정당성 부족에 대한 비판: 우르줄라 폰 데어 라이엔의 우크라이나 주둔 EU군 관련 최근 발언은 무엇을 의미하는가?

우크라이나의 EU 군인? Von der Leyen이 권한 없이 일방적인 결정을 내리고 있다고요?

우르줄라 폰 데어 라이엔 유럽연합 집행위원장은 우크라이나에 유럽군을 파병할 계획을 세우고 있습니다. 전쟁이 계속되는 가운데, 그녀는 의회의 승인이나 감독 없이 수십억 유로의 예산과 병력 투입을 결정하고 있습니다.

최근 우르줄라 폰 데어 라이엔 유럽연합 집행위원회 위원장이 우크라이나에 유럽군을 파병할 가능성에 대해 언급한 것이 유럽연합의 의사결정 권한과 민주적 정당성에 대한 격렬한 논쟁을 불러일으켰습니다. 폰 데어 라이엔 위원장은 2025년 8월 파이낸셜 타임스와의 인터뷰에서 잠재적인 평화 협정 체결 후 안보 보장의 일환으로 우크라이나에 다국적군을 파병하는 "상당히 구체적인 계획"을 수립 중이라고 밝혔습니다. 이 발언은 특히 보리스 피스토리우스 독일 국방장관의 강력한 비판을 받았으며, 피스토리우스 장관은 유럽연합이 "병력 파병에 관해 어떠한 관할권이나 권한도 없다"고 강조했습니다.

폰 데어 라이엔은 병력 배치에 대한 "명확한 로드맵"을 언급했는데, 이는 지휘, 통제 및 정찰 분야에서 미국의 지원을 받는 수만 명의 유럽 주도 병력으로 구성될 수 있다.

EU는 군사적 결정을 내릴 수 있는 어떤 법적, 제도적 근거를 가지고 있습니까?

EU의 군사적 결정에 대한 법적 근거는 공동 외교안보정책(CFSP)의 필수적인 부분인 공동 안보 및 국방정책(CSDP)에 명시되어 있습니다. CSDP는 EU 조약 제42조부터 제46조까지의 규정에 따라 적용되며, 특정 조항의 적용을 받습니다.

공동 안보 및 국방 정책(CSDP)의 핵심 측면은 만장일치 원칙입니다. 유럽연합 조약 제31조(4)에 명시된 바와 같이 군사적 또는 국방적 함의를 갖는 이사회 결정은 만장일치를 요구합니다. 이는 모든 군사 작전에 대해 27개 EU 회원국 모두의 동의가 필요하다는 것을 의미합니다. 군사적 또는 국방적 함의를 갖는 조치와 관련된 작전 비용은 유럽연합 예산이 아닌 유럽연합 조약 제41조(2)에 따라 회원국이 부담합니다.

EU 군사 작전에 대한 정치적 통제와 전략적 지휘는 이사회와 정치안보위원회(PSC)가 담당합니다. 유럽 대외활동국(EEAS) 산하 군사참모부(EUMS)는 군사 임무와 관련된 조기 경보, 상황 인식 및 전략 계획을 책임집니다. 공동 안보 및 방위 정책(CSDP) 임무 또는 작전 수행 결정은 유럽 이사회의 결정에 따라 이루어지며, 모든 EU 회원국의 동의가 필요합니다.

유럽 ​​위원회는 군사적 결정에 어떤 역할을 합니까?

유럽 ​​위원회는 다른 EU 정책 분야에 비해 군사 문제에서 훨씬 제한적인 역할을 수행합니다. 피스토리우스 장관이 강조했듯이, EU 위원회는 병력 배치와 관련하여 "어떠한 관할권이나 권한도" 없습니다. 위원회는 주로 초국가적 영역에서 행정 기능을 담당하며, 군사 및 국방 정책 결정은 EU의 정부 간 협력 체계에 기반을 두고 있습니다.

공동 안보 및 국방 정책(CSDP)에 대한 주된 책임은 집행위원회가 아닌 EU 이사회와 회원국에 있습니다. EU 외교안보정책 고위대표이자 집행위원회 부위원장이 조정 역할을 수행하지만, 이 경우에도 결정 권한은 만장일치 원칙과 모든 회원국의 동의에 의해 제한됩니다.

따라서 폰 데어 라이엔 위원장이 병력 배치에 대한 "구체적인 계획"을 언급한 것은 그녀의 직무 권한을 넘어선 것으로 해석될 수 있다. 왜냐하면 유럽연합 집행위원회 위원장은 군사 배치를 결정하거나 그러한 계획을 공개적으로 발표할 권한이 없기 때문이다.

EU 안보 정책에서 만장일치 원칙은 어떻게 작동하는가?

만장일치 원칙은 외교 및 안보 정책과 같은 민감한 분야에서 EU 의사 결정의 근간을 이루는 요소입니다. 공동 외교안보정책(CFSP)과 공동 안보방위정책(CSDP)에 따라 모든 27개 회원국의 동의가 있어야만 결정이 채택될 수 있습니다. 이 원칙은 국가 주권에 영향을 미치는 특히 중요한 분야에서 어떤 나라도 자신의 의사에 반하는 조치를 강요받지 않도록 보장하기 위해 마련되었습니다.

안보 정책에서 만장일치 원칙은 장점과 단점을 모두 가지고 있습니다. 한편으로는 모든 회원국이 결정을 지지하도록 보장하여 결정의 정당성과 지속가능성을 강화합니다. 다른 한편으로는 헝가리가 우크라이나 관련 여러 결정에서 그랬던 것처럼 개별 국가가 거부권을 행사할 경우 교착 상태로 이어질 수 있습니다.

그러나 외교 정책에서 만장일치 원칙에는 몇 가지 예외가 있는데, 그중에는 사실상의 기권과 특별 통과 조항이 있습니다. 사실상의 기권이란 회원국이 거부권을 행사하는 대신 투표를 기권함으로써 해당 안건이 통과되도록 하는 것입니다. 하지만 이러한 메커니즘은 매우 드물게 사용됩니다.

유럽연합 집행위원회는 어떤 민주적 정당성을 갖고 있는가?

유럽 ​​위원회의 민주적 정당성은 다양한 간접적 정당성 메커니즘을 포괄하는 복잡한 문제입니다. 위원장은 EU 시민들이 직접 선출하는 것이 아니라 여러 단계를 거쳐 임명됩니다. 유럽 이사회가 후보자를 추천하면 유럽 의회에서 선출해야 하며, 전체 위원들도 의회의 인준을 받아야 합니다.

우르줄라 폰 데어 라이엔은 2024년 7월 18일 유럽의회 투표에서 401표라는 압도적인 과반수를 얻어 두 번째 임기를 확정받았습니다. 이 확정은 비록 간접적인 방식이긴 하지만 그녀에게 일정 수준의 민주적 정당성을 부여합니다.

유럽 ​​의회는 유일하게 직접 선출되는 EU 기관으로서 집행위원회에 대한 중요한 감독 기능을 수행합니다. 의회는 불신임 투표를 통해 집행위원회에 대한 신뢰를 철회할 수 있으며, 이 경우 집행위원회 전원이 사임해야 합니다. 또한 집행위원회는 의회에 정기적으로 보고하고 의회의 질문에 답변해야 합니다.

폰 데어 라이엔의 접근 방식에 대한 비판은 무엇인가요?

우크라이나 주둔 EU군에 대한 폰 데어 라이엔 EU 집행위원장의 발언에 대한 비판은 다각적이며 다양한 정치 진영에서 나오고 있습니다. 피스토리우스 국방장관은 EU 집행위원회의 군사 문제 전문성 부족뿐만 아니라 공개 발언 시점까지 비판했습니다. 그는 협상 테이블에 앉기 전에 이러한 문제를 공개적으로 논의하는 것은 "완전히 잘못된 것"이라고 규정했습니다.

비판은 폰 데어 라이엔 위원장의 전반적인 리더십 스타일에도 집중되고 있습니다. 그녀는 중요한 결정을 민주적 감시 절차 없이 일방적으로 내렸다는 비난을 받고 있습니다. 한 예로, 2025년 5월에 채택된 1,500억 유로 규모의 군비 증강을 위한 국방 기금이 있습니다. 이 결정에는 유럽 의회가 참여하지 않았는데, 이는 집행위원회가 EU 조약 제122조의 긴급 조항을 발동했기 때문입니다. 이후 유럽 의회 법사위원회는 만장일치로 유럽사법재판소에 무효 소송을 제기하기로 결정했습니다.

그녀는 350억 유로 상당의 코로나19 백신을 충분한 투명성 없이 조달했다는 비판을 받았으며, 이로 인해 2025년 7월 불신임 투표에 직면했지만 다행히 무사히 넘겼습니다. 비평가들은 그녀의 리더십 스타일을 "중앙집권적"이라고 비난하며 중요한 결정 과정에서 투명성이 부족하다고 지적합니다.

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우크라이나에 주둔하는 유럽군의 현재 계획은 무엇입니까?

우크라이나에 유럽군을 파병하는 계획은 프랑스와 영국이 주도하는 더 광범위한 "자발적 연합군"의 일환입니다. 여러 EU 회원국들은 잠재적인 병력 파병에 대해 서로 다른 입장을 취하고 있습니다.

이 계획을 지지하는 국가 중에는 연합군의 공동 의장국인 프랑스와 영국이 있습니다. 존 힐리 영국 국방장관은 영국이 "우크라이나 국민을 안심시키기 위해 지상군을 우크라이나에 파견할 준비가 되어 있다"고 밝혔습니다. 발트 3국인 리투아니아와 에스토니아도 병력 파견 의사를 표명했으며, 벨기에도 지원을 약속했습니다.

반면 회의적이거나 반대하는 국가들도 있습니다. 독일은 병력 파병 능력은 부족하지만 안보 보장을 위한 다른 중요한 요소들을 제공하겠다고 밝혔습니다. 헝가리, 폴란드, 이탈리아, 네덜란드는 병력 파병 참여를 거부하거나 매우 신중한 입장을 보였습니다. 폴란드 부총리는 "폴란드군을 우크라이나에 파병할 계획은 없으며, 앞으로도 없을 것"이라고 분명히 밝혔습니다.

군사적 현실은 만만치 않습니다. 군사 전문가들은 러시아와 우크라이나 사이에 휴전선을 확보하려면 최소 10만 명의 병력이 필요할 것으로 추산합니다. 각 병력은 휴식과 재충전을 위해 교대해야 하므로, 참여국들은 총 10만 명의 병력 중 3배에 달하는 병력을 제공해야 합니다. 이는 유럽 군대의 역량을 한계까지 끌어올릴 것이므로, 최대 병력 규모를 2만 명에서 3만 명으로 보는 것이 현실적이라고 여겨집니다.

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EU는 우크라이나 지원을 위해 어떤 재정 지원 메커니즘을 마련했습니까?

EU는 우크라이나 지원을 위해 다양한 재정 지원 방안을 마련했는데, 그중 일부는 논란의 여지가 있습니다. 앞서 언급한 1,500억 유로 규모의 국방 기금은 유럽 의회의 참여 없이 채택되었으며, 집행위원회는 비상시 의회 참여 없이 조치를 취할 수 있도록 하는 EU 조약 제122조를 근거로 삼았습니다.

독일은 나토가 우선 지원 물품 목록(PURL) 메커니즘을 통해 제공하는 최초의 포괄적 지원 패키지 중 하나인 최대 5억 달러 규모의 지원에 참여하기로 약속했습니다. 이 메커니즘에 따라 나토는 지원 이행을 조율하고 우크라이나의 가장 시급한 요구 사항을 충족하는 장비가 제공되도록 보장합니다.

EU 회원국들은 우크라이나 군대 지원을 위해 56억 유로 규모의 유럽 평화 기금(EPF)을 설립했습니다. 독일의 분담금은 이 금액의 약 25%에 해당합니다. 2024년 3월에는 EPF 내에 우크라이나 지원 기금이 설립되었으며, 2027년까지 추가로 50억 유로를 확보하는 것을 목표로 하고 있습니다.

파이낸셜 타임스와의 인터뷰에서 폰 데어 라이엔 유럽연합 집행위원장은 "안보 보장 차원에서 우크라이나 군대에 지속 가능한 자금을 지원하기 위한" 새로운 재정 지원 방안을 발표했습니다. 현재 우크라이나에 제공되는 수십억 유로 규모의 EU 지원금은 평시에도 계속될 예정입니다.

우크라이나 지원이라는 맥락에서 유럽 방위산업은 어떻게 발전하고 있는가?

유럽 ​​방위산업은 우크라이나 지원 덕분에 상당한 성장을 경험했습니다. 트럼프 행정부 출범 이후 처음으로 유럽과 미국은 우크라이나에 대한 군사 지원 제공 방식을 바꿨습니다. 2025년 5월과 6월에 제공되는 105억 유로의 유럽 군사 지원 중 최소 46억 유로는 기존 비축 물자에서 조달하는 대신 방위산업체와의 구매 계약을 통해 투입될 예정입니다.

이러한 계약은 주로 유럽과 우크라이나에 기반을 둔 기업에 수주되었으며, 이는 군사 지원에서 방산 생산의 역할이 점점 커지고 있음을 보여줍니다. 전쟁 발발부터 2025년 6월까지 유럽은 방산 조달을 통해 최소 351억 유로의 군사 지원을 제공했는데, 이는 미국보다 44억 유로 더 많은 금액입니다.

우크라이나 지원 추적 프로젝트 관리자인 니시카와 타로는 다음과 같이 설명합니다. "우크라이나에 대한 군사 지원은 점점 더 방위 산업의 역량에 따라 결정되고 있습니다. 유럽은 이제 새로운 방위 계약을 통해 미국보다 더 많은 무기를 조달했는데, 이는 무기 비축에 의존하는 것에서 산업 생산으로의 분명한 전환을 의미합니다.".

EU 군사 작전에서 각국 의회는 어떤 역할을 합니까?

EU 군사 작전에서 각국 의회의 역할은 매우 중요합니다. 의회는 필요한 민주적 권한을 보유하고 있기 때문입니다. 고위급 독일 의원들의 우크라이나 방문에서 드러났듯이, 독일이 우크라이나 작전에 참여하려면 독일 의회의 승인이 필수적입니다. 독일 의회는 작전 자금 조달을 감독하고, 휴전 협정 하에서의 병력 배치에 대한 최종 결정권을 갖습니다.

회원국의 국회는 EU를 감독하고 민주적 정당성을 확보하는 데 중요한 역할을 합니다. EU 조약 제5조에 명시된 보조성의 원칙에 따라, 국회는 EU의 활동을 감시하고 영향을 미칠 권한을 가지고 있습니다.

예를 들어 독일에서는 연방군의 해외 파병은 모두 연방의회의 승인을 받아야 합니다. 군사 작전에 대한 의회 통제 원칙은 독일 헌정 질서의 근간을 이루는 요소이며, EU의 결정으로 우회될 수 없습니다.

다른 EU 기관들은 폰 데어 라이엔의 접근 방식에 어떻게 반응하고 있습니까?

폰 데어 라이엔 위원장의 조치에 대한 다른 EU 기관들의 반응은 엇갈리고 있으며, 이는 EU 내부의 제도적 긴장을 반영합니다. 유럽 의회는 이미 위원회를 상대로, 특히 1,500억 유로 규모의 국방 기금과 관련하여 법적 소송을 제기했습니다. 의회 법률위원회는 이 중요한 재정 결정에 대해 의회와 협의가 이루어지지 않았다는 이유로 유럽사법재판소에 무효 소송을 제기하기로 만장일치로 결정했습니다.

2025년 7월 폰 데어 라이엔에 대한 불신임 투표는 비록 그녀가 살아남았지만, 그녀의 리더십 스타일에 대한 의회의 불안감이 커지고 있음을 보여줍니다. 비판의 핵심은 투명성 부족과 충분한 민주적 감시 없이 중요한 결정을 내리는 경향에 있습니다.

회원국 차원에서 각국 정부는 서로 다른 반응을 보였다. 독일 정부는 피스토리우스 장관을 통해 강력한 비판을 제기한 반면, 마크롱 대통령이 이끄는 프랑스와 같은 국가는 유럽연합군의 파병 논의를 진전시켰다. 이러한 상반된 반응은 EU 외교 및 안보 정책 조율에 있어 어려움을 보여준다.

폰 데어 라이엔의 행동은 장기적으로 어떤 영향을 미칠 수 있을까요?

폰 데어 라이엔의 접근 방식은 EU의 제도적 균형과 유럽 결정의 민주적 정당성에 광범위한 영향을 미칠 수 있다. 그녀의 중도주의적 리더십 스타일과 의회의 충분한 감독 없이 중요한 결정을 내리는 경향은 이미 논의되고 있는 EU의 "민주주의 적자"를 악화시킬 수 있다.

긴급 조항을 발동하여 주요 재정 결정에서 유럽 의회를 우회하는 것은 문제가 있는 선례를 남깁니다. 이러한 관행이 정착된다면 민주적 견제와 균형 장치로서 의회의 역할이 더욱 약화되고 집행위원회의 권한이 불균형적으로 강화될 수 있습니다.

안보 정책 측면에서 폰 데어 라이엔의 접근 방식은 EU의 초국가적 요소와 정부 간 요소 간의 긴장을 악화시킬 수 있습니다. 공식적인 권한이 없음에도 불구하고 군사 계획에 대해 공개적으로 발언하는 것은 EU의 제도적 질서에 대한 회원국들의 신뢰를 약화시킬 수 있습니다.

EU 안보 정책에서 보다 민주적인 의사 결정 과정은 어떤 모습일까요?

EU 안보 정책에서 보다 민주적인 의사 결정을 위해서는 몇 가지 개혁이 필요합니다. 첫째, 안보 정책 사안에서 유럽 의회의 역할을 강화해야 합니다. 공동 안보 및 국방 정책(CSDP)은 전통적으로 정부 간 영역으로 여겨지지만, 의회의 감독을 강화하면 그 민주적 정당성을 높일 수 있습니다.

현재 논의 중인 외교 정책에서의 적격다수결 투표제는 민주적 통제 원칙을 훼손하지 않으면서 EU의 행동력을 향상시킬 수 있습니다. 독일과 프랑스를 포함한 9개 회원국은 외교 정책에서 만장일치에서 적격다수결 투표로의 점진적 전환을 추진하기 위해 "우호 그룹"을 결성했습니다.

EU 조약의 연계 조항은 조약을 개정하지 않고도 다른 의사결정 절차로 전환하는 데 사용될 수 있습니다. 그러나 조치를 취할 수 있는 능력과 정당한 국가적 이익 보호 사이에서 균형을 맞춰야 합니다.

폰 데어 라이엔의 접근 방식에 대한 대안은 무엇일까요?

EU 안보 정책에 대한 대안적 접근 방식으로는 정부 간 협력 강화와 EU 기관 간 역할 분담 명확화가 포함될 수 있습니다. 집행위원회 위원장이 군사 계획을 발표하는 대신, 그러한 결정은 기존의 공동 안보 및 방위 정책(CSDP) 체계 내에서만 이루어질 수 있습니다.

EU 안보 결정에서 각국 의회의 역할을 강화하면 EU의 행동 능력을 저해하지 않으면서 민주적 정당성을 높일 수 있습니다. '자발적 연합' 모델은 이미 유사한 이해관계를 가진 국가들이 모든 EU 회원국의 참여를 강요하지 않고도 어떻게 협력할 수 있는지를 보여주고 있습니다.

유럽 ​​차원의 "주권 안전망"을 구축하는 것은 행동력을 확보하는 동시에 국가 이익 보호에도 균형을 맞추는 방안이 될 수 있습니다. 이러한 시스템은 회원국들이 중요한 영역에서 서로의 결정을 무효화하는 것을 방지하는 메커니즘을 포함하는 동시에, 덜 민감한 사안에 대해서는 더 큰 유연성을 허용해야 합니다.

민주적 정당성 대 행동 능력

우크라이나에 주둔한 EU군에 대한 폰 데어 라이엔 집행위원장의 발언을 둘러싼 논란은 유럽연합 내에서 민주적 정당성과 행동력 사이의 근본적인 긴장 관계를 부각시킨다. 집행위원장은 위기 상황에서는 신속한 결정이 필요하다고 주장할 수 있지만, 각계각층의 비판은 충분한 민주적 감시 없이 이루어지는 그러한 결정이 EU의 정당성을 훼손할 수 있음을 보여준다.

EU의 제도적 구조는 정책 영역별로 서로 다른 의사결정 절차를 의도적으로 규정하고 있습니다. 안보 정책에서 만장일치 원칙과 회원국의 감독은 임의적인 것이 아니라 국가 주권과 관련된 이 분야의 민감성을 반영한 것입니다. 폰 데어 라이엔 위원장이 이러한 기존 절차를 우회하거나 무시하는 접근 방식은 EU의 민주적 책임성에 대한 근본적인 의문을 제기합니다.

유럽연합(EU)이 직면한 과제는 민주적 정당성을 강화하는 동시에 급변하는 지정학적 환경 속에서 효과적으로 대응할 수 있는 역량을 확보하는 길을 찾는 것입니다. 이를 위해서는 제도 개혁은 물론, 기존의 민주적 절차와 견제와 균형 장치에 대한 더욱 신중한 접근이 필요할 수 있습니다. 따라서 우크라이나에 EU군을 파병하는 문제는 단순한 안보 정책의 문제가 아니라, 유럽 민주주의의 미래를 시험하는 사례라고 할 수 있습니다.

저는 귀하의 개인 조언자로 기꺼이 봉사하겠습니다.

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