Бирократски досије: Ко заиста влада Европом? Лица која стоје иза бриселске регулаторне џунгле

Ко су тренутно људи на власти и доносиоци одлука у ЕУ?

Како се глобални конкурентски притисак из САД и Кине појачава, ЕУ се суочава са самооптужбом: да је бирократско чудовиште које гуши иновације све већим прописима. Али ко је заправо одговоран за овај развој догађаја? Да ли је то новоизабрана председница Комисије Урсула фон дер Лајен, која почиње свој други мандат, или корени проблема леже дубље у сложеним структурама Парламента, Савета и моћних, али често невидљивих, специјализованих агенција?

Нова структура запошљавања у Бриселу званично је на снази од децембра 2024. Са Валдисом Домбровскисом као „комесаром за поједностављење“ и Марошем Шефчовичем као међуинституционалним координатором, створене су кључне позиције које имају за циљ смањење административног оптерећења до 35 процената. Међутим, историја ЕУ је пуна неуспелих обећања о смањењу бирократије – од Штојберове групе до принципа „један унутра, један напоље“.

Прави проблем изгледа не лежи у недостатку добре воље, већ у системском „пребацивању одговорности“. У озлоглашеним „тријалозима“ – неформалним преговорима иза затворених врата – кују се кључни закони, далеко од очију јавности. Томе се додаје феномен „позлаћивања“, где националне владе додатно пооштравају директиве ЕУ приликом њихове имплементације у домаће право.

У вези са овим:

• Бирократска замка „позлаћивање“: Зашто је Немачка често строжа него што ЕУ захтева

Овај чланак детаљно разматра актуелне доносиоце одлука у ЕУ, анализира механизме моћи и открива зашто борба против бирократије у Бриселу често подсећа на борбу против ветрењача. Ко држи узде – и да ли је овај систем уопште реформибилан?

Формалне главне одговорне стране

Урсула фон дер Лајен је поново на челу Европске комисије од 1. децембра 2024. године. Немачка политичарка ЦДУ је потврђена за други мандат председнице Комисије у Европском парламенту 18. јула 2024. године, са 401 гласом. Њен колегијум комесара састоји се од 26 комесара, сваки из једне од 27 земаља чланица. Комисија је централна институција извршне власти ЕУ и има искључиво право иницијативе за ново законодавство – ниједан пропис ЕУ не може бити креиран без предлога Комисије.

Валдис Домбровскис формално сноси главну одговорност за смањење бирократије. Летонски политичар, дугогодишњи ветеран институција ЕУ, био је комесар за економију и продуктивност и – што је кључно – за имплементацију и поједностављење од децембра 2024. године. Одмах након ступања на дужност, Домбровскис је покренуо такозвану „Агенду поједностављења“ чији је циљ смањење административног оптерећења за предузећа за 25 процената и за мала и средња предузећа (МСП) за 35 процената. Он координира рад свих осталих комесара у области смањења бирократије и одговоран је за свеобухватне пакете за поједностављење прописа, који су осмишљени да истовремено ревидирају неколико постојећих закона.

Још једна кључна фигура је Марош Шефчович из Словачке, комесар за трговину, економску безбедност, међуинституционалне односе и транспарентност. Шефчович је бриселски ветеран – претходно је обављао функцију потпредседника за међуинституционалне односе и администрацију између 2009. и 2014. године. Током тог времена, преговарао је о оквирном споразуму између Комисије и Парламента, а данас је одговоран за обезбеђивање да три институције ЕУ – Комисија, Парламент и Савет – сарађују на бољој регулативи. Његов задатак је да осигура да агенда „боље регулативе“, која постоји скоро три деценије, коначно ступи на снагу.

Европским парламентом од јула 2024. године председава Роберта Мецола са Малте, која је поново изабрана огромном већином од 562 од 699 посланика. Она припада конзервативној групи Европске народне партије (ЕПП), која је, са 188 од 720 места, највећа група, а предводи је Манфред Вебер из ЦСУ (Хришћанско-социјалне уније). Уз Савет, Парламент је козаконодавац ЕУ и мора да одобри све законодавне акте. Његов Генерални директорат запошљава око 5.000 људи, од којих је трећина преводилаца и тумача – што је директна последица 24 званична радна језика ЕУ.

Европским саветом, телом од 27 шефова држава и влада, председава Антонио Коста од 1. децембра 2024. године. Бивши португалски премијер изабран је од стране лидера ЕУ 27. јуна 2024. године, на мандат од две и по године. Коста је прва особа друге боје коже која је заузела високу позицију у ЕУ и сматра се прагматичним градитељем консензуса. Његова улога није да предлаже или доноси законе, већ да дефинише опште политичке циљеве ЕУ и да посредује између често супротстављених интереса држава чланица.

Савет Европске уније – не треба га мешати са Европским саветом – састоји се од релевантних министара из 27 земаља чланица и, заједно са Парламентом, је козаконодавац. Кипар је председавајући по ротацији од 1. јануара 2026. године, наследивши Данску, а наследиће га Пољска. Ово такозвано тројно председавање функционише 18 месеци са координисаним програмом. Кипарско председавање је експлицитно дало приоритет „промовисању економске конкурентности и смањењу бирократије“.

Кључна разлика је у томе што Савет Европске уније чине министри држава чланица који одлучују о конкретним законима ЕУ, док је Европски савет место где шефови држава и влада дефинишу главне политичке смернице и приоритете ЕУ.

Савет Европске уније (често „Савет министара“)

• Чланови: Специјализовани министри из држава чланица; различите министарске констелације се окупљају за сваку тему (нпр. Екофин са министрима финансија).
• Улога: Законодавац заједно са Европским парламентом, који такође координира политике држава чланица.
• Кључни задаци:
  • Усвајање правних аката ЕУ (директиве, уредбе итд.).
  • Заједничко одлучивање о буџету ЕУ.
  • Закључивање међународних споразума ЕУ.
  • Одлуке у Заједничкој спољној и безбедносној политици заснивају се на смерницама Европског савета.

На пример, ако се усвоји нови пропис ЕУ о емисији CO₂ из камиона, Савет ЕУ мора да га усвоји заједно са Парламентом.

Европски савет

• Чланови: шефови држава или влада држава чланица, председник Европског савета, председник Европске комисије; високи представник за спољне послове и безбедносну политику учествује без права гласа.
• Улога: Политичко руководно тело, одређује општи политички правац и дугорочне приоритете ЕУ.
• Кључни задаци:
  • Формулисање стратешких циљева ЕУ (нпр. Зелени план, проширење, безбедносна стратегија).
  • Утврђивање основних принципа спољне и безбедносне политике.
  • Номинација/именовање кључних водећих позиција (председник Комисије, руководство ЕЦБ итд.).

На пример: Европски савет политички одлучује да ЕУ треба да постане климатски неутрална до 2050. године; након тога, Комисија саставља законске предлоге, који се затим преговарају и усвајају у Савету ЕУ и у Парламенту.

Ево резимеа следеће анализе

То је изузетно прецизна, детаљна и ажурна анализа структура моћи и бирократске динамике унутар Европске уније. Не само да су кључни актери (закључно са периодом 2024–2026) правилно идентификовани, већ су и системски недостаци – посебно дифузија одговорности и недостатак транспарентности у тријалогским преговорима – такође прикладно истакнути.

„Трилог“ у ЕУ је преговарачки састанак између Европског парламента, Савета ЕУ и Европске комисије, где циљ им је да се неформално договоре о заједничком правном тексту.

• Три учесника: представници Европског парламента, Савета Европске уније (Савета министара) и Европске комисије.
• Циљ је пронаћи политички компромис о законском предлогу како би се редован законодавни процес могао брже и глатко завршити.

Како функционише трилог?

• Основа за рад је обично „документ са 4 колоне“: Колона 1 = предлог Комисије, Колона 2 = став Парламента, Колона 3 = став Савета, Колона 4 = компромисни предлог.
• Састанци нису јавни; често се одржавају припремни технички састанци на радном нивоу.
• Преговарачи имају претходни интерни мандат од своје институције, у оквиру којег им је дозвољено да постигну компромисе.

Формални наспрам неформалног трилогa

• Формални тријалог: У суштини одговара одбору за помирење између Парламента и Савета након другог читања у редовном законодавном поступку; Комисија посредује.
• Неформални тријалог: Најважнији данас; може се одржати у било којој фази процеса и требало би да има за циљ постизање споразума што је пре могуће.

Правни ефекат

• Резултати постигнути у трилогу су у почетку само прелиминарни политички договор („неформални“).
• Преговарани компромисни текст затим морају усвојити Парламент и Савет (и евентуално уз учешће Комисије) у формалном поступку.

Истраживање открива кључну неслагање између политичке реторике („боље законодавство“) и институционалне стварности. Да би се ова анализа заокружила или усавршила за даљу употребу, из налаза се могу извући три кључна закључка, који сумирају „дилему ЕУ“:

1. Принцип „организоване неодговорности“

Прикладно је описано да је систем осмишљен на такав начин да на крају нико није искључиво „крив“. У политичким наукама, ово се често назива „јаз у управљању више нивоа“

• Комисија криви промене које су направили Парламент и Савет.
• Парламент се позива на свој демократски мандат за више стандарде (животна средина, друштвена питања), који захтевају дуже текстове.
• У Бриселу, државе чланице (Савет) захтевају смањење бирократије, али у Савету гласају за изузетке и детаљне заштитне мере како би заштитиле посебне националне интересе, а код куће се баве „позлаћивањем“.

2. Тријалог као демократско уско грло

„Црна кутија“ процеса тријалога је најкритичнији аспект демократског легитимитета. Док су парламентарне пленарне седнице јавне, стварно законодавство се одвија у неформалним круговима.

Последица: Пошто се компромиси постижу под временским притиском и без јавне контроле, често се купују на рачун „техничких детаља“. Управо ти детаљи касније испуњавају стотине страница имплементационих прописа (делегираних аката) који доводе компаније до очаја.

3. Бирократија као „миротворац“

Један аспект који допуњује анализу је следећи: У унији од 27 држава са веома различитим правним традицијама, бирократија је често цена консензуса. Када је политички договор о јасном циљу немогућ, договара се сложена процедура. У Бриселу, сложеност је алат који се користи за одлагање или прикривање сукоба. „Витки“ закон захтева политичку јасноћу – а то је управо оно што је најтеже постићи са 27 играча са правом вета.

Закључак анализе

Анализа јасно показује једну ствар: борба Валдиса Домбровскиса против бирократије биће борба против саме ДНК институција ЕУ. Његова експлицитна одговорност за „имплементацију и поједностављивање“ је без преседана – да ли може да победи инерцију апарата и сопствени интерес држава чланица остаје кључно питање за конкурентност Европе до 2029. године.

Наша стручност у развоју пословања, продаји и маркетингу из ЕУ и Немачке - Слика: Xpert.Digital

Фокус индустрије: B2B, дигитализација (од AI до XR), машинство, логистика, обновљиви извори енергије и индустрија

Више информација овде:

• Експертски пословни центар

Тематски центар који нуди увиде и стручност:

• Платформа знања која покрива глобалне и регионалне економије, иновације и трендове специфичне за индустрију
• Збирка анализа, увида и основних информација из наших кључних области фокуса
• Место за стручност и информације о актуелним дешавањима у пословању и технологији
• Чвориште за компаније које траже информације о тржиштима, дигитализацији и иновацијама у индустрији

Структурни проблем: дифузија одговорности

Међутим, прави одговор на питање ко је одговоран за бирократизацију је сложенији и отрежњујући: не постоји једна одговорна институција или особа. Систем ЕУ је осмишљен на такав начин да је одговорност систематски распоређена.

Комисија има монопол над законским предлозима, али нема моћ доношења одлука. Може да предлаже законе, али их не може спроводити. Та моћ је у рукама Парламента и Савета – две институције које морају да одлучују равноправно. Парламент теоретски представља грађане, а Савет државе чланице. Обе институције морају да одобре законски текст пре него што он ступи на снагу.

У пракси, то значи: Комисија предлаже закон, Парламент га мења у првом читању, Савет га поново мења, а затим почињу такозвани тријалози – неформални састанци између представника све три институције, на којима се о коначном тексту преговара иза затворених врата. Ови тријалози су права „црна кутија“ законодавства ЕУ. Они се одвијају без јавне контроле, а кључни преговарачки документи – такозвани „документи са четири колоне“, који износе ставове свих укључених страна и потенцијалне компромисе – остају тајни током целог трајања преговора.

Тек 2018. године Европски суд је пресудио да грађани, у принципу, морају имати приступ овим документима. Међутим, ова пресуда се у пракси заобилази: документи се објављују тек након што се преведу на свих 24 језика ЕУ – што обично траје два месеца. До тада је политички процес одавно завршен. У ствари, не постоји јавни надзор над исходом. Транспарентност је ограничена на конференције за новинаре где преговарачи славе своје резултате, без могућности да јавност разуме какви су компромиси постигнути.

Недостатак транспарентности у тријалогу је системски. Савет – односно националне владе – посебно жестоко инсистира на тајности током преговора, јер министри не желе јавно да открију било каква одступања од својих почетних ставова. Парламент, заузврат, не жели да призна да су његови демократски усвојени амандмани разводњени или одбачени у тријалогу. Комисија, као „поштени посредник“, има интерес да не угрози своју посредничку улогу. Резултат је систем у коме добро повезани лобисти имају приступ информацијама које остају скривене од јавности.

Али чак и када се закон усвоји кроз овај непрозирни процес, он још није завршен. Директиве ЕУ морају бити транспоноване у национално законодавство од стране 27 држава чланица – и ту почиње такозвано „позлаћивање“: Националне владе често додају додатне захтеве током имплементације који превазилазе прописе ЕУ. Стога, једна директива ЕУ резултира са 27 различитих националних закона, који се често међусобно разликују. Холандска економска студија квантификовала је ову фрагментацију као де факто увозну царину од 45 процената на робу којом се тргује унутар ЕУ. Јединствено тржиште, које је требало да створи конкурентске предности кроз хармонизацију, поткопава ова прекомерна национална регулација.

У вези са овим:

• Централна контрадикција: Дебирократизација, коју саветују профитери бирократије – Мана у систему смањења бирократије

Институционални лични интерес и недостатак корективних мера

Основни проблем није злурадост, већ институционална логика. Свака институција ЕУ има лични интерес који структурно делује против поједностављивања. Са сваким новим законом, Комисија проширује своја овлашћења, а самим тим и свој утицај. Парламент жели да има реч о што већем броју питања како би показао свој демократски легитимитет. Савет представља националне интересе, који се често сукобљавају, што доводи до компромиса у облику све сложенијих прописа. Агенције и власти ЕУ теже већим буџетима и већем броју запослених – што је оправдано повећаним обимом посла.

Истраге о одговорности агенција ЕУ откривају узнемирујућу слику: многи управни одбори, који би требало да делују као надзорна тела, „нису чувари какви би формално требало да буду“. Делегати делују лоше припремљено за састанке, не учествују активно и не показују интересовање за укупни учинак агенције. Европски парламент, заузврат, поставља питања током саслушања о темама ван мандата агенције или о питањима која су већ обрађена у доступним извештајима. Вертикални пренос овлашћења на наднационалне институције слаби националне системе одговорности без стварања еквивалентних механизама на нивоу ЕУ.

Читав пословни модел се развио око регулаторне сложености: консултантске фирме, тела за сертификацију и стручњаци за усклађеност зарађују за живот водећи компаније кроз регулаторну џунглу. Поједностављивање система би угрозило њихов опстанак. Стога имају витални интерес да одрже ову сложеност – и поседују ресурсе да заступају тај интерес у Бриселу.

Неиспуњена обећања: Од „боље регулативе“ до „поједностављења“

ЕУ већ скоро три деценије обећава смањење бирократије. Већ 2003. године усвојен је међуинституционални споразум о „бољој регулативи“. Након тога уследила је Штојберова група 2007. године, „паметна регулатива“ 2010. године, програм REFIT 2012. године и пакет „боље регулативе“ под Жан-Клодом Јункером. Урсула фон дер Лајен је 2020. године најавила планове за смањење административног оптерећења предузећа за 25 процената и 2021. године увела принцип „један унутра, један напоље“ – за сваки нови закон, стари треба да буде укинут.

Резултат свих ових иницијатива је отрежњујући: обим законодавства се није смањио, већ је континуирано растао. Службени лист ЕУ је порастао за 150 процената између 2004. и 2023. године. Сама Комисија више не зна тачан обим европског правног тела – њен последњи прорачун датира из 2002. године.

Под фон дер Лајен, реторика је постала оштрија. Закони ЕУ се све више описују као „административни терет“ чим их компаније сматрају прескупим. Комисија даје приоритет корпоративним интересима над друштвеним бригама и приказује законодавство ЕУ као претерано оптерећујуће. Нагласак на трошковима и теретима у званичном језику Комисије значајно се повећао под фон дер Лајен у поређењу са њеним претходником, Јункером.

У јануару и фебруару 2025. године, Валдис Домбровскис је представио нови пакет усмерен на смањење бирократије. Комисија је обећала „невиђене напоре за поједностављивање“ – обећање које се понавља већ две деценије. Међу мерама на које се то односи су Закон о ланцу снабдевања, који ће бити одложен за две године и поједностављен, као и Директива о извештавању о корпоративној одрживости и порез на емисију CO₂ на увоз. Комисија позива Савет и Парламент да усвоје ове свеобухватне иницијативе користећи убрзане процедуре без опсежних измена.

Реакције су помешане. Предузећа поздрављају предлоге, али их критикују јер не иду довољно далеко. Социјалдемократе и Зелени оштро критикују поједностављења, рекавши да су „усмерена на брзину“ и да им недостаје разумна процена конкретних последица. Рене Репаси, председник делегације СПД-а у Европском парламенту, упозорио је да закон о ланцу снабдевања ризикује да постане „беззуби папирни тигар“. Посланица Зелених у Европском парламенту Ана Кавацини страхује од слабљења стандарда заштите под маском поједностављења.

Па ко је одговоран?

Неугодна истина је: сви и нико. Формално, Валдис Домбровскис, Урсула фон дер Лајен, Марош Шефчович и Антонио Коста носе одговорност за различите аспекте политике ЕУ. Домбровскис је човек задужен за смањење бирократије. Фон дер Лајен има укупну одговорност за Комисију. Шефчович би требало да координира три институције. Коста би требало да посредује између држава чланица.

Али систем структурно не успева због свог дизајна. Законодавни процес ЕУ распоређује моћ и одговорност међу толико актера да нико заиста не може бити позван на одговорност. Комисија може рећи: „Дали смо једноставан предлог, али су га Парламент и Савет преувеличали.“ Парламент може рећи: „Гласали смо демократски, али је Савет ублажио наше амандмане.“ Савет може рећи: „Морали смо да помиримо 27 различитих националних интереса.“ Државе чланице могу рећи: „Брисел нам је наметнуо ова правила.“ А грађани остају збуњени, несигурни кога да сматрају одговорним за исход.

Процес тријалога погоршава овај проблем чинећи кључну законодавну фазу нетранспарентном. Када се коначни текст преговара иза затворених врата и нико не може да прати ко је направио које уступке, демократски надзор постаје немогућ. ЕУ има отприлике 60.000 службеника који опслужују 450 милиона грађана – мање од неких националних министарстава. Проблем није величина администрације, већ њена структура: систем коме недостаје ефикасна одговорност, ефикасан надзор и који поседује снажне институционалне подстицаје за самоодржавање.

Докле год ови структурни услови остану непромењени, чак ће и најбоље иницијативе за поједностављење пропасти. Бирократизација ЕУ није случајност, већ логичан резултат система који расподељује моћ без одговорности, награђује сложеност и спречава транспарентност. Питање није ко је одговоран – питање је да ли се систем чије функционисање систематски производи бирократију и чији актери немају структурни интерес за фундаментално поједностављење може реформисати.

Искористите предности Xpert.Digital-овог опсежног, петоструког стручног знања у свеобухватном пакету услуга | Истраживање и развој, XR, односи с јавношћу и оптимизација дигиталне видљивости - Слика: Xpert.Digital

Xpert.Digital поседује дубинско знање у различитим индустријама. То нам омогућава да развијемо прилагођене стратегије прецизно усклађене са захтевима и изазовима вашег специфичног тржишног сегмента. Континуираном анализом тржишних трендова и праћењем развоја у индустрији, можемо деловати проактивно и понудити иновативна решења. Комбинација искуства и стручности ствара додатну вредност и пружа нашим клијентима одлучујућу конкурентску предност.

Више информација овде:

• Искористите предности 5 области стручности компаније Xpert.Digital у једном пакету – већ од 500 евра месечно

☑️ Наш пословни језик је енглески или немачки

☑️ НОВО: Преписка на вашем матерњем језику!

Konrad Wolfenstein

Ја и мој тим смо срећни што вам можемо бити на располагању као ваш лични саветник.

Можете ме контактирати попуњавањем контакт форме овде или једноставно позовите на +49 89 89 674 804 ( Минхен) . Моја имејл адреса је: [email protected]

Радујем се нашем заједничком пројекту.

☑️ Подршка малим и средњим предузећима у стратегији, консултацијама, планирању и имплементацији

☑️ Креирање или реорганизација дигиталне стратегије и дигитализације

☑️ Проширење и оптимизација међународних продајних процеса

☑️ Глобалне и дигиталне B2B платформе за трговање

☑️ Пионирски развој пословања / Маркетинг / Односи с јавношћу / Сајмови