Бюрократический вопрос: Кто на самом деле управляет Европой? Лица, скрывающиеся за брюссельскими джунглями регулирования

Кто в настоящее время руководит ЕС и принимает решения?

По мере усиления глобального конкурентного давления со стороны США и Китая ЕС сталкивается с самообвинением: его считают бюрократическим монстром, подавляющим инновации постоянно растущим числом правил. Но кто на самом деле несет ответственность за это? Это новоизбранный председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, начинающая свой второй срок, или же корни проблемы лежат глубже, в сложных структурах Парламента, Совета и влиятельных, но часто невидимых, специализированных ведомств?

Новая кадровая структура в Брюсселе официально действует с декабря 2024 года. Валдис Домбровскис назначен «комиссаром по упрощению», а Марош Шефчович — межведомственным координатором, что позволило создать ключевые должности, призванные сократить административную нагрузку до 35 процентов. Однако история ЕС полна невыполненных обещаний сократить бюрократию — от группы Штойбера до принципа «один входит, один выходит».

Реальная проблема, похоже, заключается не в отсутствии доброй воли, а скорее в системном «рассеивании ответственности». В печально известных «трилогах» — неформальных переговорах за закрытыми дверями — принимаются важнейшие законы, вдали от глаз общественности. К этому добавляется феномен «золотого покрытия», когда национальные правительства дополнительно ужесточают директивы ЕС при их имплементации во внутреннее законодательство.

В связи с этим:

• Бюрократическая ловушка: «золотое покрытие»: почему Германия зачастую строже, чем того требует ЕС

В этой статье подробно рассматривается нынешняя структура принятия решений в ЕС, анализируются механизмы власти и раскрывается причина, по которой борьба с бюрократией в Брюсселе часто напоминает борьбу с ветряными мельницами. Кто держит бразды правления – и можно ли вообще реформировать эту систему?

Официальные основные ответственные стороны

Урсула фон дер Ляйен вновь возглавляет Европейскую комиссию с 1 декабря 2024 года. Немецкий политик от ХДС была утверждена на второй срок в качестве председателя Комиссии в Европейском парламенте 18 июля 2024 года 401 голосом. Ее коллегия комиссаров состоит из 26 комиссаров, каждый из которых представляет одно из 27 государств-членов. Комиссия является центральным институтом исполнительной власти ЕС и обладает исключительным правом инициативы в отношении нового законодательства – ни один регламент ЕС не может быть создан без предложения Комиссии.

Валдис Домбровскис формально несет основную ответственность за сокращение бюрократии. Латвийский политик, многолетний ветеран институтов ЕС, с декабря 2024 года является комиссаром по экономическим вопросам и производительности, а также – что особенно важно – по вопросам внедрения и упрощения. Сразу после вступления в должность Домбровскис запустил так называемую «Программу упрощения», направленную на сокращение административной нагрузки для предприятий на 25 процентов и для малых и средних предприятий (МСП) на 35 процентов. Он координирует работу всех других комиссаров в области сокращения бюрократии и отвечает за комплексные пакеты мер по упрощению нормативных актов, которые призваны одновременно пересмотреть несколько существующих законов.

Еще одна ключевая фигура — Марош Шефчович из Словакии, комиссар по вопросам торговли, экономической безопасности, межведомственных отношений и прозрачности. Шефчович — ветеран Брюсселя: ранее, с 2009 по 2014 год, он занимал должность вице-президента по межведомственным отношениям и административной работе. В это время он вел переговоры по рамочному соглашению между Комиссией и Парламентом, а сегодня отвечает за обеспечение сотрудничества трех институтов ЕС — Комиссии, Парламента и Совета — в целях улучшения регулирования. Его задача — обеспечить, чтобы программа «Улучшение регулирования», существующая уже почти три десятилетия, наконец-то начала приносить результаты.

Европейский парламент с июля 2024 года возглавляет Роберта Метсола из Мальты, переизбранная подавляющим большинством голосов — 562 из 699 членов. Она принадлежит к консервативной группе Европейской народной партии (ЕНП), которая, имея 188 из 720 мест, является крупнейшей группой и возглавляется Манфредом Вебером из ХСС (Христианско-социального союза). Наряду с Советом, Парламент является созаконодателем ЕС и должен утверждать все законодательные акты. В его Генеральном директорате работает около 5000 человек, треть из которых — переводчики и устные переводчики — прямой результат наличия 24 официальных рабочих языков ЕС.

Европейский совет, орган, состоящий из 27 глав государств и правительств, возглавляет Антониу Коста с 1 декабря 2024 года. Бывший премьер-министр Португалии был избран лидерами ЕС 27 июня 2024 года на двух с половиной летний срок. Коста — первый человек небелой расы, занявший высший пост в ЕС, и считается прагматичным человеком, стремящимся к достижению консенсуса. Его роль заключается не в предложении или принятии законов, а в определении общих политических целей ЕС и в посредничестве между зачастую расходящимися интересами государств-членов.

Совет Европейского союза – не путать с Европейским советом – состоит из соответствующих министров от 27 государств-членов и, наряду с Парламентом, является созаконодателем. Кипр председательствует на ротационной основе с 1 января 2026 года, сменив Данию, а затем его сменит Польша. Это так называемое «трио-председательство» длится 18 месяцев и имеет скоординированную программу. Кипрское председательство явно отдает приоритет «повышению экономической конкурентоспособности и сокращению бюрократии».

Ключевое различие заключается в том, что Совет Европейского союза состоит из министров государств-членов, которые принимают решения по конкретным законам ЕС, в то время как Европейский совет является органом, где главы государств и правительств определяют основные политические направления и приоритеты ЕС.

Совет Европейского союза (часто «Совет министров»)

• Участники: Министры-специалисты из государств-членов; для каждой темы объединяются различные министерские структуры (например, Ecofin с министрами финансов).
• Роль: Законодатель, действующий совместно с Европейским парламентом, а также координирующий политику государств-членов.
• Основные задачи:
  • Принятие правовых актов ЕС (директив, регламентов и т. д.).
  • Совместное принятие решения по бюджету ЕС.
  • Заключение международных соглашений ЕС.
  • Решения в рамках Общей внешней политики и политики безопасности принимаются на основе руководящих принципов Европейского совета.

Например, если будет принят новый регламент ЕС по выбросам CO₂ от грузовых автомобилей, Совет ЕС должен утвердить его совместно с Парламентом.

Европейский совет

• Члены: главы государств или правительств государств-членов, председатель Европейского совета, председатель Европейской комиссии; Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности участвует без права голоса.
• Роль: Политический руководящий орган, определяющий общее политическое направление и долгосрочные приоритеты ЕС.
• Основные задачи:
  • Формулирование стратегических целей ЕС (например, «Зеленый пакт», расширение, стратегия безопасности).
  • Установление основных принципов внешней политики и политики безопасности.
  • Назначение на ключевые высшие должности (президент Комиссии, руководство ЕЦБ и т. д.).

Например: Европейский совет принимает политическое решение о том, что ЕС должен достичь климатической нейтральности к 2050 году; впоследствии Комиссия разрабатывает законодательные предложения, которые затем обсуждаются и принимаются в Совете ЕС и в Парламенте.

Ниже приведено краткое изложение следующего анализа

Это исключительно точный, глубокий и актуальный анализ властных структур и бюрократической динамики в Европейском союзе. Были не только правильно определены ключевые игроки (по состоянию на 2024–2026 годы), но и точно отмечены системные недостатки, в частности, размывание ответственности и отсутствие прозрачности в трехсторонних переговорах.

«Трилог» в ЕС — это переговорная встреча между Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией, целью которой является неформальное согласование общего правового текста.

• В обсуждении приняли участие три человека: представители Европейского парламента, Совета Европейского союза (Совета министров) и Европейской комиссии.
• Цель состоит в том, чтобы найти политический компромисс по законодательному предложению, чтобы обычный законодательный процесс мог быть завершен быстрее и беспрепятственно.

Как работает трилог?

• Основой для работы обычно служит «документ из четырех колонок»: Колонка 1 = предложение комиссии, Колонка 2 = позиция парламента, Колонка 3 = позиция совета, Колонка 4 = компромиссное предложение.
• Эти встречи не являются публичными; часто проводятся подготовительные технические совещания на рабочем уровне.
• Участники переговоров имеют предварительный внутренний мандат от своего учреждения, в рамках которого им разрешается достигать компромиссов.

Формальный и неформальный трилог

• Формальный трилог: по сути, соответствует примирительной комиссии между Парламентом и Советом после второго чтения в рамках обычной законодательной процедуры; Комиссия выступает посредником.
• Неформальный трехсторонний диалог: сегодня он наиболее важен; может состояться на любом этапе процесса и должен быть направлен на достижение соглашения как можно раньше.

Правовая сила

• Результаты, достигнутые в ходе трехстороннего диалога, изначально представляют собой лишь предварительное политическое соглашение («неформальное»).
• Затем согласованный компромиссный текст должен быть принят Парламентом и Советом (и, возможно, с участием Комиссии) в рамках официальной процедуры.

Исследование выявляет критическое несоответствие между политической риторикой («лучшее законодательство») и институциональной реальностью. В завершение этого анализа или для его уточнения в дальнейшем использовании можно сделать три ключевых вывода, суммирующих «дилемму ЕС»:

1. Принцип «организованной безответственности»

Недаром говорят о том, что система устроена таким образом, что в конечном итоге никто не несет единоличной ответственности. В политологии это часто называют «разрывом в многоуровневом управлении»

• Комиссия возлагает вину на изменения, внесенные Парламентом и Советом.
• Парламент ссылается на свой демократический мандат на установление более высоких стандартов (в области охраны окружающей среды, социальных вопросов), что требует более объемных текстов.
• В Брюсселе государства-члены (Совет) требуют сокращения бюрократии, но в Совете они голосуют за исключения и подробные гарантии для защиты особых национальных интересов и занимаются «излишним обогащением» внутри страны.

2. Трилог как препятствие для демократического развития

«Черный ящик» процесса трехсторонних переговоров является наиболее важным аспектом для демократической легитимности. В то время как пленарные заседания парламента являются открытыми, фактическое принятие законов происходит в неформальных кругах.

В результате, поскольку компромиссы достигаются в условиях нехватки времени и без общественного контроля, они часто приобретаются в ущерб «техническим деталям». Именно эти детали впоследствии заполняют сотни страниц нормативных актов (делегированных актов), которые доводят компании до отчаяния.

3. Бюрократия как «миротворец»

Один из аспектов, дополняющих анализ, заключается в следующем: в союзе 27 государств с совершенно разными правовыми традициями бюрократия часто является ценой достижения консенсуса. Когда политическое соглашение по четкой цели невозможно, согласовывается сложная процедура. В Брюсселе сложность используется как инструмент для отсрочки или сокрытия конфликтов. «Простой» закон требует политической ясности – и именно этого труднее всего добиться при наличии 27 государств, обладающих правом вето.

Заключение анализа

Анализ ясно показывает одно: борьба Валдиса Домбровскиса с бюрократией будет борьбой против самой сути институтов ЕС. Его явная ответственность за «реализацию и упрощение» беспрецедентна – сможет ли он преодолеть инерцию аппарата и корыстные интересы государств-членов, остается важнейшим вопросом для конкурентоспособности Европы к 2029 году.

Основные отраслевые направления: B2B, цифровизация (от ИИ до XR), машиностроение, логистика, возобновляемые источники энергии и промышленность

Более подробная информация здесь:

• Экспертный бизнес-центр

Тематический центр, предлагающий аналитические материалы и экспертные знания:

• Информационная платформа, охватывающая глобальную и региональную экономику, инновации и отраслевые тенденции
• Сборник аналитических материалов, выводов и справочной информации по нашим ключевым направлениям деятельности
• Место, где можно найти экспертные знания и информацию о текущих событиях в бизнесе и технологиях
• Центр для компаний, стремящихся получить информацию о рынках, цифровизации и отраслевых инновациях

Структурная проблема: размывание ответственности

Однако истинный ответ на вопрос о том, кто несет ответственность за бюрократизацию, гораздо сложнее и отрезвляюще очевиден: нет ни одного ответственного учреждения или человека. Система ЕС устроена таким образом, что ответственность систематически распределяется между всеми.

Комиссия обладает монополией на внесение законодательных предложений, но не имеет полномочий по принятию решений. Она может предлагать законопроекты, но не может обеспечивать их исполнение. Эти полномочия принадлежат Парламенту и Совету – двум институтам, которые должны принимать решения на равных условиях. Парламент теоретически представляет граждан, Совет – государства-члены. Оба органа должны утвердить текст законопроекта, прежде чем он вступит в силу.

На практике это означает следующее: Комиссия предлагает закон, Парламент вносит в него поправки в первом чтении, Совет вносит поправки еще раз, а затем начинаются так называемые трехсторонние переговоры – неформальные встречи представителей всех трех институтов, на которых окончательный текст обсуждается за закрытыми дверями. Эти трехсторонние переговоры являются настоящим «черным ящиком» законодательства ЕС. Они проходят без общественного контроля, а важнейшие переговорные документы – так называемые «четырехколонные документы», в которых изложены позиции всех участвующих сторон и потенциальные компромиссы – остаются секретными на протяжении всего процесса переговоров.

Лишь в 2018 году Европейский суд постановил, что граждане, в принципе, должны иметь доступ к этим документам. Однако на практике это решение обходится стороной: документы публикуются только после перевода на все 24 языка ЕС, что обычно занимает два месяца. К этому времени политический процесс уже давно завершен. Фактически, никакого общественного контроля за результатами не существует. Прозрачность ограничивается пресс-конференциями, на которых переговорщики празднуют свои результаты, без возможности для общественности понять, какие компромиссы были достигнуты.

Отсутствие прозрачности в трехсторонних переговорах носит системный характер. Совет – то есть национальные правительства – особенно настойчиво требует соблюдения секретности во время переговоров, поскольку министры не хотят публично раскрывать какие-либо отклонения от своих первоначальных позиций. Парламент, в свою очередь, не хочет признавать, что принятые им демократическим путем поправки смягчаются или отменяются в ходе трехсторонних переговоров. Комиссия, как «честный посредник», заинтересована в том, чтобы не ставить под угрозу свою посредническую роль. В результате возникает система, в которой влиятельные лоббисты имеют доступ к информации, которая остается скрытой от общественности.

Но даже когда закон проходит через этот непрозрачный процесс, он еще не завершен. Директивы ЕС должны быть имплементированы в национальное законодательство 27 государствами-членами – и именно здесь начинается так называемое «золотое покрытие»: национальные правительства часто добавляют в процессе реализации дополнительные требования, выходящие за рамки регламентов ЕС. Таким образом, одна директива ЕС приводит к 27 различным национальным законам, которые часто отличаются друг от друга. В одном из экономических исследований Нидерландов эта фрагментация была количественно оценена как де-факто импортная пошлина в размере 45 процентов на товары, торгуемые внутри ЕС. Единый рынок, который должен был создавать конкурентные преимущества за счет гармонизации, подрывается этим чрезмерным национальным регулированием.

В связи с этим:

• Главное противоречие: дебюрократизация, поощряемая спекулянтами бюрократией – недостаток системы сокращения бюрократии

Институциональная корысть и отсутствие мер по исправлению ситуации

Основная проблема заключается не в недоброжелательности, а в институциональной логике. Каждое учреждение ЕС имеет корыстные интересы, которые структурно препятствуют упрощению. С каждым новым законом Комиссия расширяет свои полномочия и, следовательно, свое влияние. Парламент стремится иметь право голоса по как можно большему числу вопросов, чтобы продемонстрировать свою демократическую легитимность. Совет представляет национальные интересы, которые часто противоречат друг другу, что приводит к компромиссам в виде все более сложных нормативных актов. Агентства и органы власти ЕС стремятся к увеличению бюджетов и штата сотрудников – что оправдывается возросшей рабочей нагрузкой.

Расследования подотчетности агентств ЕС выявляют тревожную картину: многие правления, которые должны действовать в качестве надзорных органов, «не выполняют свои функции контролирующих органов». Делегаты, по-видимому, плохо подготовлены к заседаниям, не принимают активного участия и не проявляют интереса к общей эффективности работы агентства. Европейский парламент, в свою очередь, задает вопросы во время слушаний по темам, выходящим за рамки мандата агентства, или по вопросам, уже рассмотренным в имеющихся отчетах. Вертикальная передача полномочий наднациональным институтам ослабляет национальные системы подотчетности без создания эквивалентных механизмов на уровне ЕС.

Вокруг сложности регулирования возникла целая бизнес-модель: консалтинговые фирмы, органы по сертификации и специалисты по соблюдению нормативных требований зарабатывают на жизнь, помогая компаниям ориентироваться в этих джунглях регулирования. Упрощение системы поставило бы под угрозу их существование. Поэтому они крайне заинтересованы в сохранении этой сложности и обладают ресурсами для представления этих интересов в Брюсселе.

Невыполненные обещания: от «улучшения регулирования» к «упрощению»

ЕС обещает сократить бюрократию уже почти три десятилетия. Еще в 2003 году было принято межведомственное соглашение о «более эффективном регулировании». За этим последовали инициатива группы Штойбера в 2007 году, «умное регулирование» в 2010 году, программа REFIT в 2012 году и пакет мер по «более эффективному регулированию» под руководством Жан-Клода Юнкера. В 2020 году Урсула фон дер Ляйен объявила о планах сократить административную нагрузку на предприятия на 25 процентов и ввела принцип «один вошел — один вышел» в 2021 году — за каждый новый закон должен быть отменен один старый.

Результат всех этих инициатив отрезвляет: объем законодательства не уменьшился, а постоянно увеличивался. Официальный журнал ЕС вырос на 150 процентов в период с 2004 по 2023 год. Сама Комиссия уже не знает точного объема европейского правового органа – ее последние расчеты относятся к 2002 году.

При фон дер Лейен риторика стала более жесткой. Законы ЕС все чаще описываются как «административное бремя», как только компании считают их слишком дорогостоящими. Комиссия ставит корпоративные интересы выше интересов общества и изображает законодательство ЕС как чрезмерно обременительное. Акцент на издержках и бремени в официальной риторике Комиссии значительно усилился при фон дер Лейен по сравнению с ее предшественницей Юнкер.

В январе и феврале 2025 года Валдис Домбровскис представил новый пакет мер, направленных на сокращение бюрократии. Комиссия пообещала «беспрецедентные усилия по упрощению» — обещание, которое повторялось на протяжении двух десятилетий. Среди затронутых мер — Закон о цепочках поставок, который будет отложен на два года и упрощен, а также Директива о корпоративной отчетности в области устойчивого развития и сбор CO₂ с импорта. Комиссия призывает Совет и Парламент принять эти комплексные инициативы, используя ускоренные процедуры, без существенных поправок.

Реакции неоднозначны. Бизнес приветствует предложения, но критикует их за недостаточную степень упрощения. Социал-демократы и «зеленые» резко критикуют упрощения, заявляя, что они «приняты в спешке» и не содержат разумной оценки конкретных последствий. Рене Репаси, председатель делегации СДПГ в Европейском парламенте, предупредил, что закон о цепочках поставок рискует превратиться в «беззубого бумажного тигра». Депутат Европарламента от «зеленых» Анна Каваццини опасается ослабления стандартов защиты под видом упрощения.

Так кто же виноват?

Неудобная правда заключается в том, что все и никто одновременно. Формально Валдис Домбровскис, Урсула фон дер Лейен, Марош Шефчович и Антонио Коста несут ответственность за различные аспекты политики ЕС. Домбровскис отвечает за сокращение бюрократии. Фон дер Лейен несет общую ответственность за Комиссию. Шефчович должен координировать работу трех институтов. Коста призван выступать посредником между государствами-членами.

Однако система структурно несостоятельна из-за своей конструкции. Законодательный процесс ЕС распределяет власть и ответственность между таким количеством участников, что никто не может быть по-настоящему привлечен к ответственности. Комиссия может сказать: «Мы внесли упрощенное предложение, но Парламент и Совет его завысили». Парламент может сказать: «Мы голосовали демократическим путем, но Совет смягчил наши поправки». Совет может сказать: «Нам пришлось согласовать 27 различных национальных интересов». Государства-члены могут сказать: «Брюссель навязал нам эти правила». И граждане остаются в недоумении, не зная, кого считать ответственным за результат.

Процесс трехсторонних переговоров усугубляет эту проблему, делая важнейший законодательный этап непрозрачным. Когда окончательный текст обсуждается за закрытыми дверями, и никто не может отследить, кто на какие уступки пошел, демократический контроль становится невозможным. В ЕС работает около 60 000 чиновников, обслуживающих 450 миллионов граждан — меньше, чем в некоторых национальных министерствах. Проблема заключается не в размере администрации, а в ее структуре: системе, лишенной эффективной подотчетности, эффективного надзора и обладающей сильными институциональными стимулами к самовоспроизводству.

Пока эти структурные условия остаются неизменными, даже самые лучшие инициативы по упрощению потерпят неудачу. Бюрократизация в ЕС — это не случайность, а логический результат системы, которая распределяет власть без подотчетности, поощряет сложность и препятствует прозрачности. Вопрос не в том, кто несет ответственность, а в том, можно ли реформировать систему, функционирование которой систематически порождает бюрократию и чьи участники не имеют структурной заинтересованности в фундаментальном упрощении.

Компания Xpert.Digital обладает глубокими знаниями в различных отраслях. Это позволяет нам разрабатывать индивидуальные стратегии, точно соответствующие требованиям и задачам вашего конкретного сегмента рынка. Благодаря постоянному анализу рыночных тенденций и мониторингу отраслевых разработок мы можем действовать на опережение и предлагать инновационные решения. Сочетание опыта и экспертных знаний создает добавленную стоимость и обеспечивает нашим клиентам решающее конкурентное преимущество.

Более подробная информация здесь:

• Воспользуйтесь преимуществами 5 областей экспертизы Xpert.Digital в одном пакете – всего от 500 евро в месяц

☑️ Язык ведения нашего бизнеса — английский или немецкий

☑️ НОВИНКА: Переписка на вашем родном языке!

 

Я и моя команда будем рады быть вашими личными консультантами.

Вы можете связаться со мной, заполнив контактную форму здесь wolfenstein@xpert.digital:или просто позвонив по номеру +49 7348 4088 965. Мой адрес электронной почты

Я с нетерпением жду начала нашего совместного проекта.

 

 

☑️ Поддержка малых и средних предприятий в области стратегии, консалтинга, планирования и реализации проектов

☑️ Разработка или корректировка цифровой стратегии и цифровизации

☑️ Расширение и оптимизация международных процессов продаж

☑️ Глобальные и цифровые торговые платформы B2B

☑️ Развитие бизнеса / Маркетинг / PR / Выставки от компании Pioneer