Críticas à falta de legitimidade: O que significam as recentes declarações de Ursula von der Leyen sobre as tropas da UE na Ucrânia?

Soldados da UE na Ucrânia? Von der Leyen está a tomar decisões unilaterais – sem mandato?

Ursula von der Leyen planeja enviar soldados europeus para a Ucrânia. Enquanto a guerra continua, ela decide sobre bilhões de euros e tropas – sem parlamento, sem supervisão.

Comentários recentes da presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, sobre o possível envio de tropas europeias para a Ucrânia, desencadearam um intenso debate sobre os poderes de decisão e a legitimidade democrática da União Europeia. Em entrevista ao Financial Times em agosto de 2025, von der Leyen afirmou que a Europa estava desenvolvendo “planos bastante precisos” para o envio de tropas multinacionais para a Ucrânia como parte das garantias de segurança após um possível acordo de paz. Essa declaração gerou fortes críticas, principalmente do ministro da Defesa alemão, Boris Pistorius, que enfatizou que a União Europeia “não tem absolutamente nenhuma jurisdição ou competência em relação ao envio de tropas”.

Von der Leyen falou de um "roteiro claro" para o destacamento de tropas, que poderia consistir em várias dezenas de milhares de soldados liderados pela Europa com apoio americano nas áreas de comando, controle e reconhecimento.

Quais são os fundamentos jurídicos e institucionais da UE para as decisões militares?

A base jurídica das decisões militares da UE está consagrada na Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), que é parte integrante da Política Externa e de Segurança Comum (PESC). A PCSD é regida pelos artigos 42.º a 46.º do Tratado da UE e está sujeita a disposições específicas.

Um aspecto fundamental da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) é o princípio da unanimidade: as decisões do Conselho com implicações militares ou de defesa exigem unanimidade, conforme estipulado no artigo 31.º, n.º 4, do Tratado da União Europeia. Isto significa que todos os 27 Estados-Membros da UE devem concordar com qualquer operação militar. As despesas operacionais relacionadas com medidas com implicações militares ou de defesa não são suportadas pelo orçamento da União Europeia, mas sim pelos Estados-Membros, em conformidade com o artigo 41.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia.

O controlo político e a orientação estratégica das operações militares da UE são da responsabilidade do Conselho e do Comité Político e de Segurança (CPS). O Serviço Europeu para a Ação Externa dispõe de um Estado-Maior Militar (EUMS) responsável pelo alerta precoce, pela consciência situacional e pelo planeamento estratégico das tarefas militares. As decisões relativas à realização de uma missão ou operação da PCSD baseiam-se numa decisão do Conselho Europeu, que requer o consentimento de todos os Estados-Membros da UE.

Qual o papel da Comissão Europeia nas decisões militares?

A Comissão Europeia tem um papel significativamente mais limitado em assuntos militares do que em outras áreas políticas da UE. Como enfatizou o Ministro Pistorius, a Comissão Europeia não tem "nenhuma jurisdição ou competência" em relação ao destacamento de tropas. A Comissão é primariamente responsável por funções executivas em áreas supranacionais, enquanto as decisões de política militar e de defesa estão ancoradas no pilar intergovernamental da UE.

Na Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), a principal responsabilidade recai sobre o Conselho da UE e os Estados-Membros, e não sobre a Comissão. O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que é também Vice-Presidente da Comissão, desempenha um papel de coordenação, mas mesmo aqui, os poderes de decisão são limitados pelo princípio da unanimidade e pelo consentimento de todos os Estados-Membros.

As declarações de Von der Leyen sobre "planos precisos" para o destacamento de tropas podem, portanto, ser interpretadas como excedendo seus poderes institucionais, uma vez que, como Presidente da Comissão, ela não tem autoridade para decidir sobre destacamentos militares ou para anunciar publicamente tais planos.

Como funciona o princípio da unanimidade na política de segurança da UE?

O princípio da unanimidade é um elemento fundamental da tomada de decisões da UE em áreas sensíveis como a política externa e de segurança. No âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), todos os 27 Estados-Membros devem concordar com uma decisão para que esta seja adotada. Este princípio visa garantir que, em áreas particularmente importantes que afetam a soberania nacional, nenhum país seja forçado a tomar medidas contra a sua vontade.

O princípio da unanimidade na política de segurança tem vantagens e desvantagens. Por um lado, garante que todos os Estados-membros apoiem uma decisão, o que fortalece a legitimidade e a sustentabilidade das decisões. Por outro lado, pode levar a impasses se países individuais exercerem seu poder de veto, como a Hungria fez, por exemplo, em várias decisões relacionadas à Ucrânia.

No entanto, existem exceções limitadas ao princípio da unanimidade em política externa, incluindo a abstenção construtiva e cláusulas especiais de passerela. Na abstenção construtiva, um Estado-membro pode abster-se de votar em vez de exercer o veto, permitindo assim que a medida seja aprovada. Esses mecanismos, porém, são usados ​​apenas raramente.

Que legitimidade democrática possui a Comissão Europeia?

A legitimidade democrática da Comissão Europeia é uma questão complexa que engloba vários mecanismos indiretos de legitimidade. O Presidente da Comissão não é eleito diretamente pelos cidadãos da UE, mas sim nomeado através de um processo em várias etapas: o Conselho Europeu propõe um candidato, que deve então ser eleito pelo Parlamento Europeu. Todo o Colégio de Comissários também deve ser confirmado pelo Parlamento.

Ursula von der Leyen foi confirmada para um segundo mandato em 2024, após receber uma clara maioria de 401 votos no Parlamento Europeu em 18 de julho de 2024. Essa confirmação lhe confere um certo grau de legitimidade democrática, ainda que indireta.

O Parlamento Europeu, enquanto única instituição da UE eleita diretamente, exerce importantes funções de supervisão sobre a Comissão. Pode retirar a sua confiança na Comissão através de um voto de censura, o que exigiria a demissão de todos os membros da Comissão. Além disso, a Comissão deve apresentar relatórios regulares ao Parlamento e responder a perguntas parlamentares.

Quais são as críticas à abordagem de von der Leyen?

As críticas às declarações de von der Leyen sobre as tropas da UE na Ucrânia são multifacetadas e provêm de diversos campos políticos. O Ministro da Defesa, Pistorius, criticou não só a falta de competência da Comissão Europeia em assuntos militares, como também o momento escolhido para as declarações públicas. Ele descreveu como "completamente errado" discutir tais questões publicamente antes de se sentar à mesa de negociações.

As críticas também se estendem ao estilo de liderança de von der Leyen em geral. Ela é acusada de tomar decisões importantes unilateralmente e sem a devida supervisão democrática. Um exemplo é o fundo de defesa de € 150 bilhões, aprovado em maio de 2025 para financiar armamentos, no qual o Parlamento Europeu não esteve envolvido porque a Comissão invocou o artigo 122 do Tratado da UE, que prevê medidas de emergência. A Comissão de Assuntos Jurídicos do Parlamento decidiu, posteriormente, por unanimidade, apresentar uma ação de anulação ao Tribunal de Justiça da União Europeia.

Outras críticas dizem respeito à sua aquisição de € 35 bilhões em doses da vacina contra a COVID-19 sem a devida transparência, o que levou a um voto de desconfiança em julho de 2025, do qual ela saiu vitoriosa. Os críticos a acusam de um "estilo de liderança centralista" e criticam a falta de transparência em decisões importantes.

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• Disputa institucional sobre o programa de armamento europeu: programa de armamento de 150 bilhões de euros SAFE (Ação de Segurança para a Europa)

Quais são os planos atuais para as tropas europeias na Ucrânia?

Os planos para o envio de tropas europeias à Ucrânia fazem parte de uma “coligação de voluntários” mais ampla, liderada pela França e pelo Reino Unido. Vários países da UE adotaram posições diferentes sobre um possível destacamento de tropas.

Entre os países que apoiam o plano estão a França e o Reino Unido, que copreside a coligação. O secretário de Defesa britânico, John Healey, afirmou que o Reino Unido estava preparado para "desdobrar tropas terrestres na Ucrânia para tranquilizar os ucranianos". Os Estados bálticos da Lituânia e da Estónia também sinalizaram a sua disponibilidade para contribuir com tropas. A Bélgica também prometeu o seu apoio.

Do outro lado, encontram-se países céticos ou dissidentes. A Alemanha declarou ter pouca capacidade para o envio de tropas, mas que disponibilizaria outros elementos importantes para as garantias de segurança. Hungria, Polônia, Itália e Holanda recusaram-se a participar do envio de tropas ou reagiram com muita cautela. O vice-primeiro-ministro da Polônia deixou claro: "Não há planos, e não haverá planos, para enviar militares poloneses à Ucrânia.".

A realidade militar é complexa. Especialistas militares estimam que seriam necessários pelo menos 100.000 soldados para garantir uma linha de cessar-fogo entre a Rússia e a Ucrânia. Como cada tropa precisaria ser rotacionada para descanso e recuperação, os países participantes teriam que fornecer o triplo desse número de soldados no total. Isso sobrecarregaria os exércitos europeus, razão pela qual um contingente máximo de 20.000 a 30.000 soldados é considerado realista.

O Centro de Segurança e Defesa oferece aconselhamento especializado e informações atualizadas para apoiar eficazmente empresas e organizações no reforço do seu papel na política europeia de segurança e defesa. Trabalhando em estreita colaboração com o Grupo de Trabalho de Defesa da SME Connect, promove particularmente as pequenas e médias empresas (PME) que desejam desenvolver ainda mais a sua capacidade de inovação e competitividade no setor da defesa. Como ponto de contacto central, o Centro cria, assim, uma ponte crucial entre as PME e a estratégia europeia de defesa.

Relacionado a isto:

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Que mecanismos de financiamento a UE desenvolveu para apoiar a Ucrânia?

A UE desenvolveu vários instrumentos de financiamento para apoiar a Ucrânia, alguns dos quais são controversos. O já mencionado fundo de defesa de 150 mil milhões de euros foi aprovado sem a participação do Parlamento Europeu, tendo a Comissão invocado o artigo 122.º do Tratado da UE, que permite a adoção de medidas sem a participação do Parlamento em situações de emergência.

A Alemanha comprometeu-se a financiar um dos primeiros pacotes de apoio abrangentes no âmbito do mecanismo da Lista de Requisitos Prioritários da Ucrânia (PURL), no valor de até 500 milhões de dólares americanos. Por meio desse mecanismo, a OTAN coordena a implementação e garante que o equipamento atenda às necessidades mais urgentes da Ucrânia.

Os Estados-membros da UE também criaram o Mecanismo Europeu para a Paz (MEP), com 5,6 mil milhões de euros em medidas de apoio às forças armadas ucranianas. A contribuição da Alemanha corresponde a cerca de 25% desse montante. Em março de 2024, foi também criado o Fundo de Assistência à Ucrânia no âmbito do MEP, com um objetivo de angariar mais 5 mil milhões de euros até 2027.

Em entrevista ao Financial Times, von der Leyen também anunciou novos instrumentos de financiamento para garantir “financiamento sustentável para as forças armadas ucranianas como garantia de segurança”. Os bilhões já existentes em financiamento da UE para a Ucrânia continuarão mesmo em tempos de paz.

Como está se desenvolvendo a indústria de defesa europeia no contexto do apoio à Ucrânia?

A indústria de defesa europeia experimentou uma expansão significativa como resultado do apoio à Ucrânia. Pela primeira vez desde o início do governo Trump, a Europa e os EUA inverteram seus papéis no fornecimento de assistência militar à Ucrânia. Dos € 10,5 bilhões em ajuda militar europeia fornecidos em maio e junho de 2025, pelo menos € 4,6 bilhões serão canalizados por meio de contratos de aquisição com empresas de defesa, em vez de serem retirados de estoques existentes.

Esses contratos foram concedidos principalmente a empresas sediadas na Europa e na Ucrânia, evidenciando o papel crescente da produção de defesa no apoio militar. Do início da guerra até junho de 2025, a Europa forneceu pelo menos € 35,1 bilhões em ajuda militar por meio de aquisições de defesa – € 4,4 bilhões a mais que os Estados Unidos.

Taro Nishikawa, gerente de projetos do Ukraine Support Tracker, explica: “A ajuda militar à Ucrânia é cada vez mais determinada pela capacidade da indústria de defesa. A Europa já adquiriu mais por meio de novos contratos de defesa do que os Estados Unidos – uma clara mudança de foco, deixando de depender de arsenais e caminhando em direção à produção industrial.”.

Qual o papel dos parlamentos nacionais nas operações militares da UE?

O papel dos parlamentos nacionais nas operações militares da UE é de fundamental importância, uma vez que possuem os mandatos democráticos necessários. Como sublinhou a visita de parlamentares alemães de alto escalão à Ucrânia, a aprovação do parlamento alemão é essencial para qualquer participação alemã em operações na Ucrânia. O parlamento alemão supervisiona o financiamento e teria a autoridade final relativamente ao destacamento de tropas no contexto de um cessar-fogo.

Os parlamentos nacionais dos Estados-Membros desempenham um papel crucial na supervisão da UE e contribuem para a sua legitimidade democrática. Através do princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.º do TUE, os parlamentos nacionais têm o poder de fiscalizar e influenciar as ações da UE.

Na Alemanha, por exemplo, todo destacamento da Bundeswehr no exterior deve ser aprovado pelo Bundestag. Esse princípio de controle parlamentar sobre as operações militares é um componente fundamental da ordem constitucional alemã e não pode ser contornado por decisões da UE.

Como estão reagindo as outras instituições da UE à abordagem de von der Leyen?

As reações de outras instituições da UE às ações de von der Leyen são diversas e refletem tensões institucionais dentro da União Europeia. O Parlamento Europeu já iniciou processos judiciais contra a Comissão, particularmente em relação ao fundo de defesa de 150 mil milhões de euros. A Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento decidiu, por unanimidade, apresentar uma ação de anulação junto do Tribunal de Justiça da União Europeia, uma vez que o Parlamento não foi consultado sobre esta importante decisão financeira.

A moção de censura contra von der Leyen em julho de 2025, embora ela tenha sobrevivido, demonstra uma crescente inquietação no parlamento em relação ao seu estilo de liderança. As críticas se concentram na falta de transparência e na tendência de tomar decisões importantes sem a devida supervisão democrática.

A nível dos Estados-Membros, os diferentes governos reagiram de forma distinta. Enquanto o governo alemão, através do Ministro Pistorius, expressou fortes críticas, outros países, como a França sob a presidência de Macron, impulsionaram o debate sobre as tropas europeias. Estas reações divergentes evidenciam os desafios na coordenação da política externa e de segurança da UE.

Que efeitos a longo prazo as ações de von der Leyen poderão ter?

A abordagem de Von der Leyen pode ter consequências de longo alcance para o equilíbrio institucional da UE e para a legitimidade democrática das decisões europeias. Seu estilo de liderança centralista e a tendência de tomar decisões importantes sem a devida supervisão parlamentar podem exacerbar o já discutido "déficit democrático" da UE.

Ignorar o Parlamento Europeu em decisões financeiras cruciais, invocando artigos de emergência, cria um precedente problemático. Se essa prática se consolidar, poderá enfraquecer ainda mais o papel do Parlamento como mecanismo democrático de controle e equilíbrio, além de fortalecer desproporcionalmente o poder da Comissão.

Em matéria de política de segurança, a abordagem de von der Leyen pode exacerbar as tensões entre os elementos supranacionais e intergovernamentais da UE. Suas declarações públicas sobre planos militares, apesar de não possuírem autoridade formal, podem minar a confiança dos Estados-membros na ordem institucional da UE.

Como seria um processo de tomada de decisões mais democrático na política de segurança da UE?

Uma tomada de decisão mais democrática na política de segurança da UE exigiria diversas reformas. Em primeiro lugar, o papel do Parlamento Europeu em matéria de política de segurança precisaria ser reforçado. Embora a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) seja tradicionalmente vista como uma área intergovernamental, uma maior supervisão parlamentar poderia aumentar sua legitimidade democrática.

O conceito atualmente em debate de votação por maioria qualificada em política externa poderia melhorar a capacidade da UE de agir sem comprometer o princípio do controle democrático. Nove Estados-membros, incluindo a Alemanha e a França, já formaram um "grupo de amigos" para promover a transição gradual da unanimidade para a votação por maioria qualificada em política externa.

As cláusulas de transição ou de ponte nos tratados da UE poderiam ser usadas para fazer a transição para outros procedimentos de tomada de decisão sem alterar os tratados. No entanto, seria necessário encontrar um equilíbrio entre a capacidade de agir e a proteção dos legítimos interesses nacionais.

Quais são as alternativas à abordagem de von der Leyen?

Abordagens alternativas para a política de segurança da UE poderiam incluir uma maior ênfase na coordenação intergovernamental e uma divisão mais clara de funções entre as instituições da UE. Em vez de o Presidente da Comissão anunciar planos militares, essas decisões poderiam ser tomadas exclusivamente no âmbito das estruturas existentes da PCSD (Política Comum de Segurança e Defesa).

Um papel mais proeminente dos parlamentos nacionais nas decisões de segurança da UE poderia aumentar a legitimidade democrática sem prejudicar a capacidade de ação da UE. O modelo de "coligação dos dispostos" já demonstra como países com interesses semelhantes podem cooperar sem obrigar todos os Estados-membros da UE a participar.

O desenvolvimento de uma “rede de segurança de soberania” europeia poderia representar um compromisso entre a capacidade de ação e a proteção dos interesses nacionais. Tal sistema incluiria mecanismos para impedir que os Estados-Membros se sobreponham uns aos outros em áreas críticas, permitindo simultaneamente maior flexibilidade em decisões menos sensíveis.

Legitimidade democrática versus capacidade de agir

A controvérsia em torno das declarações de von der Leyen sobre as tropas da UE na Ucrânia evidencia as tensões fundamentais entre a legitimidade democrática e a capacidade de ação no âmbito da União Europeia. Embora a Presidente da Comissão possa argumentar que decisões rápidas são necessárias em tempos de crise, as críticas de diversos setores demonstram que tais decisões, sem a devida supervisão democrática, podem minar a legitimidade da UE.

A arquitetura institucional da UE prevê, deliberadamente, diferentes procedimentos de tomada de decisão para diferentes áreas políticas. Na política de segurança, o princípio da unanimidade e a supervisão dos Estados-Membros não são arbitrários, mas refletem a sensibilidade dessas áreas à soberania nacional. A abordagem de Von der Leyen, que consiste em contornar ou sobrepor-se a esses procedimentos estabelecidos, levanta questões fundamentais sobre a responsabilização democrática na UE.

O desafio para a UE é encontrar um caminho que fortaleça tanto a sua legitimidade democrática quanto a capacidade necessária para agir num cenário geopolítico em rápida transformação. Isso pode exigir reformas institucionais, mas também uma abordagem mais consciente dos processos democráticos existentes e dos mecanismos de controle e equilíbrio. O debate sobre as tropas da UE na Ucrânia, portanto, não é apenas uma questão de política de segurança, mas um teste para o futuro da democracia europeia.

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