Хитрощі з неповним робочим днем: як державні органи Німеччини можуть негайно вирішити свою кадрову проблему

Кадровий колапс у школах та дитячих садках? Новий розрахунок викриває виправдання

Секретне дослідження IW показує: німецькій державі не потрібен новий персонал

Дефіцит кваліфікованих працівників у німецькому державному секторі вважається незаперечним фактом, але що, якби держава структурно загострювала власну кадрову проблему? Поки Федерація державної служби Німеччини (dbb) б'є на сполох, оплакуючи загальнонаціональний дефіцит 631 000 працівників до 2026 року, нове, вибухове дослідження Німецького економічного інституту (IW) пропонує вражаючий контррозрахунок. Згідно з дослідженням, надзвичайно високий рівень роботи на умовах неповного робочого дня означає, що рівно 634 000 посад, еквівалентних повному робочому дню, залишаються вільними в державних установах, школах та дитячих садках. На перший погляд, це здається математичним влучним завданням: теоретично розрив можна було б подолати виключно за рахунок існуючого персоналу. Однак на практиці рівняння не таке просте. У наступному тексті розглядаються результати дослідження IW, ставиться під сумнів зручний наратив про хронічно недоукомплектований державний сектор і демонструється, чому розумне управління робочим часом, справжні стимули для понаднормової роботи та, перш за все, радикальне скорочення бюрократії є справжнім рішенням кадрової кризи.

Прихований кадровий резерв у німецькому державному апараті: коли скарги на нестачу персоналу стають політичним виправданням

Роками німецька держава зображувала себе як таку, що хронічно не має достатньо персоналу. Від поліції до шкіл і місцевого самоврядування повторюється наратив, який майже ніхто серйозно не ставить під сумнів: просто не вистачає людей, щоб впоратися зі зростаючим робочим навантаженням. Федерація державних службовців Німеччини (dbb) підкріпила цей наратив щорічним опитуванням 41 профспілки-члена, в якому дійшла висновку про прогнозований дефіцит 631 000 працівників державного сектору на 2026 рік, що більше, ніж 600 000 у попередньому році. Ця цифра є політично ефективною, оскільки вона свідчить про простий, майже інтуїтивно зрозумілий ланцюг причинно-наслідкових зв'язків: більше завдань, більше бюрократії, більша потреба в новому персоналі, отже, більше витрат і більше найму. Нове, ще неопубліковане дослідження Німецького економічного інституту (IW) тепер представляє незручний контраргумент цьому наративу, який ексклюзивно отримав BILD. Автор дослідження, Бйорн Каудер, старший економіст IW та визнаний експерт з державних фінансів, підрахував обсяг робочого часу, який міг би генерувати існуючий персонал, якби його просто розподіляли більш послідовно. Результат разюче схожий на широко обговорюваний розрив у кваліфікованих кадрах і проливає нове світло на дебати навколо нібито нестачі кваліфікованих працівників у державному секторі.

Дивовижний розрахунок: майже ідеальна відповідність між розривом та резервом

Основну думку розрахунку IW можна підсумувати одним реченням: якби всі працівники, що працюють неповний робочий день на федеральному, земельному та місцевому рівнях, збільшили свій робочий час до повного робочого дня, це призвело б до розрахункового додаткового робочого навантаження в розмірі 634 000 еквівалентів повної зайнятості. Ця цифра майже дорівнює 631 000 працівників, яких, за оцінками Федерації державної служби Німеччини (DBB), бракує державному сектору. На перший погляд, це здається математичним кидком, який припускає, що уряд міг би самостійно вирішити свою проблему, не наймаючи жодного нового працівника з-поза державного сектору. Розрахунок базується на кадровій статистиці Федерального статистичного відомства, з якої можна вивести різницю між фактичним робочим часом працівників, що працюють неповний робочий день, та гіпотетичним робочим часом працівника, що працює на повну зайнятість. Примітним у цьому модельному розрахунку є те, що він працює виключно з існуючим персоналом. Тому йдеться не про створення нових посад, а про краще використання існуючих трудових договорів. Сам IW чітко описує цей максимальний сценарій як теоретичну верхню межу, а не як реалістичну рекомендацію до дій. Обов'язковий перехід усіх працівників, які працюють неповний робочий день, на повний робочий день буде практично неможливим згідно з трудовим законодавством, а також перешкоджатиметься особистим обставинам, таким як догляд за дітьми, обов'язки з догляду або обмеження за здоров'ям. Тим не менш, цей показник є важливою точкою відліку для оцінки фактичного масштабу невикористаних резервів робочого часу.

Саксонія-Ангальт як орієнтир: що означатиме реалістичний сценарій

Оскільки повний перехід на повний робочий день вважається нереалістичним, IW (Німецький економічний інститут) розрахував другий, значно помірніший сценарій. Основна ідея, що лежить в його основі, проста та методологічно елегантна: модель бере федеральну землю, яка вже має найвищий середній показник робочого часу в державному секторі, та розраховує, що станеться, якщо всі інші землі та муніципалітети досягнуть цього рівня. Цією контрольною землею є Саксонія-Ангальт. Навіть у цій більш консервативній моделі по всій країні все ще залишиться 294 000 додаткових еквівалентів повної зайнятості. Це відповідає трохи менше половини теоретичного максимального резерву, але все ще є суттєвою цифрою, яка покриє майже половину загального дефіциту персоналу, про який заявляє Федерація державної служби Німеччини. Цей розрахунок є методологічно більш переконливим, оскільки він не передбачає утопічну ідеальну державу, а радше модель робочого часу, яка вже довела свою ефективність на практиці. Якщо федеральній землі вдається змусити своїх працівників працювати в середньому довше, не руйнуючи свою систему, можна стверджувати, що наближення інших земель до цього рівня є принципово можливим. Водночас, порівняння також показує, наскільки гетерогенними насправді є культури робочого часу між федеральними землями, що, своєю чергою, зумовлено різними рамками сімейної політики, тарифними структурами та історично сформованими моделями зайнятості, особливо у порівнянні Схід-Захід.

Де саме знаходяться найбільші резерви: у центрі уваги школи, дитячі садки та адміністрації

Дослідження стає особливо показовим, якщо його розбити за сферами відповідальності, оскільки саме тут виникає гірка іронія. Найбільші невикористані резерви робочого часу знаходяться саме в тих секторах, де нестача персоналу найбільше обговорюється публічно. Каудер оцінює теоретичний потенціал у 153 000 еквівалентів повної зайнятості в школах, що відповідало б можливому збільшенню робочого навантаження майже на 20 відсотків. У дитячих садках резерв становить 54 400 еквівалентів повної зайнятості, а в місцевому самоврядуванні – 41 800. В університетах це означає 16 000 додаткових штатних посад, а в поліції – все ще 10 800. Ці цифри настільки значні, оскільки Федерація державної служби Німеччини (dbb) у своєму власному опитуванні класифікує саме ці сфери як особливо недоукомплектовані персоналом: dbb закликає до створення додаткових 120 000 посад у школах, 112 000 в місцевому самоврядуванні та 97 000 в дитячих садках. Порівняння двох досліджень показує, що значна частина сприйнятої нестачі персоналу в цих сферах пов'язана не з браком персоналу, а радше з розподілом доступних робочих годин між багатьма посадами з неповним робочим днем. Вчителі, вихователі та адміністративний персонал у Німеччині традиційно працюють неповний робочий день непропорційно високо, часто з сімейних причин, а також тому, що певні профілі посад, такі як викладання, структурно розроблені для моделей неповного робочого дня. Ця структурна схильність означає, що хоча сектор може мати велику кількість працівників на папері, фактичне робоче навантаження значно менше, ніж можна було б припустити з точки зору самої кількості працівників.

Баварія, Північний Рейн-Вестфалія та Баден-Вюртемберг очолюють федеральні землі

Регіональний розподіл резерву неповного робочого дня також дає цікаве уявлення про федеральну структуру державної служби. В абсолютному вираженні Баварія лідирує в рейтингу: якби всіх працівників неповного робочого дня землі та муніципалітетів там було переведено на посади з повним робочим днем, це відповідало б 129 800 додатковим штатним працівникам. Далі йдуть Північний Рейн-Вестфалія зі 115 100 та Баден-Вюртемберг зі 111 300 додатковими еквівалентами повного робочого дня. Такий порядок навряд чи дивує, оскільки це три найнаселеніші та економічно найсильніші федеральні землі, державні служби яких відповідно великі. Цікавішим є погляд на відносну величину по відношенню до існуючого робочого навантаження. У Баден-Вюртемберзі, Баварії та Рейнланд-Пфальці робоче навантаження теоретично може збільшитися приблизно на 19-21 відсоток, якщо всі посади неповного робочого дня будуть розширені. Ситуація зовсім інша в Саксонії-Ангальт та Мекленбург-Передня Померанія, де теоретичне збільшення становитиме лише близько восьми відсотків. Ця значна розбіжність між Сходом і Заходом відображає структурні відмінності в участі в робочій силі, що склалися історично. У східних німецьких землях повна зайнятість серед жінок традиційно була більш поширеною, ніж у значній частині західної Німеччини, де робота неповний робочий день, особливо для жінок з дітьми, має глибше культурне коріння. Ця відмінна відправна точка також означає, що загальнонаціональне узгодження з рівнем у Саксонії-Ангальт, ймовірно, зіткнеться зі значно більшим опором у багатших західних землях, ніж у землях, які вже ближче до цього орієнтира.

Два числа, дві перспективи: чому 634 000 не збалансовує 631 000

Незважаючи на захопливість майже однаковою величиною цих двох показників, слід бути обережним, оскільки вони не є методологічно взаємозамінними. Показник Федерації державних службовців Німеччини (dbb) базується на суб'єктивному опитуванні її профспілок-членів, яке відображає фактичну структурну потребу в сприйнятті належного виконання обов'язків, а не лише кількість формально вакантних посад. Показник IW, з іншого боку, є суто математичним виведенням з офіційної статистики робочого часу, без будь-якої нормативної оцінки того, чи цей додатковий робочий час насправді потрібен, чи його взагалі можна ефективно використовувати. Крім того, ці два показники не розподілені рівномірно між секторами. dbb визначає найбільшу потребу в догляді за хворими та догляді за людьми похилого віку, де відсутні 125 200 посад — область, яка навіть не відображається окремо в розрахунку IW резерву неповного робочого дня в державному секторі, оскільки значна частина сектору догляду в Німеччині організована не в рамках традиційної державної служби, а радше з незалежними, пов'язаними з церквою або приватними постачальниками послуг. Аналогічно, поліція та збройні сили разом повідомляють про потребу в 92 000 додаткових співробітників, тоді як дослідження IW визначає резерв поліції на умовах неповного робочого дня лише з 10 800 осіб. Ця розбіжність показує, що хоча ці дві цифри майже ідентичні загалом, їхня базова структура значно відрізняється. Тому просте порівняння 634 000 з 631 000 було б оманливим спрощенням, яке припускало б, що проблему нестачі персоналу можна вирішити в кожному секторі шляхом внутрішнього перерозподілу. Насправді, збільшення кількості посад на умовах неповного робочого дня в школах або дитячих садках не компенсує автоматично нагальні кадрові потреби в сестринському господарстві або поліції, оскільки працівники, як правило, не можуть або не хочуть переходити між цими секторами.

Економічна логіка квотування неповного робочого дня на державній службі

Щоб належним чином оцінити актуальність дослідження IW, варто дослідити структурні причини високого рівня роботи на умовах неповного робочого дня в державному секторі. У Німеччині держава традиційно була особливо сприятливим для сім'ї роботодавцем, пропонуючи гнучкий робочий графік, відпустку по догляду за дитиною та варіанти неповного робочого дня в обсязі, який часто недоступний у приватному секторі, особливо в малих та середніх підприємствах. Ця пропозиція особливо популярна серед жінок, які вже непропорційно представлені в багатьох професійних сферах державного сектору, таких як освіта. З точки зору економіки праці, це призводить до парадоксу: державний сектор приваблює велику кількість людей завдяки своїй привабливості для роботи на умовах неповного робочого дня, але одночасно загострює структурну проблему недостатнього робочого часу, оскільки велика кількість працівників не означає автоматично відповідно велику кількість відпрацьованих годин. З економічної точки зору, це класична проблема розподілу факторів. Хоча виробничий фактор праці доступний у достатній кількості, він не використовується протягом достатнього часу. Збільшення середньої тривалості робочого часу існуючих працівників було б економічно ефективнішим у багатьох відношеннях, ніж найм нових співробітників, оскільки вже навчений та кваліфікований персонал міг би бути більш продуктивним без додаткових витрат на найм, адаптацію та навчання. Саме в цьому полягає суть економічного аргументу IW: перш ніж уряд конкуруватиме за додаткових кваліфікованих працівників на вже напруженому ринку праці, він повинен спочатку з'ясувати, чи повною мірою він використовує свій існуючий людський капітал.

Чому IW радить не набирати персонал з приватного сектору

Центральний і досить суперечливий пункт дослідження стосується економічної оцінки стратегій рекрутингу. Німецький економічний інститут (IW) робить висновок, що економічно недоцільно навмисно переманювати додаткових працівників з приватного сектору на державну службу. Ця позиція заслуговує на увагу, оскільки вона суперечить поширеній політичній рефлекторній вимозі про те, що вищі зарплати та привабливіші умови праці в державному секторі можуть вирішити проблему з кадрами. Однак з макроекономічної точки зору таке переманювання є грою з нульовою сумою, яка не підвищує загальну продуктивність праці, а лише перерозподіляє працівників з одного сектору до іншого. У країні, яка вже страждає від демографічно зумовленої нестачі кваліфікованих працівників, кожна додаткова посада на державній службі потенційно залишить вакантною посаду в приватному секторі, будь то в промисловості, малих та середніх підприємствах (МСП) чи експортно-орієнтованих секторах, які мають вирішальне значення для загального створення економічної вартості та процвітання Німеччини. Коли держава конкурує за ту саму обмежену пропозицію робочої сили з кращими умовами, конкуренція за персонал загострюється, не призводячи зрештою до збільшення загальної продуктивності праці. Такий спосіб мислення відповідає більш фундаментальній економічній ліберальній школі мислення, яка розглядає державний сектор насамперед як необхідний, але потенційно непродуктивний фактор витрат, зростання якого послаблює приватний сектор, відповідальний за інновації та створення вартості, якщо це відбувається за рахунок тих самих обмежених трудових ресурсів.

Найкраще рішення: спрощене законодавство замість збільшення штату

Однак, можливо, найважливіше стратегічне повідомлення дослідження полягає не в самому розрахунку зайнятості на умовах неповного робочого дня, а у фундаментальному системному питанні, порушеному IW (Німецьким економічним інститутом). Замість того, щоб запитувати, чи не вистачає персоналу для існуючих завдань, інститут змінює перспективу та запитує, чи просто забагато завдань для існуючого персоналу. Таке переорієнтування питання є концептуально важливим, оскільки воно зміщує фокус з боку пропозиції, тобто найму, на бік попиту, тобто на кількість та складність самих державних завдань. IW визначає спрощене законодавство, яке вимагає меншої кількості персоналу для його реалізації, як справжнє рішення проблеми з персоналом. Цікаво, що ця позиція також узгоджується з вимогами профспілкового табору. Фолькер Гайєр, федеральний голова dbb (Федерації державних службовців Німеччини), сам закликає до всебічного перегляду державних завдань та ретельної цифровізації, яка має полегшити тягар як для громадськості, так і для працівників. Обидві сторони, економічно ліберальний інститут та профспілкове лобі державних службовців, незалежно один від одного визнають, що просте збільшення штату не є сталим рішенням, доки основний бюрократичний тягар залишається незмінним або продовжує зростати. Різниця полягає радше в пріоритезації інструментів: у той час як dbb (Федерація державної служби Німеччини) також зосереджується на збільшенні чисельності персоналу та конкурентніших умовах праці, IW (Німецький економічний інститут) приділяє більше уваги підвищенню внутрішньої ефективності шляхом управління часом та скорочення завдань.

Зменшення бюрократії як вічна політична обіцянка без суті

Вимога щодо зменшення бюрократії аж ніяк не є чимось новим у німецькій політиці. Протягом десятиліть послідовні федеральні уряди оголошували про законодавство про полегшення, закони, спрямовані на скорочення бюрократії, та адміністративні спрощення, тоді як фактична щільність регулювання в багатьох сферах, таких як будівництво, екологічне та соціальне право, продовжує зростати. Ця структурна невідповідність між політичною риторикою та фактичним впровадженням пояснює, чому вимога Ініціативи щодо спрощення законів, хоча й економічно переконлива, політично важко виконати. Кожен закон, нормативний акт та адміністративний процес зазвичай має свою власну групу інтересів, яка отримує вигоду від існуючих правил або принаймні отримує від них безпеку, тоді як сукупні витрати на бюрократію дифузно розподіляються по всій економіці та адміністрації. З точки зору адміністративної науки, це класична проблема суспільних благ, в якій сконцентровані окремі інтереси переважають над розсіяним загальним інтересом до спрощених процесів. Тому будь-хто, хто дійсно хоче зменшити потреби держави в персоналі, повинен не лише оцифрувати окремі форми, але й принципово поставити під сумнів, які процедури затвердження, вимоги до документації та механізми контролю насправді все ще актуальні. Це особливо стосується таких галузей, як будівельне законодавство, де складні процедури затвердження пов'язують значні кадрові ресурси в місцевих органах влади — один із секторів, у якому як dbb (Федерація державної служби Німеччини), так і IW (Німецький економічний інститут) виявили значні кадрові потреби або значні невикористані ресурси.

Суспільний вимір: поєднання сімейного життя та роботи на повний робочий день

Незважаючи на економічну раціональність розрахунків IW, не слід ігнорувати соціально-політичний вимір квоти неповного робочого дня. Значна частина неповної зайнятості в державному секторі, особливо серед вчителів та працівників служб догляду за дітьми, випливає з необхідності поєднувати оплачувану роботу з сімейними обов'язками. Повне збільшення всіх посад неповного робочого дня до повного робочого дня, як передбачає теоретична верхня межа дослідження, викличе масовий опір у суспільстві та навряд чи буде сумісним з правом на неповний робочий день, закріпленим у німецькому трудовому законодавстві. Крім того, примусова квота повного робочого дня в переважно жіночих професіях, таких як догляд за дітьми або початкова освіта, без відповідного розширення послуг з догляду за дітьми, безпосередньо загострить проблему балансу між роботою та особистим життям і, як не парадоксально, може навіть призвести до зниження загальної участі жінок у робочій силі, якщо жінки взагалі підуть з ринку праці через брак можливостей для неповного робочого дня. Тому більш реалістичний посил дослідження полягає не стільки у вражаючій цифрі 634 000, скільки в більш поміркованому розрахунку для Саксонії-Ангальт з її 294 000 додатковими еквівалентами повного робочого дня. Цей показник свідчить про те, що навіть обережний, добровільний підхід до вже існуючого вищого рівня робочого часу може досягти значного ефекту без необхідності кардинальної зміни правил неповного робочого дня. Тому більш політично життєздатними були б моделі стимулювання, такі як фінансові бонуси за перехід з неповного робочого дня на повний робочий день, покращена інфраструктура догляду за дітьми в школах та муніципалітетах, а також цілеспрямована інформаційно-просвітницька робота з тими працівниками, які працюють неповний робочий день і хотіли б працювати більше годин, але їм заважають структурні бар'єри, такі як брак місць у дитячих садках.

Що дослідження насправді означає для політичних дебатів

Дослідження IW не пропонує готового рішення, а радше важливу корекцію часто надмірно некритичної дискусії щодо нібито нестачі кваліфікованих працівників у державному секторі. Використовуючи надійні статистичні методи, воно демонструє, що значна частина сприйнятої кадрової проблеми є самоствореною і може бути принаймні частково вирішена шляхом більш розумного використання існуючого персоналу, перш ніж розглядати дороге наймання нових працівників або переманювання їх з приватного сектору. Водночас, порівняння з показником dbb чітко показує, що, незважаючи на їхню разючу числову схожість, ці два показники вимірюють різні речі і не можуть просто компенсуватися один з одним. Це призводить до нюансованої рекомендації для політиків: замість того, щоб вимагати більшої кількості персоналу по всьому сектору, спочатку слід провести оцінку для кожного сектору, щоб визначити, в яких сферах збільшення кількості посад на умовах неповного робочого дня є реалістичним, соціально прийнятним та економічно обґрунтованим, а в яких сферах, таких як медсестринство чи поліція, додатковий зовнішній персонал дійсно залишатиметься необхідним, оскільки наявних ресурсів на умовах неповного робочого дня просто занадто мало. Водночас залишається вимога щодо фундаментального перегляду державних завдань та послідовного скорочення бюрократії, вимога, яку однаково висловлюють як економісти, так і профспілки. Справжнім викликом на найближчі роки буде те, чи вистачить німецьким політикам сміливості фактично скасувати завдання та спростити закони, замість того, щоб рефлекторно закликати до нових кадрів з кожної нової суспільної проблеми. Цифри IW принаймні забезпечують міцну, науково обґрунтовану основу для цього аргументу.