네트워킹이 일종의 정부 역할을 하게 되고, 외부 컨설턴트들이 납세자의 돈으로 비용을 부담하게 되는 상황

근본적인 문제: 역량이라는 개념 자체가 잘못되었다

최근 수십 년 동안 독일 연방 공화국에서는 이론적으로는 분리되어야 하지만 실제로는 점점 더 융합되고 있는 두 가지 평행적인 경력 경로, 즉 정치 경로와 기업가적·산업 경로가 나타났습니다. 이러한 융합의 결과로 프리드리히 메르츠나 카테리나 라이헤와 같은 정치인들이 등장했는데, 이들은 탁월한 정책 전문성으로 국가 기관의 최고위직에 오른 것이 아니라, 훨씬 더 미묘하고 효과적인 전략, 즉 수십 년에 걸쳐 체계적으로 구축해 온 인맥을 통해 정치와 민간 부문 간의 전환을 매끄럽고 상호 이익이 되는 지속적인 흐름으로 만들어낸 것입니다.

2016년부터 2020년까지 프리드리히 메르츠는 세계 최대 자산운용사인 블랙록의 독일 자회사 감독이사회 의장을 역임했습니다. 블랙록이 운용하는 자산 규모는 대부분의 국가 총생산량을 능가합니다. 블랙록 스스로 설명했듯이, 메르츠의 역할은 운영이나 기업가적 활동이 아닌, 명백히 정치적인 것이었습니다. 그의 역할은 "블랙록을 위해 독일 내 주요 고객, 규제 기관 및 규제 당국과의 관계를 구축하는 것"이었습니다. 그는 기업가가 아니라 조력자였습니다. 동시에 그는 도이체뵈르제, 코메르츠방크, 악사 보험, 그리고 부동산 회사 IVG의 감독이사회에도 참여했으며, 새로운 사회적 시장 경제를 위한 이니셔티브(INSM)의 지원 단체에서 금속 및 전기 공학 업계의 이익을 대변했습니다. 2021년 정계에 복귀하여 결국 총리가 되었을 때, 그는 이 모든 인맥을 마치 보이지 않는 짐처럼 짊어지고 직무를 수행했습니다.

카테리나 라이헤의 경력 경로는 구조적으로 동일한 패턴을 따릅니다. 연방의회에서 17년간 활동한 후, 그녀는 1,500개 지방자치단체 에너지 및 수도 공급업체를 대표하는 로비 단체인 지방자치단체기업협회(VKU)의 경영진으로 자리를 옮겼고, 이후 1만 명의 직원을 보유한 독일 최대 가스 네트워크 기업 중 하나인 E.ON 자회사 베스에너지(Westenergie AG)의 CEO가 되었습니다. 그녀 역시 창의적인 의미의 기업가는 아니었습니다. 그녀가 기업에 기여한 가치는 정치적 의사결정권자들과의 긴밀한 관계와 규제 구조에 대한 이해에 있었습니다. 이러한 경험을 바탕으로 그녀는 연방 경제에너지부 장관으로 복귀했습니다.

무능력의 제도적 논리

이러한 경력 패턴이 관련 개인뿐 아니라 전체 경제에 구조적으로 위험한 이유를 이해하려면, 그것이 만들어내는 제도적 논리를 이해해야 합니다. 연방 경제에너지부는 독일 정부에서 가장 복잡한 부처 중 하나입니다. 연간 수천억 유로 규모의 에너지 시장을 규제하고, 수백만 개의 일자리를 창출하는 산업 분야의 정책을 수립하며, 국제 무역 및 상품 협정을 협상하고, 수십 년 동안 영향을 미칠 기후 보호 정책을 수립합니다. 이러한 업무에 필요한 전문성은 자연과학 학위를 소지하고 로비스트 및 인맥 관리 경력을 쌓은 정치인이 쉽게 갖출 수 있는 수준을 훨씬 뛰어넘습니다.

그러나 국가는 바로 이 문제에 대한 해답을 가지고 있습니다. 바로 고도로 숙련된 부처 공무원들입니다. 연방 경제에너지부(BMWi)는 경제학자, 변호사, 엔지니어, 산업 전문가 등 수백 명의 전문가를 고용하고 있으며, 이들은 장관의 의사결정에 필요한 분석을 수행하도록 훈련받고 급여를 받습니다. 이 공무원들은 지침에 따라야 하지만, 무조건적으로 지시를 따르는 것은 아닙니다. 그들은 법이 요구하는 바를 수행합니다. 즉, 정치적으로 불편한 결과가 나오더라도 자신들의 지식과 양심에 따라 최선을 다해 분석하는 것입니다. 바로 이것이 경제적 전문성보다는 산업 네트워크에 의해 정치적 우선순위가 결정되는 장관의 입장에서 그들이 직면하는 문제입니다.

이 시스템이 제시하는 해결책은 외부 컨설턴트에게 아웃소싱하는 것입니다. 외부 컨설팅 회사는 장관급 공무원처럼 보고 의무를 지지 않습니다. 국무장관처럼 의회 위원회에 책임을 물을 수도 없습니다. 의뢰인이 허용한 부분만 공개 문서에 기록할 뿐입니다. 게다가 누가 의뢰했는지, 무엇을 기대하는지 정확히 알고 있습니다. 결과적으로 국가가 축적해 온 제도적 지식을 체계적으로 우회하고, 정치 지도부의 생각과 구조적으로 일치하는 외부에서 구매한 의견에 의존하게 됩니다.

수십억 달러짜리 낭비: 외부 컨설턴트 비용이 주 정부에 얼마나 큰 부담을 주었을까

이러한 관행의 재정적 측면은 그 자체로 심각한 문제입니다. 연방 감사원은 2025년 감사 보고서에서 독일 정부가 2015년부터 2025년까지 10년간 외부 컨설팅 서비스에 16억 유로 이상을 지출했다고 밝혔습니다. 특히 2020년부터 2023년까지는 지출액이 연간 약 2억 4천만 유로로 39% 증가했습니다. 연방의회 예산위원회는 이미 2020년에 외부 컨설턴트 사용을 대폭 줄일 것을 요구했지만, 연방 감사원에 따르면 이러한 요구는 무시되었습니다. 대부분의 부처는 구체적인 감축 목표조차 수립하지 않았습니다. 감사원은 이러한 상황이 "행정의 투명성"을 위협한다고 지적했습니다.

직접적인 비용은 문제의 극히 일부분에 불과합니다. 진정한 경제적 손실 가능성은 이러한 전문가 의견과 자문에 기반한 결정에서 비롯됩니다. 아마도 가장 대표적인 사례는 안드레아스 슈어 연방 교통부 장관 시절 추진된 자동차 통행료 징수 사업일 것입니다. 2018년 한 해에만 교통부는 통행료 징수 계획을 위해 외부 컨설턴트에게 거의 1,200만 유로를 지급했습니다. EU 소송 제기 가능성이라는 법적 위험성이 일찌감치 내부 및 외부에서 지적되었음에도 불구하고, 슈어 장관은 유럽사법재판소(ECJ)의 판결이 나오기 전에 운영 계약을 체결하도록 허용했습니다. ECJ는 해당 통행료가 EU 법에 위배된다고 판결했습니다. 이후 운영 컨소시엄은 5억 6천만 유로에 달하는 손해배상을 청구했습니다. 해당 사업을 감독했던 외부 컨설턴트들은 어떠한 재정적 책임도 지지 않았습니다. 그들은 돈을 챙기고 책임을 회피했습니다.

우르줄라 폰 데어 라이엔 국방장관 시절 연방 국방부 컨설팅 스캔들은 구조적으로 동일한 패턴을 드러냅니다. 슈피겔지에 따르면, 당시 국방부 차관이었던 카트린 수더는 맥킨지 이사로 오랜 기간 재직하면서 "맥킨지 시절 동료들을 다수 국방부에 영입"했고, 자신이 근무했던 회사에 수백만 유로 규모의 계약을 몰아주었습니다. 연방 감사원은 국방부가 "특정 컨설팅 회사와 개인으로부터 지속적인 지원을 받았으며", "특정 컨설턴트를 자주 고집했다"고 판단했습니다. 계산에 따르면, 국방부는 2020년 한 해에만 외부 컨설턴트 비용으로 1억 5490만 유로를 지출하여 모든 연방 부처 중 가장 높은 지출액을 기록했습니다. 국방부는 의회 질의에 답변할 때 하청업체에 대한 계약 내역을 조직적으로 은폐했기 때문에 의회는 이러한 사실을 제대로 인지하지 못했습니다.

전문가 의견에 대한 긍정적인 인식의 구조적 왜곡

컨설팅 모델에서 경제적으로 가장 위험한 측면은 금전적인 측면이 아니라 인식론적인 측면입니다. 외부 의뢰 보고서는 의뢰인의 정치적 신념에 이의를 제기하기보다는 오히려 이를 확증하도록 체계적으로 설계됩니다. 이는 추측이 아니라 입증된 사실입니다.

라이헤 장관이 이끄는 경제부의 경우, 환경단체 그린피스의 조사에 따르면 2025년 8월에 발표된 EWI 에너지 전환 모니터링 보고서 초안과 2025년 9월에 발표된 최종본 사이에 최소 28건의 실질적인 변경이 있었던 것으로 드러났습니다. 신규 가스 발전소 건설의 위험성에 대한 비판적인 내용은 완화되었고, 에너지 전환 비용은 전문가들에 의해 지나치게 부풀려졌으며, 연구소에서 필요하다고 판단했던 권고 사항들이 장관용 보고서에서는 선택 사항으로 바뀌었습니다. 보고서를 작성한 쾰른대학교 EWI는 BET 컨설팅 GmbH가 주도하는 컨소시엄의 의뢰를 받았는데, 두 기관 모두 화석 연료 기업인 E.ON과 RWE와 밀접한 관계가 있는 것으로 알려져 있습니다. 결과적으로, E.ON과 같은 기업 환경 출신인 장관은 자신의 정책을 뒷받침하는 분석 보고서를 같은 기업 환경의 전문가들에게 의뢰한 것입니다. 그것도 납세자의 세금으로 말입니다.

2023년 연방 감사원 보고서는 이 문제의 구조적 논리를 다음과 같이 명확하게 설명했습니다. "연방 정부가 외부 컨설턴트를 활용할 때, 공익과 기업의 이윤 추구가 공공 행정의 핵심 영역에서 충돌합니다. 이러한 관행은 연방 예산과 행정의 투명성에 특히 심각한 위험을 초래합니다." 컨설팅 회사는 계약업체로서의 존속을 위해 노력합니다. 이는 과학적 의미의 품질보다는 고객 만족도를 통해 이루어집니다. 결과가 좋을수록 후속 계약을 체결할 가능성이 높아지기 때문입니다. 이러한 인센티브 구조는 독립적인 정책 자문을 저해하는 요소입니다.

정치인들 역시 이러한 체제에서 이득을 얻습니다. 슈피겔지는 2019년에 이를 적절하게 묘사했습니다. 정치인들은 "외부의, 그리고 표면적으로는 독립적인 전문가 의견"을 인용하여 자신들의 결정을 정당화할 수 있습니다. 이는 일종의 수사적 안전망을 만들어냅니다. 정책이 실패하면 컨설턴트들이 지적 책임을 지고, 장관은 책임을 지지 않습니다. 반대로 정책이 성공하면 장관은 정치적 이득을 얻습니다. 위험은 외부로 전가되고 이익은 내부로 들어가는 것입니다. 정책을 의뢰한 정치인에게는 이것이 합리적으로 우월한 체제이지만, 경제에는 재앙입니다.

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이것이 특히 경제에 위험한 이유는 무엇일까요?

이러한 상황으로 인한 경제적 피해는 추상적인 것이 아닙니다. 그것은 서로 연관되어 있지만 각기 다른 세 가지 경로를 통해 나타납니다.

첫 번째 채널은 직접적인 할당 오류 채널입니다

전문가 의견에 편향된 에너지 정책 결정은 투자를 잘못된 방향으로 이끌 수 있습니다. 만약 가스 업계의 외부 컨설턴트들이 독일이 재생에너지 확대를 가속화하는 대신 2036년까지 장기 가스 공급 계약을 체결하도록 돕는다면, 이 계약으로 인해 국내에서 생산되는 친환경 전력보다 국제적으로 더 비싼 기술에 최소 10년 동안 자본과 인프라가 묶이게 될 것입니다. 에너지 감시 그룹(Energy Watch Group)은 재생에너지 확대를 2035년까지 가속화하는 시나리오와 비교하여 2045년까지 미룰 경우 3,200억 유로의 추가 비용이 발생할 것으로 추산했습니다. 이 3,200억 유로는 추상적인 수치가 아니라, 국제 경쟁력을 잃게 될 기업과 구매력이 감소할 가계의 에너지 비용을 의미합니다.

두 번째 채널은 규제 채널입니다

화석 연료 회사와 연줄이 있는 경제부 장관과, 그의 주요 외부 자문위원들이 같은 배경을 가진 상황에서, 이들 기업의 이익에 유리한 규제가 만들어집니다. 이는 음모론이 아니라 제도적으로 예측 가능한 결과입니다. 소규모 태양광 발전 시스템에 대한 발전차액지원제도가 폐지되면 중소기업과 개인 가구는 자급자족 수단을 잃게 되고, 대형 에너지 공급업체는 고객 기반을 확보하게 됩니다. 특정 지역에서 풍력 및 태양광 발전 우선권 규정이 해제되면 중소기업이 투자한 프로젝트의 수익성이 떨어질 것입니다. 규제는 체계적으로 시장 지배력을 분산된 소규모 사업자로부터 기존 대기업으로 옮겨놓습니다. 이는 자유 시장의 정반대입니다.

세 번째 경로는 침식력 경로입니다

정부 부처들이 자체 자원을 체계적으로 소홀히 하고 외부 컨설턴트에 의존하게 되면, 복잡한 사안을 독립적으로 평가할 능력을 점차 상실하게 됩니다. 연방 감사원은 특히 IT와 같은 전략적으로 중요한 분야뿐 아니라 에너지 및 산업 정책과 같은 분야에서 정부가 외부 컨설턴트에 의존하는 것은 공공 부문이 전문가 의견의 질을 평가할 수 없게 되는 상황으로 이어진다고 명확히 경고했습니다. 전문가 의견의 질을 판단할 수 없게 된 부처는 자체 정책에 대한 통제력을 잃게 됩니다. 결국 민주적으로 선출된 의회가 아닌, 용역을 의뢰받은 컨설팅 회사가 결정을 내리게 되는 것입니다.

회전문 원칙은 시스템적 위험 요소이다

정치와 경제를 잇는 회전문 현상은 현 정부 이전부터 존재해 왔습니다. 그러나 프리드리히 메르츠 내각의 구성은 이러한 현상에 새로운 차원을 더했습니다. abgeordnetenwatch.de의 2025년 연구에 따르면, 메르츠 내각의 수많은 장관들이 임명 직전 로비스트, 경영 컨설턴트 또는 기업 임원으로 활동했던 것으로 나타났습니다. 이는 정부가 규제해야 할 바로 그 이익 집단의 대표자들로 구조적으로 구성되어 있음을 의미합니다.

근본적인 문제는 경제학자들이 "규제 포획"이라고 부르는 현상, 즉 규제 기관이 규제 대상인 산업에 의해 점진적으로 장악되는 현상에 있습니다. 규제 포획은 노골적인 부패에서 ​​비롯되는 것이 아니라, 공유된 세계관, 개인적인 인맥, 그리고 산업에 이로운 것이 국가에도 이롭다는 암묵적인 확신과 같은 미묘한 메커니즘에서 발생합니다. 재무장관이 세계 최대 자산운용사 출신이고 경제부 장관이 최대 지역 에너지 공급업체 출신이라면, 규제 포획은 이론적인 위험이 아니라 구조적인 현실이 되는 것입니다.

로비컨트롤(LobbyControl)은 메르츠 정부에 대한 로비 활동 파일에서 현 정부 구성원들의 과거 고객들이 어떻게 입법 과정에서 직접적인 이익을 얻는지 기록했습니다. 예를 들어, 연립 정부 협약에는 화학 산업에 직접적인 이익을 주는 "상습 화학물질"인 PFAS 금지 조항이 명시적으로 빠져 있는데, 이 산업은 정부와 긴밀한 네트워크를 형성하고 있습니다. 단순한 우연일까요? 어쩌면 그럴지도 모릅니다. 하지만 분명한 패턴입니다.

모든 것을 요약하는 모순

바로 여기에 전체 시스템을 규정하는 근본적인 모순이 있습니다. 메르츠와 라이헤는 공개적으로 기업 옹호자임을 자처합니다. 라이헤는 안정적인 공급, 가격 경쟁력, 산업 경쟁력을 강조하고, 메르츠는 독일을 기업하기 좋은 곳으로 강화해야 한다고 역설합니다. 두 사람 모두 신호등 연립정부 시절의 이념적 혼란 이후 마침내 기업의 요구에 다시 귀 기울이는 실용적인 현실주의자라고 자처합니다.

하지만 이것이 실제로 무엇을 의미할까요? 2036년까지 가스 계약을 통한 안정적인 공급은 독일을 다시 지정학적 종속 상태로 몰아넣고 장기적으로 에너지 비용을 상승시킬 것입니다. 발전차액지원제도(FIT) 인하를 통한 가격 인하는 분산형 재생에너지 투자를 촉진하고 값비싼 대기업에 대한 의존도를 낮추는 데 기여했을 것입니다. 전문가들이 "동종요법"이라고 표현할 정도로 낮은 산업용 전기 가격을 통한 산업 경쟁력 강화도 약속합니다. 그리고 납세자의 세금 수백만 달러를 컨설팅 회사에 쏟아붓지만, 그 컨설팅 회사들은 자신들의 권고안에 대해 책임을 지지 않으면서도 수십억 달러 규모의 투자 결정에 영향을 미칩니다.

메르츠와 라이헤의 모순은 경제를 해치려는 의도가 있는 데 있는 것이 아닙니다. 모순은 그들이 전체 경제를 대변한다고 주장하면서 동시에 자신들이 속해 있고 연관된 특정 경제 부문에만 이익을 준다는 데 있습니다. 그들이 대표하는 경제는 대기업, 금융 투자자, 화석 연료 인프라 운영업체의 경제입니다. 그들이 배제하는 경제는 중소기업, 시민 에너지 협동조합, 태양광 개척 기업, 에너지 저장 스타트업, 그리고 필요한 규제 체계만 갖춰진다면 생산자 겸 소비자로서 에너지 전환의 성공에 기여할 수 있는 수백만 가구의 경제입니다.

무책임을 비즈니스 모델로 삼는 것

컨설턴트와 정치인 간의 복합체가 특히 파괴적인 이유는 책임성이 완전히 무너진다는 점입니다. 제대로 기능하는 민주주의 체제에서 장관은 자신의 결정에 대한 정치적 책임을 집니다. 의회의 질문을 받을 수 있고, 불신임 투표로 해임될 수 있으며, 국민의 심판을 받을 수 있습니다. 그러나 외부 컨설턴트는 이러한 통제를 전혀 받지 않습니다.

연방 감사원은 2023년 보고서에서 이를 명확한 문제점으로 지적했습니다. 많은 계약이 보고 의무에서 제외되거나 불투명하게 기록되어 의회 차원의 자문 서비스 감독이 제대로 이루어지지 않고 있다는 것입니다. 감사원은 이전 보고서에서 "충격적인 조달 관행"에 대해 언급했습니다. 한 부처는 외부 컨설턴트에게 위원회 회의록 작성 비용으로 17,200유로를 지불했는데, 이는 직원이 충분히 수행할 수 있는 업무였습니다. 또 다른 부처는 단 한 건의 의회 질의에 답변하는 데 5,900유로를 지출했습니다. 이러한 사례들은 개별적인 사건이 아니라, 조직적인 관행의 징후입니다.

이것이 시사하는 바는 무엇일까요? 심층적인 전문 지식 없이 복잡한 부서를 운영하고, 그 부족함을 자신의 네트워크에서 외부 컨설턴트를 고용해 보완하는 네트워크 정치형 관리자 모델은 민주주의 이론적 관점에서 문제가 있을 뿐만 아니라, 경제적으로도 막대한 손실을 초래합니다. 이는 체계적인 오판으로 이어져 총 수십억 달러의 비용 손실을 야기하고, 국가의 장기적인 운영 능력을 약화시키기 때문입니다. 스스로 무엇을 알고 있어야 하는지조차 제대로 알지 못하고 핵심 업무를 민간 기업에 위임한 국가는 수십 년 동안 독립적으로 통치할 능력을 상실하게 됩니다.

정치학자이자 로비 전문가인 게르하르트 쉬크(Gerhard Schick)는 시민 운동 단체인 파이낸스벤데(Finanzwende) 소속으로, 메르츠의 정계 복귀에 대해 이렇게 평했습니다. "핵심은 그가 어떤 경제 활동을 지지하는가 하는 것입니다. 공익을 위한 서비스 제공을 지지하는가, 아니면 '부정행위와 밀실 거래'가 만연한 경제 활동을 지지하는가 하는 것입니다. 이 질문은 개인적인 문제가 아니라 구조적인 문제입니다. 그리고 현 정부의 구조가 그 답을 명확히 보여줍니다.".

그러려면 실질적인 해결책이 필요할 것입니다

이 시스템에 대한 반대 움직임은 설명하기 어렵지 않지만, 정치적으로는 불편합니다. 첫째, 정치인들이 퇴임 후 최소 5년 동안 자신이 규제했던 분야에서 어떠한 활동도 하지 못하도록 엄격한 유예 기간을 두어야 합니다. 독일은 2015년부터 형식적으로 이러한 유예 기간을 시행해 왔지만, 기간이 너무 짧고 시행이 미온적이며 그 효과도 제한적입니다. 둘째, 외부 컨설턴트에 의존하는 대신 정부 내부 전문가를 대폭 육성해야 합니다. 연방 감사원은 수년 전부터 이를 요구해 왔습니다. 셋째, 형식적인 등록뿐 아니라 법률 및 규정에 대한 모든 실질적인 영향력을 기록하는 완전한 투명성 요건을 갖춘 포괄적인 로비 등록부를 구축해야 합니다.

메르츠나 라이헤 같은 정치인들은 자신들의 권력 기반이 되는 시스템을 훼손할 수 있기 때문에 그런 조치를 진지하게 추진하지 않을 것이다. 이는 그들의 도덕성을 비판하는 것이 아니라, 그들이 처한 제도적 상황을 구조적으로 설명하는 것이다. 시스템은 스스로를 영속시킨다. 그리고 외부 컨설팅 부서를 거느린 네트워크형 정치 관리자 시스템은 지금까지 의회의 모든 변화 요구보다 훨씬 더 강력한 회복력을 보여왔다.