Когда налаживание связей превращается в форму управления, а внешние консультанты оплачивают все расходы за счет налогоплательщиков

Основная проблема: компетентность как неправильно классифицированная категория

В Федеративной Республике Германия в последние десятилетия сформировались два параллельных карьерных пути, которые теоретически должны идти раздельно, но на практике все больше сливаются: политический путь и предпринимательско-промышленный путь. Результатом этого слияния стали такие политики, как Фридрих Мерц и Катерина Райхе, которые достигли вершин государственных институтов не благодаря исключительной экспертной компетенции в области политики, а благодаря чему-то более тонкому и эффективному: десятилетиям систематического развития сетей, обеспечивающих плавный, взаимовыгодный и непрерывный переход между политикой и частным сектором.

С 2016 по 2020 год Фридрих Мерц был председателем наблюдательного совета немецкого филиала BlackRock, крупнейшей в мире компании по управлению активами, объем активов под управлением которой превышал экономический объем большинства стран. Как пояснила сама BlackRock, роль Мерца в этой компании была не оперативной или предпринимательской, а определенно политической: «налаживать отношения с ключевыми клиентами, регуляторами и регулирующими органами в Германии для BlackRock». Он не был предпринимателем. Он был посредником. Одновременно он входил в наблюдательные советы Deutsche Börse, Commerzbank, Axa Insurance и компании по недвижимости IVG, а также представлял интересы лобби металлургической и электротехнической промышленности в ассоциации поддержки Инициативы за новую социально-рыночную экономику (INSM). Когда он вернулся к активной политике в 2021 году и в конечном итоге стал канцлером, он нёс все эти связи на свой пост как невидимое бремя.

Карьерный путь Катерины Райхе структурно повторяет эту схему. После 17 лет работы в Бундестаге она перешла в исполнительное руководство Ассоциации муниципальных предприятий (VKU), лоббистской группы, представляющей интересы 1500 муниципальных поставщиков энергии и воды, а затем стала генеральным директором Westenergie AG, дочерней компании E.ON с 10 000 сотрудников и одной из крупнейших газовых сетей Германии. Она тоже не была предпринимателем в творческом смысле. Ее ценность для корпораций заключалась в доступе к политическим деятелям и знакомстве с нормативно-правовой базой. С этим опытом она вернулась на свой пост в качестве федерального министра экономики и энергетики.

Институциональная логика некомпетентности

Каждый, кто хочет понять, почему такая карьерная модель структурно опасна не только для отдельных лиц, но и для всей экономики, должен понимать институциональную логику, которую она порождает. Федеральное министерство экономики и энергетики — одно из самых сложных министерств в немецком правительстве. Оно регулирует энергетические рынки с годовым оборотом в несколько сотен миллиардов евро, формирует промышленную политику для отраслей, обеспечивающих миллионы рабочих мест, ведет переговоры по международным торговым и товарным соглашениям и разрабатывает политику защиты климата, которая будет иметь последствия на протяжении десятилетий. Глубина экспертных знаний, необходимых для выполнения этих задач, превосходит то, чем может легко обладать политик с дипломом в области естественных наук и опытом работы лоббистом и налаживающим связи.

Однако у государства есть решение именно этой проблемы: высококвалифицированные министерские чиновники. Федеральное министерство экономики и энергетики (ММЭ) нанимает несколько сотен экспертов — экономистов, юристов, инженеров и специалистов в различных отраслях, — которые обучены и получают зарплату за проведение именно тех анализов, которые необходимы министру для принятия решений. Эти чиновники связаны инструкциями, но не обязаны их выполнять. Они предоставляют то, что требует закон: анализ, основанный на их знаниях и совести, даже если результат политически неудобен. Именно в этом и заключается их проблема с точки зрения министра, чьи политические приоритеты определяются скорее отраслевыми связями, чем экономической экспертизой.

Предлагаемое системой решение заключается в привлечении внешних консультантов. Внешние консалтинговые фирмы не подлежат требованиям отчетности, предъявляемым к министерским чиновникам. Они не могут нести ответственность перед парламентскими комитетами, как государственные секретари. Они оставляют в публичной документации лишь те следы, которые разрешает клиент. И они знают, кто их заказывает и чего от них ожидают. В результате происходит систематическое обход институциональных знаний, накопленных самим государством, в пользу внешних экспертов, чьи заключения структурно соответствуют идеям политического руководства.

Многомиллиардная афера: во сколько государству обошлись услуги внешних консультантов

Финансовые масштабы этой практики сами по себе вызывают тревогу. В аудиторском отчете за 2025 год Федеральная счетная палата установила, что правительство Германии потратило более 1,6 миллиарда евро на услуги внешних консультантов за десять лет с 2015 по 2025 год. Только с 2020 по 2023 год расходы выросли на 39 процентов, достигнув почти 240 миллионов евро в год. Бюджетный комитет Бундестага еще в 2020 году призывал к существенному сокращению использования внешних консультантов. По данным Федеральной счетной палаты, это требование было проигнорировано. Большинство министерств даже не сформулировали конкретные целевые показатели сокращения. Счетная палата считает, что «целостность администрации» находится под угрозой.

Прямые затраты — это наименьшая из проблем. Реальный потенциал экономического ущерба заключается в решениях, принимаемых на основе этих экспертных заключений и консультаций. Возможно, наиболее ярким примером является введение платы за проезд для автомобилей при федеральном министре транспорта Андреасе Шойере. Только в 2018 году Министерство транспорта заплатило внешним консультантам почти 12 миллионов евро за планирование платы за проезд, несмотря на то, что юридический риск судебного иска со стороны ЕС был указан на раннем этапе как внутри ведомства, так и за его пределами. Тем не менее, Шойер позволил подписать оперативный контракт до того, как Европейский суд (ЕС) вынес свое решение. ЕС признал плату за проезд незаконной в соответствии с законодательством ЕС. Последующие иски о возмещении ущерба со стороны оперативных консорциумов составили 560 миллионов евро. Внешние консультанты, курировавшие проект, не несли никакой финансовой ответственности. Они присвоили деньги и защитили себя от ответственности.

Скандал с привлечением консультантов в Федеральном министерстве обороны при Урсуле фон дер Ляйен выявил структурно идентичную схему. По данным Der Spiegel, тогдашний государственный секретарь Катрин Судер, сама много лет работавшая директором в McKinsey, привлекла в министерство «многочисленных бывших коллег со времен работы в McKinsey» и заключила с ее бывшей фирмой многомиллионные контракты. Федеральная счетная палата установила, что министерство «постоянно получало поддержку от определенных консалтинговых фирм и частных лиц» и «часто настаивало на привлечении конкретных консультантов». Согласно расчетам, только в 2020 году Министерство обороны потратило на внешних консультантов 154,9 миллиона евро, что ставит его на первое место среди всех федеральных министерств по этому показателю. Парламент не был полностью осведомлен об этом, поскольку министерство систематически скрывало контракты, заключенные с субподрядчиками, при ответах на парламентские запросы.

Структурная извращенность благоприятных экспертных заключений

Наиболее опасный с экономической точки зрения аспект консалтинговой модели заключается не в финансовой, а в эпистемологической составляющей: отчеты, заказанные внешними организациями, систематически разрабатываются таким образом, чтобы подтверждать, а не оспаривать политические убеждения клиентов. Это не предположение, а документально подтвержденный факт.

В случае с Министерством экономики под руководством Райхе исследование экологической организации Greenpeace выявило, что между первоначальной версией отчета EWI по мониторингу энергетического перехода от августа 2025 года и опубликованной версией от сентября 2025 года было внесено как минимум 28 существенных изменений. Критические разделы, касающиеся рисков новых газовых электростанций, были смягчены, эксперты сочли затраты на энергетический переход неприемлемо завышенными, а рекомендации по действиям, которые институт счел необходимыми, в министерской версии были представлены как необязательные. Институт, подготовивший отчет, EWI при Кёльнском университете, был нанят консорциумом во главе с BET Consulting GmbH – обе организации имеют доказанные связи с компаниями, занимающимися ископаемым топливом, E.ON и RWE. Результат: министр, выходец из корпоративной среды E.ON, поручила экспертам из той же корпоративной среды подготовить анализ, подтверждающий ее собственную политику. За счет налогоплательщиков.

В знаменательном докладе 2023 года Федеральная счетная палата точно описала системную логику этой проблемы: «Когда федеральное правительство использует внешних консультантов, общественные интересы и ориентация на корпоративную прибыль сталкиваются в ключевых областях государственного управления. Эта практика представляет особую опасность для федерального бюджета и административной целостности». Консалтинговая фирма оптимизирует свое дальнейшее существование в качестве подрядчика. Она делает это не за счет качества в научном смысле, а за счет удовлетворенности клиента. Чем благоприятнее результаты, тем выше вероятность получения последующего контракта. Такая структура стимулирования является врагом независимого политического консультирования.

Политики, со своей стороны, также извлекают выгоду из такой схемы. Журнал Der Spiegel метко описал это еще в 2019 году: политики могут обосновывать свои решения, ссылаясь на «внешнюю и якобы независимую экспертизу». Это создает риторическую страховку: если мера терпит неудачу, интеллектуальную ответственность несут консультанты, а не министр. Если мера оказывается успешной, министр пожинает политические плоды. Риск перекладывается на внешних лиц, выгода – на внутренних. Для политика, заказывающего услугу, это рационально более выгодная схема, а для экономики – катастрофа.

Наш опыт в ЕС и Германии в области развития бизнеса, продаж и маркетинга. — Изображение: Xpert.Digital

Основные отраслевые направления: B2B, цифровизация (от ИИ до XR), машиностроение, логистика, возобновляемые источники энергии и промышленность

Более подробная информация здесь:

• Экспертный бизнес-центр

Тематический центр, предлагающий аналитические материалы и экспертные знания:

• Информационная платформа, охватывающая глобальную и региональную экономику, инновации и отраслевые тенденции
• Сборник аналитических материалов, выводов и справочной информации по нашим ключевым направлениям деятельности
• Место, где можно найти экспертные знания и информацию о текущих событиях в бизнесе и технологиях
• Центр для компаний, стремящихся получить информацию о рынках, цифровизации и отраслевых инновациях

Почему это особенно опасно для экономики

Экономический ущерб, причиненный этой ситуацией, не является абстрактным. Он проявляется в трех различных, но взаимосвязанных каналах.

Первый канал — это канал прямой ошибочной локализации

Решения в области энергетической политики, основанные на благоприятных экспертных мнениях, направляют инвестиции в неправильном направлении. Если внешние консультанты из газовой отрасли помогут Германии заключить долгосрочные контракты на поставку газа до 2036 года вместо ускорения развития возобновляемых источников энергии, эти контракты заморозят капитал и инфраструктуру как минимум на десятилетие в технологии, которая на международном уровне дороже, чем производимая внутри страны экологически чистая электроэнергия. Группа Energy Watch подсчитала, что отсрочка развития возобновляемых источников энергии до 2045 года по сравнению с ускоренным сценарием до 2035 года приведет к дополнительным затратам в размере 320 миллиардов евро. Эти 320 миллиардов евро — не абстрактная цифра, а затраты на энергию для компаний, которые потеряют свою международную конкурентоспособность, и для домохозяйств, покупательная способность которых снизится.

Второй канал — это регулирующий канал

Министр экономики, имеющий связи с компаниями, занимающимися ископаемым топливом, и чьи ключевые внешние советники имеют схожий опыт, принимает законы, благоприятствующие интересам этих корпораций. Это не теория заговора, а предсказуемое институциональное последствие. Если будут отменены льготные тарифы для небольших фотоэлектрических систем, малые и средние предприятия (МСП) и частные домохозяйства потеряют возможность самообеспечения, в то время как крупные поставщики энергии сохранят свою клиентскую базу. Если в определенных регионах будут отменены правила приоритета для ветровой и солнечной энергетики, прибыльность проектов, в которые инвестировали МСП, снизится. Регулирование систематически перераспределяет рыночную власть от децентрализованных, мелких игроков к устоявшимся корпорациям. Это противоположность свободному рынку.

Третий канал — это канал эрозии компетенций

Когда министерства систематически пренебрегают собственными ресурсами в пользу внешних консультантов, они постепенно теряют способность самостоятельно оценивать сложные вопросы. Федеральная счетная палата прямо предупредила, что зависимость правительства от внешних консультантов, особенно в стратегически важных областях, таких как информационные технологии, а также в энергетической и промышленной политике, приводит к ситуации, когда государственный сектор больше не в состоянии оценивать качество получаемых экспертных заключений. Министерство, которое больше не может определить качество экспертного заключения, теряет контроль над собственной политикой. В этом случае решения принимаются уже не демократически избранным законодательным органом, а консалтинговой фирмой, получившей заказ.

Принцип «вращающихся дверей» как системный риск

Феномен "вращающихся дверей" между политикой и бизнесом существовал задолго до нынешнего правительства. Но состав кабинета Фридриха Мерца придал ему новое измерение. Согласно исследованию abgeordnetenwatch.de от 2025 года, можно выявить множество министров в кабинете Мерца, которые непосредственно перед назначением работали лоббистами, консультантами по менеджменту или руководителями корпораций. Это создает правительство, структурно состоящее из представителей именно тех интересов, которые оно призвано регулировать.

Основная проблема заключается в том, что экономисты называют «захватом регулирующих органов»: постепенном поглощении регулирующего органа отраслью, которую он призван регулировать. Захват регулирующих органов возникает не из-за явной коррупции, а из-за более тонких механизмов: общих мировоззрений, личных связей и негласного убеждения, что то, что хорошо для отрасли, хорошо и для страны. Когда канцлер происходит из круга крупнейшей в мире компании по управлению активами, а министр экономики — из круга крупнейшего регионального поставщика энергии, то захват регулирующих органов становится не теоретическим риском, а структурной реальностью.

В своем досье по лоббистской деятельности в отношении правительства Мерца организация LobbyControl задокументировала, как бывшие клиенты нынешних членов правительства могут напрямую извлекать выгоду из законодательных процессов. Например, в коалиционном соглашении прямо отсутствует запрет на «вечные химические вещества» ПФАС, что напрямую выгодно химической промышленности, с которой существуют тесные связи. Совпадение? Возможно. Закономерность? Определенно.

Противоречие, которое подводит итог всему

В этом и заключается фундаментальное противоречие, определяющее всю систему: Мерц и Райхе публично позиционируют себя как защитники бизнеса. Райхе говорит о стабильности поставок, доступности и конкурентоспособности промышленности. Мерц подчеркивает необходимость укрепления Германии как делового центра. Оба видят себя прагматичными реалистами, которые после идеологических лет коалиции «светофора» наконец-то снова прислушиваются к потребностям бизнеса.

Но что это означает на практике? Гарантию поставок за счет газовых контрактов до 2036 года, что снова приведет Германию к геополитической зависимости и в долгосрочной перспективе повысит стоимость энергии. Доступность за счет снижения тарифов на электроэнергию, что стимулировало инвестиции в децентрализованные возобновляемые источники энергии и снизило бы зависимость от дорогостоящих крупных корпораций. Промышленную конкурентоспособность за счет настолько низкой цены на электроэнергию для промышленности, которую эксперты называют «гомеопатической». И внешнюю консалтинговую практику, которая вкладывает миллионы долларов налогоплательщиков в консалтинговые фирмы, не несущие ответственности за свои рекомендации, но чьи рекомендации формируют инвестиционные решения на миллиарды долларов.

Противоречие заключается не в том, что Мерц и Райхе хотят навредить экономике. Противоречие состоит в том, что они приносят пользу конкретному сегменту экономики — тому, из которого они происходят и с которым связаны, — одновременно заявляя, что действуют в интересах всей экономики. Экономика, которую они представляют, — это экономика крупных корпораций, финансовых инвесторов и операторов инфраструктуры ископаемого топлива. Исключена из этого списка экономика малых и средних предприятий (МСП), гражданских энергетических кооперативов, пионеров солнечной энергетики, стартапов в области хранения энергии и миллионов домохозяйств, которые, будучи производителями-потребителями, могли бы внести свой вклад в успех энергетического перехода, если бы им была предоставлена ​​необходимая нормативно-правовая база.

Безответственность как бизнес-модель

Особенно разрушительным аспектом комплекса «консультант-политик» является полное исчезновение подотчетности. В функционирующей демократической системе министр несет политическую ответственность за свои решения. Его действия могут быть подвергнуты сомнению парламентом, он может быть отстранен от должности путем вотума недоверия и оценен общественностью. Внешние консультанты не подлежат ни одному из этих видов контроля.

Федеральная счетная палата прямо указала на эту проблему в своем отчете за 2023 год: парламентский надзор за консультационными услугами не гарантирован, поскольку многие контракты не соответствуют требованиям отчетности или регистрируются непрозрачно. В предыдущем отчете Счетная палата говорила о «шокирующей картине практики закупок». Одно министерство заплатило 17 200 евро внешнему консультанту за ведение протокола заседания комитета — задача, которую мог бы выполнить любой сотрудник. Другое министерство заплатило 5900 евро за ответ на один парламентский запрос. Это не единичные случаи, а скорее симптомы системной практики.

Какие последствия это влечет за собой? Модель сетевого политика-менеджера, управляющего сложным департаментом без глубоких экспертных знаний и компенсирующего этот недостаток компетентности внешними консультантами из собственной сети, проблематична не только с точки зрения демократической теории. Она также наносит экономический ущерб, поскольку приводит к систематическим ошибкам в принятии решений, которые в совокупности обходятся в миллиарды, и подрывает способность государства действовать в долгосрочной перспективе. Государство, которое больше не знает того, что знает само, и которое делегировало свои основные задачи частным компаниям, теряет способность к независимому управлению на протяжении десятилетий.

Политолог и эксперт по лоббированию Герхард Шик из гражданского движения «Финансовая неопределенность» так выразился по поводу возвращения Мерца в политику: «Ключевой вопрос заключается в том, какую экономическую деятельность он представляет – предоставление услуг в общественных интересах или ту, в которой «обман и закулисные сделки» являются нормой. Этот вопрос не носит личный характер. Он носит структурный характер. И структура нынешнего правительства дает на него четкий ответ».

Для этого потребуется реальное решение

Противодействие этой системе несложно описать, но оно политически неудобно. Во-первых, оно потребовало бы строгого «периода охлаждения» продолжительностью не менее пяти лет, в течение которого политикам после ухода с должности было бы запрещено заниматься какой-либо деятельностью в секторах, которые они регулировали. В Германии такой период охлаждения действует официально с 2015 года, но он слишком короткий, его применение слишком нерешительное, а его влияние, соответственно, ограничено. Во-вторых, это потребовало бы существенного развития внутренней государственной экспертизы вместо привлечения внешних консультантов. Федеральная счетная палата призывает к этому уже много лет. В-третьих, это потребовало бы всеобъемлющего реестра лоббистов с требованиями полной прозрачности, охватывающего не только формальную регистрацию, но и документирование всего существенного влияния на законы и нормативные акты.

Политики вроде Мерца и Райхе не будут всерьез добиваться подобных мер, потому что они нанесут ущерб системе, из которой проистекает их собственная власть. Это не критика их моральных принципов. Это структурное описание их институциональной ситуации. Системы самовоспроизводятся. И система сетевого политического менеджера с внешним консалтинговым подразделением до сих пор оказывалась более устойчивой, чем все парламентские требования перемен.