Krytyka braku legitymacji: Co oznaczają ostatnie wypowiedzi Ursuli von der Leyen na temat wojsk UE na Ukrainie?

Żołnierze UE na Ukrainie? Samodzielna decyzja Von der Leyen – bez mandatu?

Ursula von der Leyen planuje wysłać europejskich żołnierzy na Ukrainę. Podczas gdy wojna trwa, podejmuje decyzje o miliardach i żołnierzach – bez parlamentu, bez nadzoru.

Niedawne komentarze przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen dotyczące możliwości obecności wojsk europejskich na Ukrainie wywołały ożywioną debatę na temat uprawnień decyzyjnych Unii Europejskiej i jej legitymacji demokratycznej. W wywiadzie dla „Financial Times” w sierpniu 2025 roku von der Leyen stwierdziła, że ​​Europa opracowuje „dość precyzyjne plany” rozmieszczenia wojsk wielonarodowych na Ukrainie w ramach gwarancji bezpieczeństwa po potencjalnym porozumieniu pokojowym. Oświadczenie to spotkało się z ostrą krytyką, zwłaszcza ze strony niemieckiego ministra obrony Borisa Pistoriusa, który podkreślił, że Unia Europejska „nie ma żadnych kompetencji ani uprawnień w zakresie rozmieszczania wojsk”.

Von der Leyen mówiła o „jasnej mapie drogowej” rozmieszczenia wojsk, które mogłyby składać się z dziesiątek tysięcy żołnierzy dowodzonych przez Europejczyków, przy amerykańskim wsparciu w zakresie dowodzenia, kontroli i rozpoznania.

Jaką podstawę prawną i instytucjonalną ma UE do podejmowania decyzji wojskowych?

Podstawę prawną decyzji wojskowych UE stanowi Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO), która stanowi integralną część Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). WPBiO jest regulowana artykułami 42–46 Traktatu o Unii Europejskiej i podlega przepisom szczegółowym.

Centralnym aspektem WPBiO jest zasada jednomyślności: decyzje Rady mające implikacje wojskowe lub obronne są podejmowane jednomyślnie bez wyjątku, zgodnie z art. 31 ust. 4 Traktatu UE. Oznacza to, że wszystkie 27 państw członkowskich UE musi wyrazić zgodę na rozmieszczenie sił zbrojnych. Zgodnie z art. 41 ust. 2 Traktatu UE wydatki operacyjne związane ze środkami mającymi implikacje wojskowe lub obronne nie są pokrywane z budżetu Unii Europejskiej, lecz przez państwa członkowskie.

Kontrola polityczna i kierownictwo strategiczne nad operacjami wojskowymi UE należą do Rady i Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (KPiB). Europejska Służba Działań Zewnętrznych (EUMS) posiada Sztab Wojskowy, który odpowiada za wczesne ostrzeganie, ocenę sytuacji i planowanie strategiczne zadań wojskowych. Decyzje o przeprowadzeniu misji lub operacji WPBiO podejmowane są na podstawie decyzji Rady Europejskiej, za zgodą wszystkich państw członkowskich UE.

Jaką rolę odgrywa Komisja Europejska w decyzjach wojskowych?

Komisja Europejska ma znacznie bardziej ograniczoną rolę w sprawach wojskowych niż w innych obszarach polityki UE. Jak podkreślił minister Pistorius, Komisja Europejska „nie ma żadnych uprawnień ani kompetencji” w zakresie rozmieszczania wojsk. Komisja jest przede wszystkim odpowiedzialna za władzę wykonawczą w dziedzinach ponadnarodowych, podczas gdy decyzje dotyczące polityki wojskowej i obronnej opierają się na międzyrządowym filarze UE.

W WPBiO główna odpowiedzialność spoczywa na Radzie UE i państwach członkowskich, a nie na Komisji. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, będący jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji, pełni rolę koordynującą, ale również w tym przypadku uprawnienia decyzyjne są ograniczone zasadą jednomyślności i zgody wszystkich państw członkowskich.

Wypowiedzi von der Leyen na temat „dokładnych planów” rozmieszczenia wojsk można zatem interpretować jako przekroczenie jej uprawnień instytucjonalnych, gdyż jako przewodnicząca Komisji nie ma ona uprawnień do podejmowania decyzji o rozmieszczeniu wojsk ani do publicznego ogłaszania takich planów.

Jak działa zasada jednomyślności w polityce bezpieczeństwa UE?

Zasada jednomyślności jest fundamentalnym elementem procesu decyzyjnego UE w newralgicznych obszarach, takich jak polityka zagraniczna i bezpieczeństwa. W WPZiB i WPBiO decyzja musi zostać podjęta przez wszystkie 27 państw członkowskich. Zasada ta ma na celu zapewnienie, że żaden kraj nie będzie zmuszony do podjęcia działań wbrew swojej woli w szczególnie ważnych obszarach, które wpływają na suwerenność narodową.

Zasada jednomyślności w polityce bezpieczeństwa ma zarówno zalety, jak i wady. Z jednej strony zapewnia poparcie wszystkich państw członkowskich dla decyzji, co wzmacnia ich legitymizację i trwałość. Z drugiej strony może prowadzić do impasu, jeśli poszczególne państwa skorzystają z prawa weta, jak na przykład Węgry w przypadku różnych decyzji dotyczących Ukrainy.

Istnieją jednak ograniczone wyjątki od zasady jednomyślności w polityce zagranicznej, w tym konstruktywne wstrzymanie się od głosu i specjalne klauzule pomostowe. Konstruktywne wstrzymanie się od głosu pozwala państwu członkowskiemu wstrzymać się od głosu zamiast zawetować, co pozwala na zatwierdzenie środka. Mechanizmy te są jednak stosowane tylko w bardzo ograniczonym zakresie.

Jaką legitymację demokratyczną ma Komisja Europejska?

Legitymacja demokratyczna Komisji Europejskiej to złożona kwestia, obejmująca różne pośrednie mechanizmy legitymizacji. Przewodniczący Komisji nie jest wybierany bezpośrednio przez obywateli UE, lecz jest wyznaczany w wieloetapowym procesie: Rada Europejska proponuje kandydata, który następnie musi zostać wybrany przez Parlament Europejski. Całe kolegium komisarzy również musi zostać zatwierdzone przez Parlament.

Ursula von der Leyen została zatwierdzona na drugą kadencję w 2024 roku, po uzyskaniu zdecydowanej większości 401 głosów w głosowaniu w Parlamencie Europejskim 18 lipca 2024 roku. To zatwierdzenie nadaje jej pewien stopień legitymacji demokratycznej, choć pośredniej.

Parlament Europejski, jako jedyna instytucja UE wybierana bezpośrednio, sprawuje ważne funkcje nadzorcze nad Komisją. Może wycofać wotum zaufania w drodze wotum nieufności, zmuszając całą Komisję do ustąpienia. Ponadto Komisja musi regularnie składać sprawozdania Parlamentowi i odpowiadać na pytania parlamentarne.

Jakie zarzuty stawia się podejściu von der Leyen?

Krytyka wypowiedzi von der Leyen dotyczących wojsk UE na Ukrainie jest wielopłaszczyznowa i pochodzi z różnych obozów politycznych. Minister obrony Pistorius skrytykował nie tylko brak kompetencji Komisji Europejskiej w sprawach wojskowych, ale także moment wydania publicznych oświadczeń. Nazwał „całkowicie niewłaściwym” omawianie takich kwestii publicznie przed rozpoczęciem negocjacji.

Krytyka dotyczy również ogólnego stylu przywództwa von der Leyen. Oskarża się ją o podejmowanie ważnych decyzji jednostronnie i bez wystarczającego nadzoru demokratycznego. Przykładem jest fundusz obronny o wartości 150 miliardów euro, uchwalony w maju 2025 roku na finansowanie sprzętu wojskowego, w który Parlament Europejski nie był zaangażowany, ponieważ Komisja powołała się na nadzwyczajny artykuł 122 Traktatu UE. Komisja Prawna Parlamentu Europejskiego jednogłośnie podjęła następnie decyzję o wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Dalsza krytyka dotyczyła zakupu przez nią dawek szczepionki przeciwko koronawirusowi o wartości 35 miliardów euro bez wystarczającej przejrzystości, co doprowadziło do wotum nieufności w lipcu 2025 roku, które jednak przetrwała. Krytycy oskarżają ją o „centralistyczny styl przywództwa” i narzekają na brak przejrzystości kluczowych decyzji.

Nadaje się do:

• Program instytucjonalny dotyczący europejskiego programu uzbrojenia: 150 miliardów Euro Armor Program Safe (działanie bezpieczeństwa dla Europy)

Jakie są aktualne plany dotyczące obecności wojsk europejskich na Ukrainie?

Plany dotyczące europejskich wojsk na Ukrainie są częścią szerszej „koalicji chętnych”, której przewodzą Francja i Wielka Brytania. Różne kraje UE zajęły odmienne stanowiska w sprawie ewentualnego rozmieszczenia wojsk.

Wśród krajów wspierających znajdują się Francja i Wielka Brytania, jako współprzewodniczący koalicji. Brytyjski minister obrony John Healey oświadczył, że Wielka Brytania jest gotowa „rozmieścić wojska lądowe na Ukrainie, aby uspokoić Ukraińców”. Państwa bałtyckie, Litwa i Estonia, również zasygnalizowały gotowość wysłania wojsk. Belgia również zadeklarowała wsparcie.

Po drugiej stronie znajdują się kraje sceptyczne lub wrogie. Niemcy oświadczyły, że dysponują niewielkimi możliwościami rozmieszczenia wojsk, ale zapewnią inne ważne elementy gwarancji bezpieczeństwa. Węgry, Polska, Włochy i Holandia odmówiły udziału w rozmieszczeniu wojsk lub zareagowały bardzo ostrożnie. Wicepremier Polski wyjaśnił: „Nie ma i nigdy nie będzie planów wysłania polskiego wojska na Ukrainę”.

Realia militarne są trudne. Eksperci wojskowi szacują, że do zabezpieczenia linii zawieszenia broni między Rosją a Ukrainą potrzebnych będzie co najmniej 100 000 żołnierzy. Ponieważ każdy oddział musi być rotowany w celu odbudowy, państwa uczestniczące musiałyby zapewnić łącznie trzy razy więcej żołnierzy. To przytłoczyłoby armie europejskie, dlatego maksymalna liczebność wojsk na poziomie 20 000–30 000 żołnierzy jest uważana za realistyczną.

Hub dla bezpieczeństwa i obrony - obraz: xpert.digital

Centrum bezpieczeństwa i obrony oferuje uzasadnione porady i aktualne informacje w celu skutecznego wspierania firm i organizacji w wzmocnieniu ich roli w europejskiej polityce bezpieczeństwa i obrony. W bliskim związku z grupą roboczą SME Connect promuje w szczególności małe i średnie firmy (MŚP), które chcą jeszcze bardziej zwiększyć swoją innowacyjną siłę i konkurencyjność w dziedzinie obrony. Jako centralny punkt kontaktu, centrum tworzy decydujący pomost między MŚP a europejską strategią obrony.

Nadaje się do:

• Obrona grupy roboczej SME Connect - Wzmocnienie MŚP w obronie europejskiej

Jakie mechanizmy finansowania opracowała UE, aby wesprzeć Ukrainę?

UE opracowała różne instrumenty finansowe na rzecz wsparcia Ukrainy, z których niektóre budzą kontrowersje. Wspomniany fundusz obronny w wysokości 150 miliardów euro został uchwalony bez udziału Parlamentu Europejskiego, a Komisja powołała się na artykuł 122 Traktatu o Unii Europejskiej, który zezwala na podejmowanie działań w sytuacjach nadzwyczajnych bez udziału Parlamentu.

Niemcy zobowiązały się do sfinansowania jednego z pierwszych kompleksowych pakietów wsparcia w ramach mechanizmu PURL (Prioritised Ukraine Requirements List), o łącznej kwocie do 500 milionów dolarów. W ramach tego mechanizmu NATO koordynuje wdrażanie i zapewnia, że ​​sprzęt zaspokoi najpilniejsze potrzeby Ukrainy.

Państwa członkowskie UE utworzyły również Europejski Fundusz na rzecz Pokoju (EPF), który przeznaczył środki wsparcia dla ukraińskich sił zbrojnych na kwotę 5,6 mld euro. Wkład Niemiec stanowi około 25% tej kwoty. W marcu 2024 roku w ramach EPF zatwierdzono również Fundusz Pomocy Ukrainie, którego docelowa wartość do 2027 roku ma wynieść dodatkowe 5 mld euro.

W wywiadzie dla Financial Times von der Leyen zapowiedziała również nowe instrumenty finansowe, które mają zapewnić „zrównoważone finansowanie ukraińskich sił zbrojnych jako gwarancję bezpieczeństwa”. Obecne, miliardowe środki UE dla Ukrainy mają być kontynuowane nawet w czasie pokoju.

Jak rozwija się europejski przemysł zbrojeniowy w kontekście wsparcia dla Ukrainy?

Europejski przemysł obronny doświadczył znacznego rozwoju w wyniku wsparcia dla Ukrainy. Po raz pierwszy od początku rządów Trumpa, Europa i Stany Zjednoczone zamieniły się rolami w udzielaniu wsparcia wojskowego Ukrainie. Z 10,5 mld euro europejskiej pomocy wojskowej udzielonej w maju i czerwcu 2025 r., co najmniej 4,6 mld euro ma pochodzić z kontraktów na zamówienia publiczne zawieranych z firmami zbrojeniowymi, a nie z istniejących zapasów.

Kontrakty te przyznano głównie firmom z Europy i Ukrainy, co podkreśla rosnącą rolę produkcji obronnej we wsparciu wojskowym. Od początku wojny do czerwca 2025 roku Europa udzieliła co najmniej 35,1 mld euro pomocy wojskowej poprzez zamówienia obronne – o 4,4 mld euro więcej niż Stany Zjednoczone.

Taro Nishikawa, dyrektor projektu Ukraine Support Tracker, wyjaśnia: „Pomoc wojskowa dla Ukrainy jest w coraz większym stopniu uzależniona od potencjału przemysłu obronnego. Europa pozyskała obecnie więcej w ramach nowych kontraktów obronnych niż Stany Zjednoczone – co stanowi wyraźne odejście od polegania na arsenałach na rzecz produkcji przemysłowej”.

Jaką rolę odgrywają parlamenty narodowe w operacjach wojskowych UE?

Rola parlamentów narodowych w operacjach wojskowych UE jest fundamentalna, ponieważ posiadają one niezbędne demokratyczne mandaty. Jak jasno pokazała wizyta wysoko postawionych parlamentarzystów niemieckich na Ukrainie, zgoda niemieckiego parlamentu jest niezbędna dla jakiegokolwiek udziału Niemiec w operacjach na Ukrainie. Niemiecki parlament nadzoruje finansowanie i miałby ostateczną władzę w kwestii rozmieszczenia wojsk w kontekście zawieszenia broni.

Parlamenty narodowe państw członkowskich odgrywają kluczową rolę w nadzorze UE i przyczyniają się do jej demokratycznej legitymacji. Zasada pomocniczości, zapisana w artykule 5 TUE, daje parlamentom narodowym możliwość kontrolowania działań UE i wpływania na nie.

Na przykład w Niemczech każde zagraniczne użycie Bundeswehry musi uzyskać zgodę Bundestagu. Ta zasada parlamentarnego nadzoru nad operacjami wojskowymi jest fundamentalnym elementem niemieckiego porządku konstytucyjnego i nie może być obejść decyzji UE.

Jak inne instytucje UE reagują na działania von der Leyen?

Reakcje innych instytucji UE na działania von der Leyen były zróżnicowane, odzwierciedlając napięcia instytucjonalne w UE. Parlament Europejski wszczął już postępowanie prawne przeciwko Komisji, w szczególności w sprawie funduszu obronnego o wartości 150 mld euro. Komisja Prawna Parlamentu jednogłośnie podjęła decyzję o wniesieniu skargi o unieważnienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, argumentując, że Parlament nie był zaangażowany w tę ważną decyzję finansową.

Wotum nieufności wobec von der Leyen w lipcu 2025 roku, mimo że przetrwała, świadczy o rosnącym zaniepokojeniu w Parlamencie jej stylem przywództwa. Krytyka koncentruje się na braku przejrzystości i tendencji do podejmowania ważnych decyzji bez wystarczającego nadzoru demokratycznego.

Na poziomie państw członkowskich, rządy poszczególnych państw zareagowały odmiennie. Podczas gdy rząd niemiecki, za pośrednictwem ministra Pistoriusa, wyraził ostrą krytykę, inne kraje, takie jak Francja pod przewodnictwem prezydenta Macrona, przyspieszyły dyskusję na temat europejskich wojsk. Te zróżnicowane reakcje uwypuklają wyzwania związane z koordynacją polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE.

Jakie długoterminowe skutki mogą mieć działania von der Leyen?

Podejście von der Leyen może mieć daleko idące konsekwencje dla równowagi instytucjonalnej UE i demokratycznej legitymacji europejskiego procesu decyzyjnego. Jej centralistyczny styl przywództwa i skłonność do podejmowania ważnych decyzji bez wystarczającego nadzoru parlamentarnego mogą pogłębić omawiany już „deficyt demokracji” w UE.

Omijanie Parlamentu Europejskiego w kluczowych decyzjach finansowych poprzez powoływanie się na przepisy nadzwyczajne stanowi problematyczny precedens. Jeśli praktyka ta się utrwali, może ona dodatkowo osłabić rolę Parlamentu jako demokratycznego organu nadzoru i nieproporcjonalnie wzmocnić uprawnienia Komisji.

W polityce bezpieczeństwa działania von der Leyen mogą zaostrzyć napięcia między ponadnarodowymi i międzyrządowymi elementami UE. Jej publiczne oświadczenia na temat planów wojskowych, pomimo braku formalnych uprawnień do ich wygłaszania, mogą podważyć zaufanie państw członkowskich do porządku instytucjonalnego UE.

Jak mógłby wyglądać bardziej demokratyczny proces podejmowania decyzji w polityce bezpieczeństwa UE?

Bardziej demokratyczny proces decyzyjny w polityce bezpieczeństwa UE wymagałby szeregu reform. Po pierwsze, należałoby wzmocnić rolę Parlamentu Europejskiego w kwestiach polityki bezpieczeństwa. Chociaż WPBiO tradycyjnie uważana jest za obszar międzyrządowy, większy nadzór parlamentarny mógłby zwiększyć legitymację demokratyczną.

Obecnie dyskutowana koncepcja głosowania większością kwalifikowaną w polityce zagranicznej mogłaby poprawić zdolność UE do działania bez podważania zasady kontroli demokratycznej. Dziewięć państw członkowskich, w tym Niemcy i Francja, utworzyło już „Grupę Przyjaciół”, aby promować stopniowe przejście od jednomyślności do głosowania większością kwalifikowaną w polityce zagranicznej.

Klauzule pomostowe zawarte w traktatach UE mogłyby zostać wykorzystane do przejścia do innych procedur decyzyjnych bez konieczności zmiany traktatów. Należy jednak znaleźć równowagę między możliwością działania a ochroną uzasadnionych interesów narodowych.

Jakie są alternatywy dla podejścia von der Leyen?

Alternatywne podejścia do polityki bezpieczeństwa UE mogłyby obejmować silniejszy nacisk na koordynację międzyrządową i jaśniejszy podział ról między instytucjami UE. Zamiast ogłaszania planów wojskowych przez Przewodniczącego Komisji, decyzje takie mogłyby być podejmowane wyłącznie w ramach planowanych struktur WPBiO.

Większa rola parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym UE w zakresie bezpieczeństwa mogłaby zwiększyć legitymację demokratyczną bez ograniczania zdolności UE do działania. Model „koalicji chętnych” pokazuje już, jak kraje o podobnych interesach mogą współpracować bez zmuszania wszystkich państw członkowskich UE do udziału.

Stworzenie europejskiej „sieci bezpieczeństwa suwerenności” mogłoby stanowić kompromis między możliwością działania a ochroną interesów narodowych. Taki system zapewniałby mechanizmy zapobiegające odrzucaniu decyzji przez państwa członkowskie w newralgicznych obszarach, jednocześnie umożliwiając większą elastyczność w podejmowaniu mniej wrażliwych decyzji.

Legitymacja demokratyczna kontra zdolność do działania

Kontrowersje wokół wypowiedzi von der Leyen dotyczących obecności wojsk UE na Ukrainie uwypuklają fundamentalne napięcia między legitymacją demokratyczną a zdolnością do działania w ramach Unii Europejskiej. Choć przewodnicząca Komisji Europejskiej mogłaby argumentować, że szybkie decyzje są niezbędne w czasach kryzysu, krytyka z różnych stron pokazuje, że takie decyzje, bez wystarczającego nadzoru demokratycznego, mogą podważyć legitymację UE.

Architektura instytucjonalna UE celowo przewiduje różne procedury decyzyjne dla różnych obszarów polityki. W polityce bezpieczeństwa zasada jednomyślności i kontroli państw członkowskich nie jest wyborem przypadkowym, lecz odzwierciedla wrażliwość tych obszarów na suwerenność narodową. Działania von der Leyen mające na celu obejście lub przekroczenie tych ustalonych procedur rodzą fundamentalne pytania o demokratyczną rozliczalność w UE.

Wyzwaniem dla UE jest znalezienie drogi, która zarówno wzmocni legitymację demokratyczną, jak i umożliwi niezbędne zdolności do działania w dynamicznie zmieniającym się krajobrazie geopolitycznym. Może to wymagać reform instytucjonalnych, ale także bardziej świadomego podejścia do istniejących procedur i mechanizmów kontroli demokratycznej. Debata na temat wojsk UE na Ukrainie nie jest zatem jedynie kwestią polityki bezpieczeństwa, ale sprawdzianem przyszłości europejskiej demokracji.

Markus Becker

Chętnie będę Twoim osobistym doradcą.

Szef rozwoju biznesu

Przewodniczący SME Connect Defense Group

LinkedIn

Konrada Wolfensteina

Chętnie będę Twoim osobistym doradcą.

skontaktować się ze mną pod Wolfenstein ∂ xpert.digital

zadzwonić pod +49 89 674 804 (Monachium)

LinkedIn