.

А який третій варіант?

Третій варіант полягає в інтеграції елементів прогнозування у звичайний законодавчий процес на індивідуальній основі. Це означатиме, що довгострокові аспекти та майбутні сценарії також враховуватимуться під час розробки конкретних законів у відповідних комітетах. Однак такий галузевий підхід має суттєвий недолік: він не може належним чином вирішити складні, міжгалузеві проблеми, які лежать в основі прогнозування та звітів Комісії про прогнозування. Сила прогнозування полягає саме в подоланні ізольованого мислення та аналізі взаємодії між різними сферами політики. Суто галузевий підхід не задовольнить цю основну мету.

Консалтинг - Планування - Впровадження

Маркус Беккер

Я буду радий служити вашим особистим консультантом.

Керівник відділу розвитку бізнесу

Голова Робочої групи SME Connect Defense