Critiche alla mancanza di legittimità: cosa significano le recenti dichiarazioni di Ursula von der Leyen sulle truppe dell'UE in Ucraina?

Soldati dell'UE in Ucraina? La decisione di Von der Leyen da sola – senza mandato?

Ursula von der Leyen sta progettando di inviare soldati europei in Ucraina. Mentre la guerra continua, sta prendendo decisioni su miliardi e truppe, senza parlamento, senza controllo.

I recenti commenti della Presidente della Commissione Europea Ursula von der Leyen in merito alla possibilità di truppe europee in Ucraina hanno scatenato un acceso dibattito sui poteri decisionali e sulla legittimità democratica dell'Unione Europea. In un'intervista al Financial Times dell'agosto 2025, von der Leyen ha affermato che l'Europa stava sviluppando "piani abbastanza precisi" per un dispiegamento multinazionale di truppe in Ucraina come parte delle garanzie di sicurezza a seguito di un potenziale accordo di pace. Questa affermazione ha suscitato aspre critiche, in particolare da parte del Ministro della Difesa tedesco Boris Pistorius, che ha sottolineato che l'Unione Europea "non ha alcuna competenza o autorità in merito al dispiegamento di truppe".

Von der Leyen ha parlato di una “tabella di marcia chiara” per lo schieramento di truppe che potrebbe essere composta da decine di migliaia di soldati guidati dagli europei con il supporto americano nelle aree di comando, controllo e ricognizione.

Quali sono le basi giuridiche e istituzionali dell'UE per le decisioni militari?

La base giuridica delle decisioni militari dell'UE è sancita dalla Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC), che è parte integrante della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). La PSDC è disciplinata dagli articoli da 42 a 46 del Trattato UE ed è soggetta a disposizioni specifiche.

Un aspetto centrale della PSDC è il principio dell'unanimità: le decisioni del Consiglio con implicazioni militari o di difesa sono adottate all'unanimità senza eccezioni, ai sensi dell'articolo 31, paragrafo 4, del Trattato UE. Ciò significa che tutti i 27 Stati membri dell'UE devono accettare un dispiegamento militare. Ai sensi dell'articolo 41, paragrafo 2, del Trattato UE, le spese operative relative a misure con implicazioni militari o di difesa non sono a carico del bilancio dell'Unione europea, ma degli Stati membri.

Il controllo politico e la direzione strategica delle operazioni militari dell'UE spettano al Consiglio e al Comitato politico e di sicurezza (CPS). Il Servizio europeo per l'azione esterna (EUMS) dispone di uno Stato maggiore militare, responsabile dell'allerta precoce, della valutazione della situazione e della pianificazione strategica delle missioni militari. Le decisioni di condurre una missione o un'operazione PSDC si basano su una decisione del Consiglio europeo, adottata con il consenso di tutti gli Stati membri dell'UE.

Quale ruolo svolge la Commissione europea nelle decisioni militari?

La Commissione europea ha un ruolo significativamente più limitato nelle questioni militari rispetto ad altri ambiti politici dell'UE. Come ha sottolineato il Ministro Pistorius, la Commissione europea non ha "alcuna autorità o competenza" in merito allo schieramento delle truppe. La Commissione è principalmente responsabile del potere esecutivo negli ambiti sovranazionali, mentre le decisioni in materia di politica militare e di difesa sono ancorate al pilastro intergovernativo dell'UE.

Nella PSDC, la responsabilità primaria spetta al Consiglio dell'UE e agli Stati membri, non alla Commissione. L'Alto Rappresentante dell'Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza, che è anche Vicepresidente della Commissione, svolge un ruolo di coordinamento, ma anche in questo caso i poteri decisionali sono limitati dal principio dell'unanimità e dal consenso di tutti gli Stati membri.

Le dichiarazioni di von der Leyen sui “piani precisi” per gli schieramenti di truppe possono quindi essere interpretate come un eccesso di potere istituzionale, poiché, in quanto Presidente della Commissione, non ha l’autorità di decidere sugli schieramenti militari né di annunciare pubblicamente tali piani.

Come funziona il principio dell'unanimità nella politica di sicurezza dell'UE?

Il principio dell'unanimità è un elemento fondamentale del processo decisionale dell'UE in settori delicati come la politica estera e di sicurezza. Nella PESC e nella PSDC, la decisione deve essere approvata da tutti i 27 Stati membri affinché questa venga adottata. Questo principio mira a garantire che nessun paese sia costretto ad agire contro la propria volontà in settori particolarmente importanti che incidono sulla sovranità nazionale.

Il principio dell'unanimità in materia di politica di sicurezza presenta vantaggi e svantaggi. Da un lato, garantisce che tutti gli Stati membri sostengano una decisione, rafforzandone la legittimità e la sostenibilità. Dall'altro, può portare a situazioni di stallo se singoli Stati esercitano il loro potere di veto, come ha fatto, ad esempio, l'Ungheria in diverse decisioni relative all'Ucraina.

Tuttavia, esistono limitate eccezioni al principio dell'unanimità in politica estera, tra cui l'astensione costruttiva e le clausole passerella speciali. L'astensione costruttiva consente a uno Stato membro di astenersi dal voto anziché porre il veto, consentendo comunque l'approvazione della misura. Tuttavia, questi meccanismi sono utilizzati solo in misura molto limitata.

Quale legittimità democratica ha la Commissione europea?

La legittimità democratica della Commissione europea è una questione complessa che comprende diversi meccanismi di legittimazione indiretta. Il Presidente della Commissione non è eletto direttamente dai cittadini dell'UE, ma viene nominato attraverso un processo a più fasi: il Consiglio europeo propone un candidato, che deve poi essere eletto dal Parlamento europeo. L'intero Collegio dei Commissari deve inoltre essere confermato dal Parlamento.

Ursula von der Leyen è stata confermata per un secondo mandato nel 2024, dopo aver ottenuto una netta maggioranza di 401 voti nella votazione del Parlamento europeo del 18 luglio 2024. Questa conferma le conferisce un certo grado di legittimità democratica, seppur indiretta.

Il Parlamento europeo, in quanto unica istituzione dell'UE eletta direttamente, esercita importanti funzioni di controllo sulla Commissione. Può revocare la fiducia attraverso un voto di sfiducia, costringendo l'intera Commissione a dimettersi. Inoltre, la Commissione è tenuta a riferire regolarmente al Parlamento e a rispondere alle interrogazioni parlamentari.

Quali critiche vengono mosse all’approccio di von der Leyen?

Le critiche alle dichiarazioni di von der Leyen sulle truppe dell'UE in Ucraina sono molteplici e provengono da diversi schieramenti politici. Il Ministro della Difesa Pistorius ha criticato non solo la mancanza di competenza della Commissione europea in materia militare, ma anche la tempistica delle dichiarazioni pubbliche. Ha definito "totalmente sbagliato" discutere pubblicamente di tali questioni prima di sedersi al tavolo dei negoziati.

Le critiche si estendono anche allo stile di leadership generale di von der Leyen. È accusata di aver preso decisioni importanti unilateralmente e senza un adeguato controllo democratico. Un esempio è il fondo per la difesa da 150 miliardi di euro approvato nel maggio 2025 per finanziare equipaggiamenti militari, in cui il Parlamento europeo non è stato coinvolto perché la Commissione si è basata sull'articolo 122 del Trattato UE, che stabilisce le condizioni di emergenza. La Commissione giuridica del Parlamento ha successivamente deciso all'unanimità di presentare un ricorso di annullamento alla Corte di giustizia europea.

Ulteriori critiche riguardano il suo acquisto di dosi di vaccino contro il coronavirus per un valore di 35 miliardi di euro senza sufficiente trasparenza, che ha portato a un voto di sfiducia nel luglio 2025, al quale è comunque sopravvissuta. I critici la accusano di uno "stile di leadership centralistico" e lamentano la mancanza di trasparenza nelle decisioni chiave.

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• Controversia istituzionale sul programma di armamenti in Europa: 150 miliardi di armature euro Programma sicuro (azione di sicurezza per l'Europa)

Quali sono i piani attuali per le truppe europee in Ucraina?

I piani per l'invio di truppe europee in Ucraina fanno parte di una più ampia "coalizione dei volenterosi" guidata da Francia e Regno Unito. Diversi paesi dell'UE hanno assunto posizioni diverse su un possibile dispiegamento di truppe.

Tra i paesi che sostengono l'operazione figurano Francia e Regno Unito, in qualità di copresidenti della coalizione. Il Segretario alla Difesa britannico John Healey ha dichiarato che il Regno Unito è pronto a "stazionare truppe di terra in Ucraina per rassicurare gli ucraini". Anche gli stati baltici Lituania ed Estonia hanno manifestato la loro disponibilità a inviare truppe. Anche il Belgio ha promesso il suo sostegno.

Dall'altro lato ci sono paesi scettici o ostili. La Germania ha dichiarato di avere una capacità limitata per il dispiegamento di truppe, ma che avrebbe fornito altri elementi importanti per le garanzie di sicurezza. Ungheria, Polonia, Italia e Paesi Bassi si sono rifiutati di partecipare al dispiegamento di truppe o hanno reagito con molta cautela. Il Vice Primo Ministro polacco ha chiarito: "Non ci sono e non ci saranno mai piani per inviare militari polacchi in Ucraina".

La realtà militare è impegnativa. Gli esperti militari stimano che sarebbero necessari almeno 100.000 soldati per garantire una linea di cessate il fuoco tra Russia e Ucraina. Poiché ogni truppa deve essere ruotata per il recupero, gli stati partecipanti dovrebbero fornire un numero di truppe tre volte superiore. Ciò sopraffarebbe gli eserciti europei, motivo per cui una forza massima di 20.000-30.000 soldati è considerata realistica.

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• La difesa del gruppo di lavoro della PMI Connect - rafforzando le PMI nella difesa europea

Quali meccanismi di finanziamento ha sviluppato l'UE per sostenere l'Ucraina?

L'UE ha sviluppato diversi strumenti finanziari a sostegno dell'Ucraina, alcuni dei quali sono controversi. Il suddetto fondo per la difesa da 150 miliardi di euro è stato approvato senza il coinvolgimento del Parlamento europeo, mentre la Commissione si è basata sull'articolo 122 del Trattato UE, che consente l'adozione di misure in situazioni di emergenza senza il coinvolgimento del Parlamento.

La Germania si è impegnata a finanziare uno dei primi pacchetti di supporto completi nell'ambito del meccanismo PURL (Prioritised Ukraine Requirements List), per un totale di 500 milioni di dollari. Nell'ambito di questo meccanismo, la NATO coordina l'attuazione e garantisce che le attrezzature soddisfino le esigenze più urgenti dell'Ucraina.

Gli Stati membri dell'UE hanno inoltre istituito il Fondo europeo per la pace (EPF), con misure di sostegno alle forze armate ucraine per un importo di 5,6 miliardi di euro. Il contributo della Germania ammonta a circa il 25% di tale importo. Nel marzo 2024, è stato approvato anche il Fondo di assistenza per l'Ucraina nell'ambito dell'EPF, con un obiettivo di ulteriori 5 miliardi di euro entro il 2027.

Nell'intervista al Financial Times, von der Leyen ha anche annunciato nuovi strumenti di finanziamento per garantire "un finanziamento sostenibile delle forze armate ucraine come garanzia di sicurezza". Gli attuali flussi di finanziamenti dell'UE per miliardi di euro destinati all'Ucraina continueranno anche in tempo di pace.

Come si sta sviluppando l'industria europea della difesa nel contesto del sostegno all'Ucraina?

L'industria europea della difesa ha registrato una significativa espansione grazie al sostegno all'Ucraina. Per la prima volta dall'inizio dell'amministrazione Trump, Europa e Stati Uniti hanno invertito i loro ruoli nel fornire supporto militare all'Ucraina. Dei 10,5 miliardi di euro di aiuti militari europei forniti a maggio e giugno 2025, almeno 4,6 miliardi di euro saranno erogati tramite contratti di appalto con aziende del settore della difesa anziché attingere alle scorte esistenti.

Questi contratti sono stati assegnati principalmente ad aziende con sede in Europa e Ucraina, evidenziando il ruolo crescente dell'industria manifatturiera per la difesa nel supporto militare. Dall'inizio della guerra fino a giugno 2025, l'Europa ha fornito almeno 35,1 miliardi di euro in aiuti militari attraverso gli appalti per la difesa, 4,4 miliardi di euro in più rispetto agli Stati Uniti.

Taro Nishikawa, direttore del progetto Ukraine Support Tracker, spiega: "Gli aiuti militari all'Ucraina sono sempre più determinati dalla capacità dell'industria della difesa. L'Europa ha ormai ottenuto maggiori finanziamenti tramite nuovi contratti di difesa rispetto agli Stati Uniti, un chiaro passaggio dall'affidamento sugli arsenali alla produzione industriale".

Quale ruolo svolgono i parlamenti nazionali nelle operazioni militari dell'UE?

Il ruolo dei parlamenti nazionali nelle operazioni militari dell'UE è fondamentale, in quanto dotati dei necessari mandati democratici. Come ha chiarito la visita tedesca di parlamentari di alto rango in Ucraina, l'approvazione del parlamento tedesco è essenziale per qualsiasi partecipazione tedesca alle operazioni in Ucraina. Il parlamento tedesco sovrintende ai finanziamenti e avrebbe l'autorità ultima per quanto riguarda lo schieramento di truppe nel contesto di un cessate il fuoco.

I parlamenti nazionali degli Stati membri svolgono un ruolo fondamentale nel controllo dell'UE e nel contribuire alla sua legittimità democratica. Il principio di sussidiarietà, sancito dall'articolo 5 del TUE, offre ai parlamenti nazionali l'opportunità di controllare e influenzare l'azione dell'UE.

In Germania, ad esempio, ogni impiego all'estero della Bundeswehr deve essere approvato dal Bundestag. Questo principio di controllo parlamentare sulle operazioni militari è un elemento fondamentale dell'ordinamento costituzionale tedesco e non può essere eluso dalle decisioni dell'UE.

Come stanno reagendo le altre istituzioni dell’UE alle azioni di von der Leyen?

Le reazioni delle altre istituzioni dell'UE alle azioni di von der Leyen sono state contrastanti, a dimostrazione delle tensioni istituzionali all'interno dell'UE. Il Parlamento europeo ha già avviato un'azione legale contro la Commissione, in particolare per quanto riguarda il fondo di difesa da 150 miliardi di euro. La Commissione giuridica del Parlamento ha deciso all'unanimità di presentare un ricorso di annullamento alla Corte di giustizia europea, sostenendo che il Parlamento non era coinvolto in questa importante decisione finanziaria.

Il voto di sfiducia contro von der Leyen nel luglio 2025, nonostante la sua sopravvivenza, dimostra il crescente disagio in Parlamento riguardo al suo stile di leadership. Le critiche si concentrano sulla mancanza di trasparenza e sulla tendenza a prendere decisioni importanti senza un adeguato controllo democratico.

A livello di Stati membri, i vari governi hanno reagito in modo diverso. Mentre il governo tedesco, attraverso il Ministro Pistorius, ha espresso aspre critiche, altri paesi, come la Francia sotto la presidenza di Macron, hanno portato avanti la discussione sulle truppe europee. Queste reazioni divergenti evidenziano le sfide del coordinamento della politica estera e di sicurezza dell'UE.

Quali effetti a lungo termine potrebbero avere le azioni di von der Leyen?

L'approccio di von der Leyen potrebbe avere conseguenze di vasta portata sull'equilibrio istituzionale dell'UE e sulla legittimità democratica del processo decisionale europeo. Il suo stile di leadership centralista e la tendenza a prendere decisioni importanti senza un adeguato controllo parlamentare potrebbero aggravare il già discusso "deficit democratico" dell'UE.

Aggirare il Parlamento europeo nelle decisioni finanziarie chiave invocando norme di emergenza costituisce un precedente problematico. Se questa pratica si affermasse, potrebbe indebolire ulteriormente il ruolo del Parlamento come organo di controllo democratico e rafforzare in modo sproporzionato il potere della Commissione.

In materia di politica di sicurezza, le azioni di von der Leyen potrebbero esacerbare le tensioni tra gli elementi sovranazionali e intergovernativi dell'UE. Le sue dichiarazioni pubbliche sui piani militari, nonostante la mancanza di autorità formale per farlo, potrebbero minare la fiducia degli Stati membri nell'ordine istituzionale dell'UE.

Come potrebbe essere un processo decisionale più democratico nella politica di sicurezza dell'UE?

Un processo decisionale più democratico nella politica di sicurezza dell'UE richiederebbe diverse riforme. In primo luogo, il ruolo del Parlamento europeo nelle questioni di politica di sicurezza dovrebbe essere rafforzato. Sebbene la PSDC sia stata tradizionalmente considerata un'area intergovernativa, un maggiore controllo parlamentare potrebbe accrescere la legittimità democratica.

Il concetto, attualmente in discussione, di voto a maggioranza qualificata in politica estera potrebbe migliorare la capacità di azione dell'UE senza compromettere il principio del controllo democratico. Nove Stati membri, tra cui Germania e Francia, hanno già costituito un "Gruppo di amici" per promuovere la graduale transizione dall'unanimità al voto a maggioranza qualificata in politica estera.

Le clausole ponte contenute nei Trattati UE potrebbero essere utilizzate per la transizione ad altre procedure decisionali senza modifiche ai Trattati. Tuttavia, sarebbe necessario trovare un equilibrio tra la capacità di agire e la tutela dei legittimi interessi nazionali.

Quali alternative ci sono all’approccio di von der Leyen?

Approcci alternativi alla politica di sicurezza dell'UE potrebbero includere una maggiore enfasi sul coordinamento intergovernativo e una più chiara ripartizione dei ruoli tra le istituzioni dell'UE. Invece di affidare al Presidente della Commissione l'annuncio dei piani militari, tali decisioni potrebbero essere prese esclusivamente nell'ambito delle strutture PSDC previste.

Un ruolo più forte dei parlamenti nazionali nel processo decisionale dell'UE in materia di sicurezza potrebbe aumentare la legittimità democratica senza compromettere la capacità di azione dell'UE. Il modello della "coalizione dei volenterosi" dimostra già come paesi con interessi simili possano cooperare senza obbligare tutti gli Stati membri dell'UE a partecipare.

Lo sviluppo di una "rete di sicurezza della sovranità" europea potrebbe rappresentare un compromesso tra la capacità di agire e la tutela degli interessi nazionali. Un tale sistema fornirebbe meccanismi per impedire agli Stati membri di ignorare le decisioni in ambiti critici, consentendo al contempo una maggiore flessibilità nelle decisioni meno delicate.

Legittimità democratica contro capacità di agire

La controversia che circonda le dichiarazioni di von der Leyen in merito alla presenza di truppe UE in Ucraina evidenzia le tensioni fondamentali tra legittimità democratica e capacità di agire all'interno dell'Unione Europea. Mentre la Presidente della Commissione potrebbe sostenere che decisioni rapide siano necessarie in tempi di crisi, le critiche provenienti da più parti dimostrano che tali decisioni, senza un adeguato controllo democratico, possono minare la legittimità dell'UE.

L'architettura istituzionale dell'UE prevede deliberatamente procedure decisionali diverse per i diversi ambiti politici. In materia di politica di sicurezza, il principio dell'unanimità e del controllo da parte degli Stati membri non è una scelta casuale, ma riflette piuttosto la sensibilità di questi ambiti alla sovranità nazionale. Le azioni di von der Leyen volte ad aggirare o superare queste procedure consolidate sollevano interrogativi fondamentali sulla responsabilità democratica nell'UE.

La sfida per l'UE è trovare un percorso che rafforzi la legittimità democratica e consenta la capacità necessaria per agire in un panorama geopolitico in rapida evoluzione. Ciò potrebbe richiedere riforme istituzionali, ma anche un approccio più consapevole alle procedure e ai controlli democratici esistenti. Il dibattito sulle truppe dell'UE in Ucraina non è quindi solo una questione di politica di sicurezza, ma un banco di prova per il futuro della democrazia europea.

Markus Becker

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