מערכת TEN-T: עמוד השדרה של אירופה לא מוערך מספיק של אינטגרציה כלכלית - מי באמת משלם עבור הכבישים, מסילות הברזל והנמלים שלנו?

TEN-T: כיצד מלחמת אוקראינה משנה באופן קיצוני את רשת התחבורה האירופית

צבא וסחר: מדוע האיחוד האירופי משדרג כעת באופן מסיבי את נתיבי התחבורה שלו

בלעדיהם, לא היה שוק אירופי יחיד מתפקד, אך הם בקושי נרשמים בתודעה הציבורית: רשתות התחבורה הטרנס-אירופיות (TEN-T) מהוות את עמוד השדרה הבלתי נראה אך החיוני של הכלכלה שלנו. מה שהחל בשנות ה-90 כפרויקט רשת כלכלי גרידא לכבישים, מסילות ברזל ונמלים, הפך, לכל המאוחר מאז מלחמת התוקפנות של רוסיה נגד אוקראינה, לכלי כוח פוליטי ביותר. הרפורמה האחרונה משנת 2024 מבהירה באופן אכזרי שתשתיות תחבורה צריכות עוד לא רק להוביל סחורות ואנשים ביעילות, אלא גם לעמוד במשברים גיאופוליטיים ובדרישות צבאיות. אך בעוד שהאיחוד האירופי מקדם תקציבים של מיליארדי יורו ומועדים נוקשים עד 2030, פרויקט הענק השאפתני מאוים על ידי אגואיזם לאומי, משוכות בירוקרטיות ותת-מימון כרוני. זהו ניתוח מעמיק של פרויקט של מיליארדי יורו שלא זכה להערכה מספקת, אשר יעצב באופן משמעותי את עתידה הכלכלי והביטחוני של אירופה.

קשור לזה:

• צירי ההגנה החדשים של אירופה: ארבעה מסדרונות צבאיים במערכת TEN-T, מרכזים דו-שימושיים ותשתית אסטרטגית של האיחוד האירופי

יבשת המחפשת את הקשר שלה

מי באמת משלם עבור הכבישים, מסילות הברזל והנמלים ששומרים על פעילותו של השוק האירופי המשותף - ומי באמת מרוויח מזה?

רשת התחבורה הטרנס-אירופית, המכונה בז'רגון הרשמי האירופי TEN-T, היא אחד מאותם פרויקטים של תשתית שמקבלים מעט תשומת לב ציבורית, למרות שעיצבה את הנוף הכלכלי של אירופה במשך עשרות שנים. השיקולים הבסיסיים לרשת תחבורה כלל-אירופית שתחבר את האיחוד האירופי מבחינה כלכלית מתוארכים לשנת 1990, כאשר המדינות החברות אימצו מדיניות תשתית משותפת לקידום ספציפי של השוק האירופי היחיד. המסגרת המשפטית הרשמית וההשקה הרשמית של הרשת התרחשו לבסוף בשנת 1996 עם החלטה מס' 1692/96/EC של הפרלמנט האירופי ושל המועצה. מנקודת מבט כלכלית, זה היה יותר ממעשה סמלי של אינטגרציה אירופית: זו הייתה ההכרה ששוק משותף ללא קשרים פיזיים רציפים נותר בגדר מבנה תיאורטי. סחר חוצה גבולות, חלוקת עבודה בייצור והתכנסות אזורית דורשים נתיבי תחבורה מתפקדים שהופכים מערכות לאומיות לתואמות, במקום לאפשר להן להסתיים בגבולות.

מאיפה השם ומה עומד מאחוריו

מקורו של הקיצור TEN-T באנגלית הוא "רשת תחבורה טרנס-אירופית". המערכת היא חלק מרכזי ברשתות התחבורה הטרנס-אירופיות, אשר, כמושג מקיף, מחברות את מגזרי התחבורה, האנרגיה והתקשורת. למרות שהקיצור TEN-V, ל"רשתות תחבורה טרנס-אירופיות", משמש לעתים קרובות באופן רשמי בגרמנית, הצורה הקצרה באנגלית שררה במידה רבה בעולם וגם במדינות דוברות גרמנית. העובדה שקיצור באנגלית גברה על הכינוי הרשמי היא כשלעצמה סימפטום קטן למציאות של הפוליטיקה האירופית: מונחים טכניים מסתובבים מעבר למחסומי שפה מהר יותר ממה שהביורוקרטיות הלאומיות יכולות להדביק, ואנגלית מתפקדת למעשה כשפת המקור של הארכיטקטורה המנהלית האירופית.

מטיוטת מסמך לנורמה משפטית מחייבת

הפיתוח המשפטי של מערכת TEN-T התקדם דרך מספר גלי רפורמה, כל אחד מהם הגיב למציאות הכלכלית והגיאופוליטית המשתנה. לאחר הקמתה בשנת 1996, התרחשה בשנת 2004 תיקון משמעותי ראשון, בתגובה להרחבת האיחוד האירופי בעשר מדינות חברות חדשות וחייב התאמה של מבנה הרשת לטריטוריה הגדולה וההטרוגנית יותר. אולי השינוי התפיסתי המשמעותי ביותר התרחש בשנת 2013 עם הכנסת ארכיטקטורת רשת דו-שכבתית. ארכיטקטורה זו מבחינה בין רשת ליבה של מסדרונות תחבורה ראשיים לבין רשת כוללת רחבה יותר המחברת את האזורים לרשת ליבה זו. השלמת רשת הליבה נועדה לשנת 2030, והרשת הכוללת לשנת 2050. גישה דו-שכבתית זו הייתה נבונה מבחינה כלכלית, שכן היא ריכזה מימון מוגבל במסדרונות המטפלים בחלק הגדול ביותר של תנועת מטענים ונוסעים חוצת גבולות, תוך חיבור אזורים פריפריאליים לאורך זמן ארוך יותר.

רפורמת 2024 כנקודת מפנה גיאופוליטית

המסגרת המשפטית החלה כיום היא תקנה (EU) 2024/1679 של הפרלמנט האירופי ושל המועצה מיום 13 ביוני 2024, אשר מחליפה לחלוטין את התקנה הקודמת משנת 2013. תיקון זה אינו רק עדכון טכני, אלא משקף הערכה מחודשת עמוקה של סדרי העדיפויות שנגרמו עקב מלחמת התוקפנות של רוסיה נגד אוקראינה. התקנה החדשה מציגה מועד ביניים של 2040, החל על מה שמכונה רשת ליבה מורחבת ומשמשת לקידום השלמת פרויקטים גדולים, במיוחד חוצי גבולות - כגון סגירת פערים ברשת הרכבות. תוכנית ההרחבה מורכבת כעת משלושה שלבים: 2030 עבור רשת הליבה, 2040 עבור רשת הליבה המורחבת ו-2050 עבור הרשת כולה. כמו כן ראוי לציין כי מסדרונות רשת הליבה מוזגו כעת עם מסדרונות המטענים הרכבתיים הקיימים ליצירת "מסדרונות תחבורה אירופיים" מאוחדים על מנת לבטל יתירות תכנון ולהגביר את הקוהרנטיות התפעולית בין הובלת נוסעים למרחקים ארוכים ולוגיסטיקה של מטענים.

כאשר גיאופוליטיקה משרטטת מחדש את תכנון התשתיות

ייתכן שהשינוי המהותי המשמעותי ביותר של הרפורמה של 2024 נוגע לכיוון הגיאוגרפי של הרשת עצמה. כתגובה ישירה למלחמת התוקפנות של רוסיה, הורחבו ארבעה מסדרונות תחבורה אירופיים כך שיכללו את אוקראינה ומולדובה, ובמקביל הורדה עדיפות הקשרים חוצי הגבולות לרוסיה ובלארוס. זוהי החלטה משמעותית מבחינה כלכלית משום שהיא מאותתת שהאיחוד האירופי אינו מבסס עוד את תכנון התשתיות שלו אך ורק על קריטריונים של יעילות, אלא יותר ויותר על שיקולי ביטחון. במקביל, הוקמו בשנת 2022 מסדרונות הסולידריות בין האיחוד האירופי, אוקראינה ומולדובה. אלה הוקמו במקור כדי לעקוף את המצור הרוסי בים השחור ולהקל על יצוא תבואה אוקראינית. עד כה, יוצאו דרך מסדרונות אלה יותר מ-136 מיליון טון של סחורות כגון תבואה, עפרות ופלדה, והובלו למעלה מ-52 מיליון טון של יבוא חיוני כגון דלק, כלי רכב, דשנים וסיוע צבאי והומניטרי. לדברי נציב התחבורה של האיחוד האירופי, מסדרונות הסולידריות הניבו עד כה הכנסות של כ-50 מיליארד אירו לכלכלה האוקראינית, בעוד שיבוא בשווי של כ-107 מיליארד אירו טופל דרך נתיבים אלה. נתונים אלה מראים שתשתיות תחבורה הפכו מזמן לכלי כוח אסטרטגי המשתרע הרבה מעבר לסוגיות ניידות גרידא.

האנטומיה של רשת רב-שכבתית

רשת TEN-T מחולקת באופן היררכי לשלוש רמות: רשת הליבה, רשת הליבה המורחבת והרשת המקיפה, כאשר מועדי היעד ודרישות תשתית שונים החלים על כל רמת רשת. רשת הליבה ברמה הגבוהה כוללת את קשרי התחבורה והמרכזים החשובים ביותר באירופה וחייבת להסתיים עד 2030, בעוד שהרשת המקיפה מחברת את כל אזורי האיחוד האירופי לרשת ליבה זו ואינה צפויה להסתיים עד 2050. באופן ספציפי, משמעות הדבר היא סטנדרטים טכניים משמעותיים עבור אמצעי התחבורה השונים: קווי רכבת ברשת הליבה חייבים להיות מתוכננים עבור רכבות באורך של 740 מטרים, מה שיגדיל משמעותית את קיבולת המטענים ברכבת ויקדם את המעבר לאמצעי תחבורה בני קיימא יותר. יתר על כן, שדות תעופה גדולים עם נפח נוסעים שנתי של יותר משנים עשר מיליון חייבים להיות מחוברים לרשת הרכבות למרחקים ארוכים כדי להפוך את הרכבת לחלופה תחרותית לטיסות קצרות טווח בתוך אירופה. עבור נתיבי מים פנימיים ונמלים, התקנה קובעת סטנדרטים מינימליים לתשתיות ולרמות שירות כדי להבטיח ניווט יעיל, אמין ובטוח לאורך נתיבי מים אירופיים, בעוד שעבור נמלי ים חלות דרישות מינימום שמטרתן לקדם שילוח ימי קצר וחיבורי עורף באמצעות רכבת.

מחיר החיבור: מי משלם עבור הרשת של אירופה?

כלי המימון המרכזי להרחבת רשת ה-TEN-T הוא מתקן Connecting Europe Facility (CEF), שתקופת המימון הנוכחית שלו נמשכת בין השנים 2021 ל-2027 ותקציבו הכולל עומד על כ-33.71 מיליארד אירו. מתוך סכום זה, כ-25.81 מיליארד אירו מוקצים למגזר התחבורה, בעוד שכ-5.84 מיליארד אירו מופנים לתשתיות אנרגיה וכ-2.07 מיליארד אירו לתשתיות דיגיטליות. במסגרת תקציב התחבורה, ניתנים גם תקציבים מיוחדים ממוקדים, כגון 1.56 מיליארד אירו לפרויקטים גדולים של רכבות במדינות חלשות כלכלית בתחום הלכידות וכ-1.69 מיליארד אירו לתשתיות שניתן להשתמש בהן למטרות אזרחיות וצבאיות כאחד - תפיסה המכונה "שימוש כפול" המשקפת את ההתכנסות הגוברת של מדיניות כלכלית וביטחונית בתכנון התשתיות האירופיות. שיעורי המימון המשותפים של האיחוד האירופי להרחבת רשת הליבה הם בדרך כלל לכל היותר 30 אחוז מעלויות הפרויקט, אך ניתן להגדילם עד 50 אחוז בתנאים מסוימים, בעוד שחיבורים חוצי גבולות בתוך הרשת הכוללת ניתנים למימון משותף ב-50 אחוז באופן גורף. בנוסף, מדיניות הלכידות האירופית מספקת גם תמיכה משמעותית בהרחבת הרשת: השקעות כוללות של 32.5 מיליארד אירו מתוכננות לתקופה 2021 עד 2027, מתוכן 25.3 מיליארד אירו מגיעים ממימון האיחוד האירופי. שילוב זה של קרן הלכידות האירופית (CEF) וקרן הלכידות מדגים כי האיחוד האירופי משתמש במכוון בשני זרמי מימון מקבילים: גישה מוכוונת תחרות ומבוססת פרויקטים באמצעות CEF וגישה מוכוונת חלוקה מחדש באמצעות מדיניות הלכידות, המועילה במיוחד לאזורים ולמדינות חברות חלשות מבחינה מבנית.

מרכז לאבטחה והגנה - תמונה: Xpert.Digital

מרכז הביטחון וההגנה מציע ייעוץ מקצועי ומידע עדכני כדי לתמוך ביעילות בחברות ובארגונים בחיזוק תפקידם במדיניות הביטחון וההגנה האירופית. בשיתוף פעולה הדוק עם קבוצת העבודה SME Connect Defence, הוא מקדם במיוחד עסקים קטנים ובינוניים (SMEs) המעוניינים לפתח עוד יותר את יכולת החדשנות והתחרותיות שלהם במגזר הביטחון. כנקודת קשר מרכזית, המרכז יוצר גשר מכריע בין עסקים קטנים ובינוניים לאסטרטגיית ההגנה האירופית.

קשור לזה:

• קבוצת העבודה SME Connect Defence – חיזוק עסקים קטנים ובינוניים בהגנה האירופית

מנוע צמיחה או בור ללא תחתית?

מנקודת מבט מקרו-כלכלית, ניתן לפרש את רשת ה-TEN-T כסחורה ציבורית קלאסית עם השפעות חיצוניות חיוביות. זמני הובלה ועלויות קצרים יותר מורידים את עלויות העסקה של סחר חוצה גבולות, דבר בעל חשיבות ניכרת, במיוחד עבור כלכלות מוכוונות יצוא כמו גרמניה. יחד עם זאת, הניסיון עם פרויקטים בקנה מידה גדול שכזה מראה שתקופות היישום בפועל חורגות באופן קבוע מהלוחות הזמנים המקוריים, דבר שמעלה ספקות לגבי היתכנות עמידה במועד האחרון לשנת 2030 עבור רשת הליבה. מבקרי מדיניות התחבורה של האיחוד האירופי ציינו במשך שנים כי המימון הניתן קטן ביחס לצורכי ההשקעה בפועל וכי המדינות החברות צריכות לשאת בחלק הארי של הנטל הכספי באמצעות תקציבים לאומיים או משקיעים פרטיים. בהתחשב בהיקף צורכי התשתית ברחבי אירופה, שאותם מעריכים ארגוני תעשייה באופן קבוע בכמה מאות מיליארדי יורו, 25.8 מיליארד יורו במימון התחבורה של קרן התחבורה האירופית (CEF) לתקופה 2021 עד 2027 נראים יותר כמו מימון ראשוני מאשר כיסוי מלא. לכן, הסיכון הכלכלי האמיתי טמון פחות בתכנון הרשת עצמה ויותר בתת-מימון כרוני הנמדד מול הצורך בפועל - המחמיר עקב סדרי עדיפויות פיסקאליים מתחרים של המדינות החברות בתחומים כמו הגנה, מעבר אנרגיה ושינוי דמוגרפי.

קשור לזה:

• בולגריה ברשת התחבורה האירופית - מהמלחמה הקרה לעמדה מרכזית ב-TEN-T

האמביוולנטיות של גרמניה בין חלוץ לפיגור

עבור גרמניה, כמרכז מרכזי של הובלת מטענים באירופה, לרשת TEN-T חשיבות אסטרטגית מיוחדת, שכן מספר מסדרונות מרכזיים עוברים ישירות דרך המדינה ותעשיית היצוא הגרמנית תלויה במידה רבה בקשרים חוצי גבולות מתפקדים. יחד עם זאת, דפוס מוכר ניכר בגרמניה: הנטל הבירוקרטי של הליכי אישור, מבנה האחריות הפדרלי המקוטע ועומס התחזוקה הכרוני ברשת הרכבות מעכבים באופן משמעותי את היישום המהיר של דרישות TEN-T. בקשות למימון CEF הכרוכות בהשתתפות גרמנית חייבות להיבחן ולקבל אישור מראש על ידי המשרד הפדרלי האחראי - צעד אדמיניסטרטיבי נוסף שיכול לעכב פרויקטים אך בו זמנית מבטיח בקרת איכות לאומית. יישום מערכת בקרת הרכבות האירופית (ERTMS) על ידי דויטשה באן, במימון CEF, מדגים כיצד מימון אירופאי מאפשר מודרניזציות טכניות קונקרטיות ברשת הרכבות הגרמנית שסביר להניח שהיו מתקדמות לאט יותר ללא תמיכה זו.

התפקיד הלא מוערך של מרכזים רב-מודאליים

היבט שלעתים קרובות מתעלמים ממנו אך הוא מכריע מבחינה כלכלית של רפורמת TEN-T לשנת 2024 הוא הדגש המוגבר על נקודות שינוע רב-מודאליות - אותן מרכזים שבהם סחורות מועברות בין רכבת, כביש, נתיב מים פנימי ותחבורה ימית. התקנה מקדמת במיוחד את הרחבת נמלי השינוע, הן במספר והן בקיבולת, כדי לענות על הביקוש הגובר לתחבורה משולבת, שבה מכולות או מרכבי החלפה מועברים בצורה חלקה בין אמצעי תחבורה. מנקודת מבט כלכלית, זוהי תגובה להבנה שתשתית רכבת טהורה היא בעלת ערך מועט ללא ממשקים מתפקדים. מסדרון רכבת מפותח בצורה מושלמת אינו מציע תועלת כלכלית אם סחורות תקועות בתורים ארוכים של שעות בטרמינלים מכיוון שמתקני השינוע לא עמדו בקצב. בנוסף, התקנה מחייבת את כל הערים הגדולות לאורך רשת TEN-T להגיש תוכניות לניידות עירונית בת קיימא, תוך התמקדות אסטרטגית בקילומטר האחרון של הובלת מטענים ובשילוב תחבורה למרחקים ארוכים עם לוגיסטיקה עירונית.

קשור לזה:

• תחבורה לוגיסטית היברידית ורב-מודאלית (כביש-רכבת) בגרמניה עם שימוש כפול אזרחי-צבאי

תחזית לעתיד מימון לא ודאי לאחר 2027

תקופת המימון הנוכחית של מתקן "חיבור אירופה" מתקרבת לסיומה, והנציבות האירופית כבר אותתה על כוונתה להציג הצעה חלופית לתקופה משנת 2028 ואילך במסגרת המסגרת הפיננסית הרב-שנתית הבאה. החלטה זו מגיעה בתקופה בה האיחוד האירופי נוטל בו זמנית על עצמו התחייבויות פיננסיות עצומות הקשורות לשיקום אוקראינה, חיזוק יכולות ההגנה האירופיות ומימון המעבר האנרגטי. לכן, סביר להניח שתוכניות מימון עתידיות של TEN-T יהיו קשורות באופן הדוק עוד יותר למדיניות ביטחון ולקריטריונים של שימוש כפול, כפי שכבר צוין ברפורמה של 2024. עבור חברות, רשויות מקומיות ואזורים המסתמכים על מימון אירופי לפרויקטים של תשתית, משמעות הדבר היא שיישומים אסטרטגיים ידרשו יותר ויותר פרשנות גיאופוליטית של הפרויקטים שלהם כדי להבטיח זכאות.

המתאמים כאדריכלים שקטים של יישום

אלמנט שכמעט ולא זכה לתשומת לב רבה אך בעל חשיבות מוסדית בניהול רשתות התחבורה האירופיות (TEN-T) הוא תפקידם של רכזי המסדרונות האירופיים, שסמכויותיהם הורחבו משמעותית עם רפורמת 2024 כדי לשלב את סדרי העדיפויות החדשים של רשתות התחבורה האירופיות ולאפשר להם ליצור קשר ישיר עם מדינות שאינן חברות באיחוד האירופי. בנוסף, לנציבות האירופית הוענקה הסמכות לאמץ חוקי יישום נפרדים לכל מסדרון תחבורה אירופאי, ובכך לחזק באופן מבני את כוח הממשל המרכזי שלה מול המדינות החברות. במקביל, מתבקשת הרמוניה גדולה יותר בין תוכניות התחבורה הלאומיות לבין אסטרטגיית רשתות התחבורה הכוללת - ניסיון לטפל בבעיה הבסיסית ארוכת השנים שתכנון תשתיות לאומי מתפתח לעתים קרובות באופן עצמאי מהיגיון המסדרונות האירופי ורק לאחר מכן יש להתאים אותו אליו. חיזוק מוסדי זה של הרמה העל-לאומית מול משרדי התחבורה הלאומיים אינו חף ממחלוקת פוליטית, שכן הוא נוטה להגביל את ריבונותן של מדינות חברות בודדות על תכנון התשתיות שלהן, אך נראה כי הוא הכרחי מבחינה כלכלית על מנת להתגבר על הפיצול הידוע לשמצה של רשתות התחבורה האירופיות.

בין ניידות צבאית לשימוש אזרחי

אלמנט בולט נוסף ברפורמה האחרונה נוגע לתשומת הלב המוגברת הניתנת לדרישות צבאיות בבנייה או בהרחבה של תשתיות אזרחיות החופפות לרשת התחבורה הצבאית. התפתחות זו, אותה יש להבין על רקע המצב הביטחוני המשתנה באירופה מאז 2022, מסמנת שבירה מהותית מההנחה בת עשרות השנים לפיה תשתיות תחבורה אזרחיות נפרדות לחלוטין מלוגיסטיקה צבאית. מנקודת מבט כלכלית, השקעות דו-שימושיות כאלה יכולות להיות יעילות למדי, שכן קו כביש או רכבת המאפשר הן הובלת מטענים אזרחית והן ניידות צבאית מייצר יתרונות לגודל בעלויות הבנייה בהשוואה לבניית תשתיות נפרדות. יחד עם זאת, הדבר יוצר ניגודי עניינים חדשים, למשל, כאשר תכנון קיבולת אזרחית כפוף לדרישות צבאיות, או כאשר חששות ביטחוניים בנוגע להשקעות זרות בתשתיות TEN-T - שעבורן רפורמת 2024 מציגה במפורש אמצעי הגנה מחמירים יותר - מעכבים זרימת הון פרטי לפרויקטים של תשתית אירופית.

הערכה מפוכחת

מערכת TEN-T נותרה אחד מפרויקטי התשתית השאפתניים ביותר, אך גם זוכים להערכה כרונית פחותה, של האינטגרציה האירופית. היא מגלמת את הניסיון ליצור שלם קוהרנטי ובעל קיימא כלכלי מ-27 מערכות תחבורה לאומיות, מבלי לוותר על המבנה הפדרלי של האיחוד או על הריבונות הפיסקלית של המדינות החברות. הרפורמה של 2024 מדגימה כי פרויקט זה אינו יכול עוד להתפרש במונחים טכנוקרטיים גרידא, אלא שהוא מעוצב יותר ויותר על ידי שינויים גיאופוליטיים, צרכי מדיניות ביטחון ושאלת החוסן האירופי. האם ניתן לעמוד בפועל בלוח הזמנים השאפתני עם יעדיו של 2030, 2040 ו-2050 תלוי במידה רבה בשאלה האם קובעי המדיניות האירופיים מוכנים לסגור את פער המימון בין השאיפה המוצהרת למשאבים בפועל בצורה נחרצת יותר מאשר בתקופות מימון קודמות.

מרקוס בקר

אשמח לשמש כיועץ האישי שלך.

ראש מחלקת פיתוח עסקי

יו"ר קבוצת העבודה להגנה של SME Connect

לינקדאין

Konrad Wolfenstein

אשמח לשמש כיועץ האישי שלך.

ניתן ליצור איתי קשר בכתובת wolfenstein∂xpert.digital או

פשוט התקשרו אליי למספר +49 7348 4088 965 .

לינקדאין