זיכרונות ה-SPD: כיצד מפלגה פוליטית גדולה הכפילה בהדרגה את נטל המס על גמלאים בשנת 2005

המורשת הנסתרת של המדיניות החברתית האדומה-ירוקה

מיסוי פנסיה זוחל: מה פוליטיקאים מסתירים מכם כשתפרשו

אלו הנכנסים או מתקרבים לגיל פרישה חווים לעתים קרובות התעוררות גסה כשהם מקבלים את הערכת המס שלהם. מיסוי פנסיות בגרמניה הופך נפוץ יותר ויותר, ואפילו העלאות קטנות בפנסיה דוחפות קשישים לחבות מס. עם זאת, כמעט אף אחד לא מודע לשורשים ההיסטוריים של נטל זוחל זה. לא אחר מאשר ממשלת הקואליציה האדומה-ירוקה תחת גרהרד שרדר היא שיזמה שינוי פרדיגמה עמוק עם חוק הכנסה לפנסיה בשנת 2005.

בעוד שאג'נדה 2010 מזוהה בעיקר בתודעה הציבורית עם רפורמות שוק העבודה סביב חוק הרץ הרביעי, הקיצוצים המבניים העצומים במערכת הפנסיה שלנו נשכחו במידה רבה. הטקסט הבא שופך אור על החלטות המדיניות שלעתים קרובות מתעלמים מהן שקיבלו הסוציאל-דמוקרטים באותה תקופה. הוא מדגים בפירוט כיצד הכנסת מיסוי נדחה, גורמי ריסון ממוקדים בהתאמות פנסיה וביטול מס העושר בו זמנית הביאו לחלוקה מחדש עצומה של העושר. זהו ניתוח של אסטרטגיית מדיניות פיסקלית שבמשך עשרות שנים העבירה בהדרגה את נטל המס מהון גדול לכתפי מעמד הביניים העובד והגמלאים.

מיסוי פנסיות וההיסטוריה הנשכחת של מדיניות הרפורמה של ה-SPD

בשנת 2005, הקואליציה האדומה-ירוקה של ה-SPD והברית 90/הירוקים, תחת מנהיגות הקנצלר גרהרד שרדר ושר האוצר הנס אייכל, יישמה שינוי עמוק בטיפול המס בחיסכון פרישה ותשלומי פנסיה. עם מה שנקרא חוק הכנסה מפרישה, מיסוי הפנסיות הפך ממערכת מקלה מאוד לכזו שבטווח הארוך שואפת למיסוי מלא של כל הכנסות הפרישה. רפורמה זו ממשיכה להיות מוערכת בחסר על ידי חלקים גדולים מהאוכלוסייה, למרות שמדובר באחת מהחלטות המדיניות החברתית המשמעותיות ביותר מבחינה כלכלית בשני העשורים האחרונים בגרמניה.

הגורם המשפטי לנקודת מפנה פוליטית

הרפורמה לא נבעה מדחף סוציאל-דמוקרטי מקורי, אלא מפסיקה של בית המשפט החוקתי הפדרלי מ-6 במרץ 2002. השופטים בקרלסרוהה קבעו כי המיסוי הלא שוויוני שחל בעבר על פנסיות עובדי מדינה, אשר חובו כמעט במלואן, ועל פנסיות סטטוטוריות, אשר חובו רק על חלק ההכנסה, הפר את עקרון השוויון הכללי המעוגן בסעיף 3 לחוק היסוד. המחוקק נדרש ליצור תקנה חדשה, התואמת את החוקה, עד שנת 2005 לכל המאוחר. ועדת מומחים, בראשות הכלכלן ברט רורופ, מונתה לפתח פתרון, והמלצותיה היוו את הבסיס לחקיקה שלאחר מכן.

כבר במרץ 2003 הציעה ועדת רורופ כי החל משנת 2005, כל הפנסיות הישנות והחדשות יחויבו במס בתחילה בשיעור של 50 אחוז, כאשר חלק זה החייב במס יגדל במרווחים שנתיים ל-100 אחוז עד 2040. בתמורה, התרומות ששולמו על ידי עובדים מועסקים לתוכנית ביטוח הפנסיה החוקית היו אמורות להיות פטורות בהדרגה ובמלוא המידה ממס, כאשר תהליך זה יושלם עד 2025. ב-29 באפריל 2004, העביר הבונדסטאג את חוק הכנסה לפנסיה בקולות ה-SPD והברית 90/הירוקים, כנגד התנגדותם המוצהרת של ה-CDU/CSU וה-FDP. החוק נכנס לתוקף ב-1 בינואר 2005.

עקרון המס הנדחה והשלכותיו

ליבת הרפורמה היא עקרון המכונה "מיסוי נדחה". משמעות הדבר היא שהפקדות לחיסכון פרישה במהלך חיי העבודה פטורות ממס, בעוד שבתמורה, תשלומי הפנסיה הבאים כפופים במלואם למס הכנסה. בתחילה, יושם מודל קוהורט על החלק החייב במס של הפנסיה: אלו שפרשו בשנת 2005 היו צריכים לשלם מס על 50 אחוז מהכנסתם מפנסיה; אלו שפרשו בשנת 2006, על 52 אחוז; וכך האחוז גדל במרווחים של שני נקודות אחוז ל-80 אחוז עד שנת 2020. התוכנית המקורית הייתה אז להגדיל עוד יותר את החלק החייב במס במרווחים שנתיים של נקודת אחוז אחת, כך שיגיעו למס מלא של 100 אחוז עבור אלו שיפרשו בשנת 2040 ואילך.

ההיבט המכריע של מודל זה הוא שהחלק החייב במס, לאחר שנקבע עבור קבוצת פרישה נתונה, נשאר קבוע לכל תקופת הפנסיה שלהם. לדוגמה, אדם שפרש בשנת 2005 ישלם מס באופן קבוע על 50 אחוזים מהפנסיה שלו, בעוד שאלה שיפרשו בקבוצות מאוחרות יותר יצטרכו לשלם מס באחוז גבוה יותר. רלוונטי במיוחד עבור הדורות הנוכחיים והעתידיים של גמלאים הוא העובדה שכל עלייה סמלית בפנסיה המתרחשת במהלך תקופת התשלום הופכת חייבת במס מלא ללא כל הוראות מעבר. משמעות הדבר היא שגם גמלאים עם קצבת מס בסיסית נמוכה יהפכו בהדרגה לכפופים למס לאורך זמן עקב התאמות פנסיה קבועות - השפעה הנדונה לעתים קרובות בוויכוח הציבורי תחת המונח "מיסוי פנסיה זוחל".

האטת המעבר והסיכון למסייה כפולה

לאחר מכן, לוח הזמנים המקורי עודכן מספר פעמים. החל משנת 2023, הסכם הקואליציה של הממשלה הנוכחית קבע הפחתה של העלייה השנתית בחלק החייב במס של הפנסיות מנקודת אחוז אחת לחצי נקודת אחוז. דבר זה דחה את מועד המיסוי המלא של פנסיות חדשות משנת 2040 המקורית לשנת 2058. במקביל, הזכות לניכוי מס מלא של תשלומי ביטוח פנסיוני הוקדמה לשנת 2023, במקום 2025 כפי שתוכנן במקור.

הרקע להתאמה זו היה הדאגה הגוברת מפני מיסוי כפול בלתי חוקתי. מבקרים, ביניהם בתי משפט רבים לענייני מס ומומחי דיני מס, ציינו כי גמלאים שתשלומיהם היו פטורים ממס באופן חלקי בלבד במהלך חייהם המקצועיים, אך נדרשים לשלם מס על חלק גבוה יותר מהפנסיה שלהם בפרישה, עלולים למעשה להיות מחויבים במס כפול. משרד האוצר הפדרלי הגיב בתיקון הוראות החוק המעבר כדי להבטיח תאימות חוקתית. למרות התאמה זו, הבעיה הבסיסית נותרה בלתי פתורה: מיליוני גמלאים עתידיים יישאו בנטל מס גבוה משמעותית בפרישה מאשר דור הגמלאים בשנות ה-90 ותחילת שנות ה-2000.

אג'נדה 2010 כעמוד התווך השני של מדיניות הצנע הסוציאל-דמוקרטית

במקביל להנהגת מיסוי פנסיות, מפלגת ה-SPD תחת גרהרד שרדר קידמה ארגון מחדש יסודי של מערכת הפנסיה עם מה שמכונה "אג'נדה 2010", שגם השפעותיה ארוכות הטווח כמעט ולא נרשמו בתודעה הציבורית. כבר בשנת 2001, ממשלת הקואליציה האדומה-ירוקה החליטה על הפחתה משמעותית ברמת הפנסיה העתידית, לפיה קצבאות הפרישה היו אמורות לרדת מיותר מ-50 אחוז ל-43 אחוז מהשכר נטו הממוצע עד 2030. כדי לסגור את פער הפנסיה שנוצר, הונהגה תוכנית הפנסיה הפרטית המסובסת על ידי המדינה, מה שנקראת פנסיית ריסטר. עם זאת, הצלחתה בפועל לצבור תאוצה לא עמדה בציפיות הראשוניות, במיוחד בקרב בעלי הכנסה נמוכה, שלעתים קרובות חסרו להם האמצעים הכלכליים להפרשות פנסיוניות פרטיות נוספות.

אלמנט נוסף בשלב הרפורמה הזה, שזכה לתשומת לב ציבורית מועטה, היה הכנסת מה שמכונה גורם הקיימות לנוסחת התאמת הפנסיה כחלק מחוק הקיימות שאושר בשנת 2004. גורם זה מקשר את העלייה השנתית בפנסיה ליחס בין גמלאים לתורמים ומעכב אוטומטית את עליות הפנסיה כאשר מספר הגמלאים עולה ביחס לאוכלוסייה העובדת. בשילוב עם גורם ריסטר שהוכנס קודם לכן, גורם חישובי נוסף שמעכב, הדבר הביא לכך שקצבת הזקנה הממוצעת נותרה כמעט ללא שינוי בין 2003 ל-2011, בעוד שערכה הנומינלי עלה רק מ-733 אירו ל-743 אירו לחודש. רק שנים לאחר מכן, תחת לחץ מצד הבסיס שלה וביקורת גוברת על חוסר האיזון החברתי של הרפורמה, החלה המפלגה הספדיאנית לרכך בהדרגה רכיבים מרכזיים של אג'נדה 2010, למשל, על ידי הכנסת האפשרות לפרוש ללא ניכויים בגיל 63 עבור אלו עם תקופות תרומה ארוכות במיוחד.

מס העושר שנעלם ותפקידה של ה-SPD בו

אחת הסקרנות הפוליטית המפתיעה ביותר, אך פחות מוכרת, נוגעת למס העושר הגרמני ולתפקידו הרחוק מלהיות חד משמעי של ה-SPD בהקשר זה. לאחר שבית המשפט החוקתי הפדרלי הכריז על המבנה הקיים של מס העושר כבלתי חוקתי בשנת 1995, משום שנכסי נדל"ן, בפרט, הועדו באופן לא הוגן על פני נכסים פיננסיים, הקואליציה המרכז-ימין דאז תחת הלמוט קוהל ביטלה לחלוטין את המס בשנת 1997. מעניין לציין, שסיעת ה-SPD בבונדסטאג לא הייתה מוכנה כלל להסכים לביטולו המוחלט באותה עת, אלא הצביעה בעד רפורמה התואמת את החוקה שתמשיך למסות נכסים פרטיים, תוך פטור רק את נכסי העסקים של תאגידים. חברת הפרלמנט של ה-SPD דאז, ברברה הנדריקס, אישרה מאוחר יותר בראיון כי קיים הצעת חוק מנוסחת במלואה למס עושר התואם את החוקה, אך היא נחסמה בבונדסראט (מועצה פדרלית) על ידי הקואליציה השלטת של ה-CDU/CSU וה-FDP.

המוזרות האמיתית טמונה בעובדה שחוק מס העושר נותר בתוקף באופן רשמי עד היום, אך הוא פשוט לא יושם מאז 1997 משום שההערכה מחדש הנדרשת על פי החוקה של בסיס המס מעולם לא בוצעה. מצב זה, שמומחים משפטיים מתארים כהשעיה גרידא ולא כביטול, עלה למדינה הגרמנית מאות מיליארדי יורו בהכנסות ממסים בשלושת העשורים האחרונים, על פי חישובים של מכוני מחקר כלכליים. למרות שה-SPD קראה שוב ושוב להכנסה מחדש של מס עושר בעשורים שלאחר מכן, היא מעולם לא ניסתה ברצינות ליישם דרישה זו באמצעות חקיקה במהלך השתתפותה השונה בממשלה (כולל עם ה-CDU/CSU) מאז 1998.

קוריוזים פוליטיים פחות מוכרים אחרים של הסוציאל-דמוקרטיה

מלבד מיסוי הפנסיות ומס העושר, ישנם אירועים רבים אחרים בהיסטוריה של ה-SPD שכמעט ואינם ידועים לציבור הרחב, למרות שהיו להם השלכות פוליטיות וכלכליות משמעותיות.

הכנסת "מדרגות ריסטר" כחלק מרפורמת הפנסיה של 2001 הבטיחה כי רכיב החיסכון הפנסיוני בנוסחת התאמת הפנסיה גדל במרווחים שנתיים של 0.5 נקודות אחוז בין השנים 2002 ל-2012, ובסופו של דבר הגיע ל-4.0 אחוזים. משמעות הדבר הייתה למעשה ריסון נוסף, כמעט בלתי מורגש, של כל העלאות הפנסיה במשך עשור שלם, ללא קשר לשאלה האם הגמלאים המדוברים בכלל הוציאו פנסיית ריסטר פרטית.

כמו כן ראוי לציין כי הרחבת העבודה הזמנית, בתמיכת המפלגה ה-SPD כחלק מרפורמות הרץ, אפשרה שימוש בלתי מוגבל בעובדים זמניים בחברות - ליברליזציה שלא הייתה צפויה מבחינה היסטורית ממפלגה שבאופן מסורתי הייתה מוכוונת עובדים, ושהוגבלה שוב רק שנים רבות לאחר מכן על ידי תקופות עבודה מקסימליות בחוק.

כמו כן, לא ידוע כלל כי ה-SPD, במהלך רפורמת הפנסיה של 2007, הסכימה להעלאה הדרגתית של גיל הפרישה הסטנדרטי מ-65 ל-67, למרות שהמצע המסורתי שלה תמיד דגל בחיזוק, ולא בהגבלת, הפנסיה הסטטוטורית. רפורמה זו, המכונה "פרישה בגיל 67", שונתה רק באופן חלקי הרבה יותר מאוחר, ואפשרה לאלו עם 45 שנות תרומות לפרוש ללא ניכויים בגיל 63.

כמו כן, נשכח במידה רבה מבחינה היסטורית שבמהלך חוק הקיימות של 2004, גורם ריסטר, שמכונה "גורם ריסטר", הושעה זמנית גם הוא בשנת 2008 עקב לחץ פוליטי, במטרה לאפשר התאמות גבוהות יותר לפנסיה לפני הבחירות הפדרליות של 2009 - תהליך שספג ביקורת מאוחר יותר מצד כלכלנים כדוגמה קלאסית להשעיה, ממניעים טקטיים של בחירות, של מנגנוני ריסון, אשר נועדו למעשה להימשך לטווח ארוך.

סיווג והערכה של מדיניות כלכלית

מנקודת מבט כלכלית, לא ניתן להתייחס לחוק הכנסה לפנסיה בנפרד מאג'נדה 2010. שתי קבוצות הרפורמות עקבו אחר אותו היגיון מדיניות פיסקלית: לאור השינוי הדמוגרפי והיחס הגדל בין גמלאים לתורמים, היה צורך להבטיח את הכדאיות הפיננסית ארוכת הטווח של מערכת ביטוח הפנסיה הסטטוטורית מבלי לאפשר לשיעורי התרומה לעובדים ולחברות לעלות באופן בלתי נשלט. מיסוי נדחה מספק למדינה מקור הכנסה נוסף, הגדל מבחינה דמוגרפית, שכן עם כל דור חדש של גמלאים, חלק גדול יותר מהכנסת הפרישה הופך חייב במס, ובמקביל הוצאות הפנסיה מופחתות על ידי גורמי קיימות ותוכנית הפנסיה של ריסטר.

מנקודת מבט של מדיניות חלוקתית, ראוי לציין כי צעדים אלה מכבידים באופן לא פרופורציונלי על גמלאים בעלי הכנסות בינוניות, בעוד שמקבלי פנסיות נמוכות מאוד נותרים פטורים ממס הודות להטבות מס בסיסיות, והעשירים נהנים מהשעיית מס העושר ומשיעורי מס רווחי הון מתונים יחסית. מצב זה מעלה את השאלה הבסיסית באיזו מידה תרמה מפלגה בעלת מצע סוציאל-דמוקרטי, באמצעות מדיניות הרפורמה שלה, למעבר בנטל המס משכבות עשירות באוכלוסייה למעמד הביניים הרחב של גמלאים. המשך המיסוי הנדחה על פנסיות בדחייה, אך ללא שינוי מהותי, על ידי ממשלות עוקבות, מוכיח גם כי לא מדובר בהחלטה קצרת טווח וחריגה, אלא במנגנון פיסקלי מבני הפועל במשך עשרות שנים, שאת מלוא השפעתו ירגישו אזרחים רבים באמת רק עם פרישתם.

השילוב של מיסוי פנסיות שהוגבר בהדרגה, התאמות פנסיוניות מופחתות ומס עושר שהושעה מאז 1997 יוצר אפוא תמונה קוהרנטית, אך כזו שנדונה לעתים רחוקות במלואה בוויכוח הציבורי, של אסטרטגיית מדיניות פיסקלית שננקטה מעבר לחלוקות פוליטיות ושמקורותיה נעוצים בעיקר בתקופת הממשלה האדומה-ירוקה שבין 1998 ל-2005.