Метод частичной занятости: как государственные органы Германии могли бы немедленно решить проблему нехватки персонала

Нехватка персонала в школах и детских садах? Новые расчеты разоблачают это оправдание

Секретное исследование IW показывает: немецкому государству не нужны новые сотрудники

Нехватка квалифицированных работников в немецком государственном секторе считается неоспоримым фактом, но что, если государство структурно усугубляет свою собственную проблему с нехваткой кадров? В то время как Немецкая федерация государственных служащих (dbb) бьет тревогу, сетуя на общенациональную нехватку 631 000 сотрудников к 2026 году, новое, сенсационное исследование Немецкого экономического института (IW) предлагает поразительный контррасчет. Согласно исследованию, чрезвычайно высокий уровень неполной занятости означает, что ровно 634 000 эквивалентных полной занятости остаются незанятыми в государственных учреждениях, школах и детских садах. На первый взгляд, это кажется математически точным попаданием: теоретически, дефицит можно было бы восполнить исключительно за счет имеющихся сотрудников. Однако на практике все не так просто. В данном тексте анализируются результаты исследования IW, ставится под сомнение удобная версия о хронической нехватке персонала в государственном секторе и демонстрируется, почему разумное управление рабочим временем, реальные стимулы для сверхурочной работы и, прежде всего, радикальное сокращение бюрократии являются настоящим решением кадрового кризиса.

Скрытый кадровый резерв в немецком государственном аппарате: когда жалобы на нехватку персонала становятся политическим предлогом

На протяжении многих лет немецкое государство позиционирует себя как государство, хронически испытывающее нехватку кадров. От полиции до школ и органов местного самоуправления повторяется нарратив, который всерьез почти никто не ставит под сомнение: просто не хватает людей, чтобы справиться с растущей рабочей нагрузкой. Немецкая федерация государственных служащих (dbb) подкрепляет этот нарратив ежегодным опросом своих 41 профсоюза-члена, прогнозируя дефицит в 631 000 государственных служащих к 2026 году, что на 600 000 больше, чем в предыдущем году. Эта цифра политически эффективна, поскольку она указывает на простую, почти интуитивно понятную причинно-следственную связь: больше задач, больше бюрократии, большая потребность в новых сотрудниках, следовательно, больше расходов и больше найма. Новое, еще не опубликованное исследование Немецкого экономического института (IW) представляет собой неудобный контраргумент этому нарративу, который BILD получила эксклюзивно. Автор исследования, Бьорн Каудер, старший экономист Института государственного управления и признанный эксперт в области государственных финансов, рассчитал количество рабочего времени, которое можно было бы высвободить за счет существующих сотрудников, если бы их просто более равномерно распределяли. Результат поразительно похож на широко обсуждаемый дефицит квалифицированных кадров и проливает новый свет на дискуссию вокруг предполагаемой нехватки квалифицированных работников в государственном секторе.

Удивительный расчет: практически идеальное совпадение между разрывом и резервом

Основной вывод расчета IW можно сформулировать в одном предложении: если бы все сотрудники, работающие неполный рабочий день на федеральном, земельном и местном уровнях, увеличили свое рабочее время до полного рабочего дня, это привело бы к расчетной дополнительной нагрузке в 634 000 эквивалентов полной занятости. Эта цифра почти точно совпадает с 631 000 сотрудниками, которых, по оценкам Немецкой федерации государственной службы (DBB), не хватает в государственном секторе. На первый взгляд, это кажется математически точным попаданием, предполагающим, что правительство могло бы решить свою собственную проблему полностью самостоятельно, не нанимая ни одного нового сотрудника извне государственного сектора. Расчет основан на кадровой статистике Федерального статистического управления, из которой можно вывести разницу между фактическим рабочим временем сотрудников, работающих неполный рабочий день, и гипотетическим рабочим временем сотрудника, работающего полный рабочий день. Примечательно в этом модельном расчете то, что он работает исключительно с существующим персоналом. Таким образом, речь идет не о создании новых должностей, а об более эффективном использовании существующих трудовых договоров. В самом документе IW этот максимальный сценарий прямо описывается как теоретический верхний предел, а не как реалистичная рекомендация к действию. Обязательный переход всех сотрудников, работающих неполный рабочий день, на полный рабочий день практически невозможно осуществить в соответствии с трудовым законодательством, и этому также будут препятствовать личные обстоятельства, такие как уход за детьми, обязанности по уходу за близкими или проблемы со здоровьем. Тем не менее, эта цифра служит важной отправной точкой для оценки фактического масштаба неиспользованного резерва рабочего времени.

Саксония-Анхальт как эталон: что бы означал реалистичный сценарий?

Поскольку полный переход на полную занятость считается нереалистичным, Немецкий экономический институт (IW) рассчитал второй, значительно более умеренный сценарий. Основная идея проста и методологически элегантна: модель берет федеральную землю, которая уже имеет самый высокий средний уровень рабочего времени в государственном секторе, и рассчитывает, что произойдет, если все остальные земли и муниципалитеты достигнут этого уровня. В качестве эталонной земли выбрана Саксония-Анхальт. Даже в этой более консервативной модели по всей стране все равно будет 294 000 дополнительных эквивалентов полной занятости. Это соответствует чуть менее половине теоретического максимального резерва, но все же является существенной цифрой, которая покроет почти половину общего дефицита персонала, заявленного Федерацией государственных служащих Германии. Этот расчет методологически более убедителен, поскольку он не предполагает утопического идеального состояния, а скорее модель рабочего времени, которая уже доказала свою эффективность на практике. Если федеральной земле удается добиться того, чтобы ее сотрудники работали в среднем дольше без краха системы, можно утверждать, что приближение других земель к этому уровню в принципе осуществимо. В то же время, сравнение также показывает, насколько неоднородны культуры рабочего времени между федеральными землями, что, в свою очередь, обусловлено различными рамками семейной политики, тарифными структурами и исторически сложившимися моделями занятости, особенно при сравнении Востока и Запада.

Наибольшие резервы сосредоточены именно в школах, детских садах и административных структурах

Исследование становится особенно показательным при анализе по областям ответственности, поскольку именно здесь проявляется горькая ирония. Наибольшие неиспользованные резервы рабочего времени находятся именно в тех секторах, где нехватка персонала наиболее громко оплакивается общественностью. Каудер оценивает теоретический потенциал в 153 000 эквивалентов полной занятости в школах, что соответствует возможному увеличению рабочей нагрузки почти на 20 процентов. В детских садах резерв составляет 54 400 эквивалентов полной занятости, а в органах местного самоуправления — 41 800. В университетах это означает 16 000 дополнительных штатных должностей, а в полиции — по-прежнему 10 800. Эти цифры настолько важны, потому что Немецкая федерация государственных служащих (dbb) в своем собственном исследовании классифицирует именно эти области как особенно нехватающие персонала: dbb призывает к созданию дополнительных 120 000 рабочих мест в школах, 112 000 в органах местного самоуправления и 97 000 в детских садах. Сравнение двух исследований показывает, что значительная часть воспринимаемой нехватки персонала в этих областях обусловлена ​​не столько нехваткой кадров, сколько распределением доступных рабочих часов между множеством должностей с неполной занятостью. Учителя, педагоги и административный персонал в Германии традиционно работают неполный рабочий день в непропорционально высокой степени, часто по семейным обстоятельствам, а также потому, что определенные должностные профили, такие как педагогические, структурно рассчитаны на модели неполной занятости. Эта структурная предрасположенность означает, что, хотя в каком-либо секторе может быть большое количество сотрудников на бумаге, фактическая рабочая нагрузка значительно ниже, чем можно было бы предположить, исходя из количества сотрудников.

Бавария, Северный Рейн-Вестфалия и Баден-Вюртемберг возглавляют список федеральных земель

Региональное распределение резерва работников, занятых неполный рабочий день, также дает интересное представление о федеральной структуре государственной службы. В абсолютном выражении Бавария лидирует в рейтинге: если бы все работники, занятые неполный рабочий день в этом штате и муниципалитетах, были переведены на полную ставку, это соответствовало бы 129 800 дополнительным штатным сотрудникам. За ней следует Северный Рейн-Вестфалия со 115 100, а Баден-Вюртемберг — со 111 300 дополнительными эквивалентами полной занятости. Такой порядок неудивителен, поскольку это три самых густонаселенных и экономически сильных федеральных штата, государственные службы которых, соответственно, обширны. Более интересен взгляд на относительную величину по отношению к существующей рабочей нагрузке. В Баден-Вюртемберге, Баварии и Рейнланд-Пфальце рабочая нагрузка теоретически могла бы увеличиться примерно на 19–21 процент, если бы все должности, занятые неполный рабочий день, были расширены. В Саксонии-Анхальт и Мекленбурге-Передней Померании ситуация совершенно иная: теоретический рост составил бы всего около восьми процентов. Это существенное расхождение между Востоком и Западом отражает структурные различия в уровне участия в рабочей силе, которые сложились исторически. В восточногерманских землях полная занятость среди женщин традиционно более распространена, чем в значительной части Западной Германии, где неполная занятость, особенно для женщин с детьми, более глубоко укоренена в культуре. Эта разница в исходных данных также означает, что общенациональное выравнивание с уровнем Саксонии-Анхальт, вероятно, встретит значительно большее сопротивление в более богатых западных землях, чем в землях, которые уже близки к этому показателю.

Два числа, две точки зрения: почему 634 000 не уравновешивается с 631 000?

Несмотря на привлекательность практически идентичных величин двух показателей, следует проявлять осторожность, поскольку с методологической точки зрения они не являются взаимозаменяемыми. Показатель Немецкой федерации государственных служащих (dbb) основан на субъективном опросе профсоюзов-членов, который отражает реальную структурную потребность в адекватном выполнении служебных обязанностей, а не просто количество официально вакантных должностей. Показатель IW, с другой стороны, представляет собой чисто математическое выведение из официальной статистики рабочего времени, без какой-либо нормативной оценки того, действительно ли это дополнительное рабочее время необходимо или может ли оно быть эффективно использовано. Кроме того, оба показателя распределены по секторам неравномерно. dbb определяет наибольшую потребность в сфере ухода за больными и пожилыми людьми, где не хватает 125 200 рабочих мест — область, которая даже не показана отдельно в расчете IW резерва неполного рабочего дня в государственном секторе, поскольку значительная часть сектора ухода в Германии организована не в рамках традиционной государственной службы, а с участием независимых, связанных с церковью или частных поставщиков услуг. Аналогично, полиция и вооруженные силы вместе заявляют о необходимости в 92 000 дополнительных сотрудников, в то время как исследование IW указывает на резерв в 10 800 сотрудников полиции, работающих неполный рабочий день. Это расхождение показывает, что, хотя две цифры в целом почти идентичны, их базовая структура значительно различается. Поэтому простое сравнение 634 000 с 631 000 было бы вводящим в заблуждение упрощением, предполагающим, что нехватку персонала можно решить по секторам путем внутреннего перераспределения. В действительности, увеличение числа сотрудников, работающих неполный рабочий день в школах или детских садах, не компенсирует автоматически острую потребность в персонале в сфере сестринского дела или полиции, поскольку сотрудники, как правило, не могут или не хотят переключаться между этими секторами.

Экономическая логика квоты для работы на неполный рабочий день в государственной службе

Для надлежащей оценки актуальности исследования IW стоит рассмотреть структурные причины высокого уровня неполной занятости в государственном секторе. В Германии государство традиционно является работодателем, особенно благоприятно относящимся к семьям, предлагая гибкий график работы, отпуск по уходу за ребенком и возможность неполной занятости в объеме, часто недоступном в частном секторе, особенно на малых и средних предприятиях. Это предложение особенно популярно среди женщин, которые и без того непропорционально представлены во многих профессиональных областях государственного сектора, таких как образование. С точки зрения экономики труда это приводит к парадоксу: государственный сектор привлекает большое количество людей благодаря привлекательности неполной занятости, но одновременно усугубляет структурную проблему недостаточного количества рабочих часов, поскольку большое количество сотрудников не автоматически приводит к соответствующему большому количеству отработанных часов. С экономической точки зрения, это классическая проблема распределения факторов производства. Хотя производственный фактор труда доступен в достаточном количестве, он не используется в течение достаточного времени. Увеличение средней продолжительности рабочего времени существующих сотрудников во многих отношениях будет более экономически эффективным, чем найм новых сотрудников, поскольку уже обученный и квалифицированный персонал сможет работать более продуктивно без дополнительных затрат на набор, адаптацию и обучение. Именно в этом и заключается суть экономического аргумента IW: прежде чем правительство начнет конкурировать за дополнительных квалифицированных работников на и без того напряженном рынке труда, оно должно сначала проверить, в полной ли мере использует свой существующий человеческий капитал.

Почему Институт Уоррен не рекомендует нанимать сотрудников из частного сектора

Центральный и весьма спорный аспект исследования касается экономической оценки стратегий найма. Немецкий экономический институт (IW) приходит к выводу, что целенаправленный переманивание дополнительных работников из частного сектора в государственную службу экономически нецелесообразно. Эта позиция примечательна, поскольку противоречит широко распространенному политическому инстинктивному требованию о том, что повышение заработной платы и улучшение условий труда в государственном секторе могут решить проблему нехватки кадров. Однако с макроэкономической точки зрения такое переманивание представляет собой игру с нулевой суммой, которая не увеличивает общую производительность труда, а лишь перераспределяет работников из одного сектора в другой. В стране, уже страдающей от демографически обусловленного дефицита квалифицированных кадров, каждая дополнительная должность в государственной службе потенциально оставит вакантную должность в частном секторе, будь то промышленность, малые и средние предприятия (МСП) или экспортно-ориентированные сектора, имеющие решающее значение для создания общей экономической ценности и процветания Германии. Когда государство конкурирует за тот же ограниченный объем рабочей силы с лучшими условиями, конкуренция за персонал усиливается, не приводя в конечном итоге к увеличению общего объема работы. Такая линия рассуждений соответствует более фундаментальной школе экономического либерализма, которая рассматривает государственный сектор прежде всего как необходимый, но потенциально непродуктивный фактор издержек, рост которого ослабляет частный сектор, ответственный за инновации и создание ценности, если он происходит за счет тех же ограниченных трудовых ресурсов.

Лучшее решение: упрощение законодательства вместо увеличения штата сотрудников

Однако, пожалуй, наиболее важный стратегический посыл исследования заключается не в самом расчете неполной занятости, а в фундаментальном системном вопросе, поднятом Немецким экономическим институтом (IW). Вместо того чтобы спрашивать, не слишком ли мало персонала для выполнения существующих задач, институт меняет перспективу и спрашивает, не слишком ли много задач для имеющегося персонала. Эта перестановка вопроса имеет решающее концептуальное значение, поскольку она смещает фокус с предложения, то есть набора персонала, на спрос, то есть на количество и сложность самих государственных задач. IW определяет упрощенное законодательство, требующее меньшего количества персонала для его реализации, как истинное решение проблемы нехватки кадров. Интересно, что эта позиция также совпадает с требованиями профсоюзного лагеря. Фолькер Гейер, федеральный председатель dbb (Немецкой федерации государственных служащих), сам призывает к всестороннему пересмотру государственных задач и тщательной цифровизации, которая должна облегчить бремя как для населения, так и для сотрудников. Обе стороны, экономически либеральный институт и профсоюзное лобби государственных служащих, независимо друг от друга признают, что простое увеличение штата не является устойчивым решением, пока основная бюрократическая нагрузка остается неизменной или продолжает расти. Разница заключается скорее в приоритетах инструментов: в то время как dbb (Федерация государственных служащих Германии) также фокусируется на увеличении численности персонала и более конкурентоспособных условиях труда, IW (Немецкий экономический институт) уделяет больше внимания повышению внутренней эффективности за счет управления временем и сокращения задач.

Сокращение бюрократии как вечное политическое обещание, лишенное реальных результатов

Требование сокращения бюрократии отнюдь не ново в немецкой политике. На протяжении десятилетий сменявшие друг друга федеральные правительства объявляли о принятии законов, направленных на сокращение бюрократии и упрощение административных процедур, в то время как фактическая плотность нормативных актов во многих областях, таких как строительство, экологическое и социальное право, продолжает расти. Это структурное несоответствие между политической риторикой и реальным применением объясняет, почему требование IW о более гибких законах, хотя и экономически убедительное, политически трудно реализовать. Каждый закон, нормативный акт и административный процесс, как правило, имеет свою собственную группу интересов, которая извлекает выгоду из существующих правил или, по крайней мере, получает от них чувство защищенности, в то время как совокупные издержки бюрократии распределены неравномерно по всей экономике и администрации. С точки зрения административной науки, это классическая проблема общественных благ, в которой концентрированные частные интересы преобладают над неравномерным общим интересом к упрощению процессов. Любой, кто действительно хочет сократить кадровые потребности государства, должен будет не только оцифровать отдельные формы, но и принципиально усомниться в том, какие процедуры утверждения, требования к документации и механизмы контроля действительно все еще актуальны. Это особенно актуально для таких областей, как строительное право, где сложные процедуры согласования отвлекают значительные кадровые ресурсы в местных органах власти — один из секторов, в котором как dbb (Федерация государственных служащих Германии), так и IW (Немецкий экономический институт) выявили значительные кадровые потребности или значительные неиспользованные ресурсы.

Социальный аспект: совмещение семьи и работы на полную ставку

Несмотря на экономическую обоснованность расчетов IW, социально-политический аспект квоты на неполный рабочий день нельзя игнорировать. Значительная часть неполного рабочего дня в государственном секторе, особенно среди учителей и работников детских садов, обусловлена ​​необходимостью совмещать оплачиваемую работу с семейными обязанностями. Повсеместное увеличение всех должностей с неполного рабочего дня до полного, как предполагается в теоретическом верхнем пределе исследования, вызовет массовое сопротивление в обществе и будет вряд ли совместимо с правом на неполный рабочий день, закрепленным в немецком трудовом законодательстве. Более того, принудительная квота на полный рабочий день в преимущественно женских профессиях, таких как уход за детьми или начальное образование, без соответствующего расширения услуг по уходу за детьми, напрямую усугубит проблему баланса между работой и личной жизнью и, парадоксально, может даже привести к снижению общей доли женщин в рабочей силе, если женщины полностью уйдут с рынка труда из-за отсутствия возможностей для работы на неполный рабочий день. Таким образом, более реалистичный вывод исследования заключается не столько в впечатляющей цифре в 634 000, сколько в более умеренном расчете для Саксонии-Анхальт, где добавлено 294 000 эквивалентов полной занятости. Эта цифра свидетельствует о том, что даже осторожный, добровольный подход к уже существующему увеличению рабочего времени может привести к значительным результатам без необходимости радикального изменения правил, регулирующих работу на неполный рабочий день. Более политически целесообразными, следовательно, были бы модели стимулирования, такие как финансовые бонусы за переход с неполного рабочего дня на полный, улучшение инфраструктуры по уходу за детьми в школах и муниципалитетах, а также целенаправленная работа с теми работниками, которые хотели бы работать больше часов, но сталкиваются с структурными барьерами, такими как нехватка мест в детских садах.

Что на самом деле означает это исследование для политической дискуссии?

Исследование IW не предлагает готового решения, а скорее важное дополнение к часто чрезмерно некритичному обсуждению предполагаемой нехватки квалифицированных работников в государственном секторе. Используя надежные статистические методы, оно демонстрирует, что значительная часть предполагаемой проблемы нехватки персонала является результатом собственных ошибок и может быть, по крайней мере частично, решена за счет более разумного использования существующего персонала, прежде чем рассматривать дорогостоящие новые наймы или переманивание сотрудников из частного сектора. В то же время, сравнение с показателем dbb ясно показывает, что, несмотря на их поразительное численное сходство, эти два показателя измеряют разные вещи и не могут быть просто компенсированы друг другом. Это приводит к тонкой рекомендации для политиков: вместо того, чтобы требовать увеличения штата по всем направлениям, следует сначала провести оценку по секторам, чтобы определить, в каких областях увеличение количества должностей с неполной занятостью является реалистичным, социально приемлемым и экономически обоснованным, а в каких областях, таких как сестринское дело или полиция, дополнительный внешний персонал действительно останется необходимым, поскольку имеющихся ресурсов для работы с неполной занятостью просто слишком мало. В то же время сохраняется потребность в фундаментальном пересмотре задач государственного управления и последовательном сокращении бюрократии, которую одинаково высказывают экономисты и профсоюзы. Настоящая задача на ближайшие годы будет заключаться в том, хватит ли у немецких политиков смелости действительно сократить штат и упростить законы, вместо того чтобы рефлексивно призывать к найму новых сотрудников при каждой новой социальной проблеме. По крайней мере, данные IW предоставляют прочную, основанную на фактах основу для этого аргумента.