מיליארדי יורו לא מבוקרים או סתם הונאה באיחוד האירופי? חמש מדינות תחת פיקוח של בית המשפט לחשבונאות - ואין חובה להחזיר!

המערכת הקטלנית מאחורי החור השחור הפיננסי הגדול ביותר באירופה: לאחר הקריסה של מיליארדי אירו בקרן ההשקעות האמריקאית (ARF), האיחוד האירופי כבר מתכנן את הקרן הבאה ללא כל בדיקה

קרן ההתאוששות של האיחוד האירופי לאחר מגפת הקורונה (ARF), שכונה ניצחון היסטורי של סולידריות אירופאית, הופכת יותר ויותר לבור כסף בלתי נשלט ואינסופי. 723.8 מיליארד אירו נועדו למודרניזציה של אירופה לאחר המגיפה - אך כפי שבית המשפט האירופי לביקורת מגיבים חושף בסדרת דוחות מרשיעים, חסרים מנגנוני בקרה בסיסיים. הבעיה הקטלנית ביותר: כספים זורמים לעתים קרובות על סמך תביעות גרידא, ללא כל בדיקה מפורטת של השימוש בהם בפועל. ממבני ביקורת שאינם קיימים במדינות כמו צרפת וספרד ועד מיליארדי דולרים שהועברו לרעה והפרות שיטתיות של תקנות רכש: משלמי המסים של אירופה מממנים מערכת של חוסר אחריות מאורגן. מבט מעמיק מאחורי הקלעים של מה שנחשב לכישלון הבקרה המנהלי הגדול ביותר בהיסטוריה של האיחוד האירופי - ומדוע ועדיין הנציבות האירופית מתכוונת לחזור על טעות זו.

כשבריסל לא מסתכלת: הכישלון השיטתי של הבקרות על קרן האיחוד האירופי הגדולה ביותר בכל הזמנים

הארכיטקטורה של השקעה כושלת: מיליארדים ללא הוכחה - משלמי המסים של אירופה מממנים מערכת של חוסר אחריות מאורגן

כאשר האיחוד האירופי השיק את מתקן ההתאוששות והחוסן (ARF) בפברואר 2021, תוכנית ההוצאות הגדולה ביותר בתולדותיו עד כה, המסר הפוליטי היה ברור: אירופה תצא ממשבר הקורונה חזקה ומאוחדת יותר. הכלי נועד לעודד השקעות, להאיץ רפורמות, לקדם דיגיטציה ולממן את שינוי האקלים. סכום נומינלי כולל של 723.8 מיליארד אירו, המחולק למענקים והלוואות, הועמד לרשות הפרויקט ההיסטורי הזה.

חולשה מבנית נוספת היא משטר ההתאוששות. גם אם המדינות החברות מזהות הוצאות שגויות או פוגעניות על ידי מקבלי התקציב ומקבלות בחזרה את הכספים, הן אינן מחויבות להחזיר כספים אלה לתקציב האיחוד האירופי.

אבל מאחורי נתון מרשים זה מסתתרת מציאות פחות זוהרת. בית המשפט האירופי לרואי חשבון (ECA) הוכיח באופן שיטתי בסדרה של דוחות מיוחדים וניתוחים כי ה-ARF לא רק סובל מגירעונות משמעותיים בשקיפות, אלא שמנגנוני הבקרה על השימוש בכספים כשלו במידה רבה - ובמקרים מסוימים פשוט לא היו קיימים. מה שנחגג פוליטית כניצחון של סולידריות אירופית מתגלה, בבחינה מדוקדקת יותר, ככישלון מנהלי של בקרה עם השלכות של מיליארדי דולרים עבור משלם המסים האירופי.

הבעיה המרכזית טמונה בהיגיון העיצובי של קרן ההשקעות האמריקאית (ARF) עצמה: תשלומים למדינות החברות אינם מבוססים על הוצאות ניתנות לאימות, אלא על השגה לכאורה של אבני דרך ויעדים מוגדרים מראש. מודל זה של "מימון בלתי תלוי בעלויות" מאפשר תשלומים מבלי לדרוש בדיקה מפורטת של אופן השימוש בפועל בכספים. מדינות חברות מקבלות את הכסף כאשר הן טוענות שהגיעו לאבני דרך מסוימות - האם זה אכן המצב והאם נשמרו כללי הרכש והסיוע הממלכתי הרלוונטיים הייתה, במשך זמן רב, דאגה משנית.

הונאה, אי סדירות או כישלון? הבחנה משפטית

השאלה נוגעת ללב הבעיה - והתשובה מורכבת יותר מבחינה משפטית מאשר מבחינה פוליטית.

מה נחשב מבחינה חוקית כ"הונאה"

חוק האיחוד האירופי מבחין בין שלוש קטגוריות, שלעתים קרובות מטושטשות בפועל. ראשית, ישנה הונאה במובן הצר יותר: הטעיה מכוונת לרעת תקציב האיחוד האירופי, שעונשה על פי החוק הלאומי וניתן להעמיד לדין על ידי משרד התובע הציבורי האירופי (EPPO) ו-OLAF. שנית, ישנה שחיתות וניגודי עניינים, שהם גם עבירות פליליות. שלישית, ישנן אי סדרים: הפרות של חוק האיחוד האירופי ללא כוונה מוכחת - כלומר, טעויות מנהליות, הליכי רכש פגומים ותיעוד לא מספק.

בית המשפט לחשבונאות מדגיש במפורש בדו"ח המיוחד שלו משנת 2025/09: שיעור השגיאות הנמדד אינו מדד ישיר להונאה. 3.6% מכספי האיחוד האירופי שנוצלו לרעה, כפי שדווח בדו"ח השנתי לשנת 2024, כוללים בעיקר אי סדרים, ולא הונאה פלילית מוכחת.

היכן שהגבול מיטשטש

אולם, בפועל, הגבול מטושטש במידה ניכרת. אם מדינה חברה כמו ספרד משתמשת באופן שיטתי בכספי ARF לתשלומי פנסיה וזכויות סוציאליות שאינן תואמות את המטרה המיועדת של המימון, הדבר מהווה שימוש לרעה חמור בכספים מנקודת מבט של חוקי האיחוד האירופי. השאלה האם הדבר נחשב מבחינה משפטית להונאה תלויה בהוכחת כוונה - והוכחה זו היא בדיוק הבעיה, משום ש: מערכות הבקרה היו כה חלשות עד ששחזור ברור של רמת הכוונה כמעט בלתי אפשרי.

ב-307 תיקי הונאה שיזם משרד התובע הציבורי האירופי (EPPO) בקשר ל-ARF, כוונה זו נחקרת באופן ספציפי. בשנת 2024, בתי המשפט הורו על החרמה של 232 מיליון אירו בתמורה בלתי חוקית - אלה מקרים מוכחים של הונאה. אך הם מייצגים רק את קצה הקרחון, מכיוון שרובם המכריע לעולם לא מועמדים לדין.

השערורייה האמיתית: כישלון מוסדי

התשובה הכנה היא אפוא: חלק מזה הוא הונאה מוכחת, אך חלק גדול בהרבה הוא חוסר אחריות מאורגן. אם הנציבות לא קבעה דרישות מינימום למערכות בקרה לאומיות מלכתחילה, אם מדינות חברות מקבלות כסף מבלי להוכיח כיצד הוא נוצל, ואם אפילו כספים שהוחזרו אינם זורמים חזרה לתקציב האיחוד האירופי - אז המערכת מתוכננת באופן כזה שהיא מאפשרת באופן מבני ניצול לרעה, בין אם עם ובין אם בלי כוונה פלילית.

בית המשפט לחשבונאות משתמש בשפה דיפלומטית יותר, אך מתכוון לאותו הדבר: חוק האיחוד האירופי דורש אחריות ושקיפות, ושניהם חסרו במידה רבה בתוכנית ARF. במילים אחרות: המערכת תוכננה בצורה כזו שאף אחד לא באמת היה צריך להסתכל מקרוב - ורבים כנראה לא רצו בכך.

חמש מדינות במוקד תשומת הלב של בית המשפט לחשבונאות

עם הדו"ח המיוחד שלו 09/2025, שפורסם ב-10 במרץ 2025, ערך בית המשפט האירופי לרואי חשבון חקירה מעמיקה למופת. הוא בחן את מערכות הבקרה של חמש מדינות חברות - צרפת, איטליה, קרואטיה, ספרד וצ'כיה - שהן בין מקבלות כספי ARF הגדולות ביותר והגישו בקשות תשלום עד סוף אפריל 2023 המכילות יעדים הרלוונטיים לכללי רכש ציבורי וסיוע ממלכתי. ההערכה הכוללת של בית המשפט לרואי חשבון הייתה מחרידה: למרות שיפורים בפעילויות הביקורת שלו, הנציבות האירופית לא הצליחה להשיג ביטחון מספק שלמדינות החברות יש מערכות בקרה פנימיות יעילות.

הדו"ח נושא את הכותרת העובדתית אך גם מרשימה "מערכות להבטחת תאימות הוצאות ARF לתקנות הרכש הציבורי וסיוע המדינה: שיפורים שניתן לראות, אך המערכות עדיין לא מספקות". מאחורי ניסוח ביורוקרטי זה מסתתר ממצא חמור: בכמה מהמדינות שנבדקו, נמצאו פערים שלא ניתן להסבירם בפשטות על ידי טעויות אקראיות, אלא מצביעים על ליקויים מבניים בארכיטקטורת הביקורת.

הבחירה בחמש מדינות אלו לא הייתה שרירותית. צרפת, ספרד ואיטליה הן בין המוטבות העיקריות של קרן ARF. לספרד הובטח מימון משמעותי של קרן ARF; כבר ביולי 2025, 626.6 מיליון אירו מהחלק החמישי של המענקים הושעו לאחר שהתגלו אי סדרים. לאחר מכן ניתנו לספרד שישה חודשים ליישם צעדים מתקנים. יתר על כן, דיווחים משנת 2026 מצביעים על כך שכ-8.5 מיליארד אירו מתוכנית ARF בספרד שימשו ככל הנראה למטרות אחרות מאלה שיועדו, כולל תשלומי פנסיה וזכויות סוציאליות.

כיצד מערכת הבקרה כשלה בשלב הראשוני

בית המשפט לביקורת מזהה את מקור הבעיה כבר עם הקמת קרן ARF. כאשר התקנה אומצה בשנת 2021 ואושרו תוכניות ההתאוששות והחוסן הלאומיות הראשונות, הנציבות פשוט נכשלה בהערכת מערכות הבקרה של המדינות החברות לרכש ציבורי וסיוע ממלכתי. ההנחיות הרלוונטיות של הנציבות משנת 2021 לא סיפקו פרטים על אופן יישום הבקרות והביקורות של עמידה בכללים אלה. היקף הבקרות, האיכות והעיתוי שלהן לא צוינו.

סתירה עצמית מוסדית חושפנית במיוחד: בעוד שהנציבות אכן השתמשה ברשימת תיוג פנימית כדי לוודא האם המדינות החברות ציינו כי קיימות להן נהלים תואמים, היא לא בחנה בפועל נהלים אלה משום שלפי הצהרתה שלה, הדבר היה חורג מהדרישות הפורמליות של התקנה. במילים אחרות, קביעה גרידא של מערכות בקרה פעילות הייתה מספקת. לא נערכה בדיקה מהותית.

אסטרטגיית הביקורת לשנת 2021 של המנהלה הכללית לעניינים כלכליים ופיננסיים (DG ECFIN) קבעה במפורש כי ציות לחקיקה הן ברמת האיחוד האירופי והן ברמת המדינה הוא באחריות המדינות החברות - וכי אסטרטגיית הביקורת של הנציבות לא כיסתה, בהתאם לכך, נושאים אלה. תוכנית העבודה של הנציבות לביקורות התמקדה בהונאה, שחיתות וניגודי עניינים; לא היו בקרות ספציפיות על רכש ציבורי או תוכניות סיוע ממלכתי של מדינות החברות עד ספטמבר 2023. זה ממחיש את הדפוס הקלאסי של פיזור אחריות מוסדי: כולם מצביעים על מישהו אחר, ובסופו של דבר, אף אחד לא בודק.

ממצאים ספציפיים למדינה: פסיפס של כישלון

חמש המדינות שנחקרו לא רק קיבלו סכומי כסף משמעותיים מקרנות ARF מבחינה כמותית, אלא גם הציגו ארכיטקטורות בקרה שונות מאוד מבחינה איכותית, אך כולן לא מספקות.

בצרפת ובספרד, מערכות הבקרה הסתמכו לחלוטין על רשויות בקרת תקציב לאומיות קיימות. בצ'כיה ובאיטליה, גופי הביצוע לקחו אחריות, וכל אחד מהם תכנן את הסדרי הבקרה שלו. בקרואטיה, מערכות הבקרה תואמות במידה רבה את ההסדרים המוסדיים שכבר נהוגים עבור זרימות מימון אחרות של האיחוד האירופי. גיוון זה נשמע כמו גמישות, אך במציאות, הוא ההפך מעקביות: הוא יוצר טלאים מבלבלים של פרקטיקות לאומיות שאינן מאפשרות בקרה אחידה.

בצרפת, בית המשפט לביקורת מצא ליקויים חמורים ברוב הגופים המיישמים שנבדקו ובנהלי הביקורת שלהם. לא נמצאו ראיות לבקרות או ביקורות של הליכי רכש - אפילו לא ביקורות מערכות בסיסיות. צרפת, המקבלת מימון משמעותי מקרן הרכש האמריקאית (ARF), אפילו לא עברה סקירה של מערכות בקרת הרכש הציבורי שלה במסגרת ה-ARF על ידי הנציבות בזמן הביקורת. מדאיג במיוחד הוא שלמרות חקירת בית המשפט לביקורת עצמה על ליקויים משמעותיים בצרפת, הנציבות סיווגה את המדינה כבעלת סיכון נמוך בהערכת הסיכונים שלה - פשוט משום שטרם בוצעה עבודת ביקורת.

ביקורות נערכו בצ'כיה, אך הן לא כיסו את כל הסיכונים הרלוונטיים, כגון פיצול מלאכותי של חוזים או שינויים בתנאי החוזה. פרקטיקות כאלה הן שיטות קלאסיות לעקיפת ספי רכש ולערעור כללי הרכש - ודווקא מסיבה זו, הן רלוונטיות במיוחד לביקורות.

באיטליה ובספרד, בית המשפט לביקורת מצא בעיות הקשורות לתזמון הביקורות: ביקורות בוצעו רק לאחר שהוצאו דרישות תשלום, ובכך ביטלו במידה רבה את השפעתן ההרתעה והמתקנת. בעיות תיעוד החמירו עוד יותר את המצב.

התמונה הייתה חיובית יותר בתחום הסיוע הממשלתי: בקרות היו קיימות במידה רבה וכיסו את הסיכונים העיקריים. עם זאת, מספר גופי ביקורת לא ביצעו בדיקות או ביצעו אותן רק לאחר הגשת בקשת התשלום, מה שהביא לחוסר ביטחון עצמאי לפני שהתשלומים הראשונים של ARF שולמו למדינות החברות.

הפרדוקס של הצהרת האמינות

ממצאי בית המשפט לחשבונאות בנוגע להצהרות האמון השנתיות של הנציבות חושפים במיוחד את תשומת הלב. למרות הליקויים החמורים שזוהו במערכות הבקרה של המדינות החברות, הצהרות האמון של הנציבות עד יוני 2024 לא הכילו הסתייגויות בנוגע למערכות הבקרה של המדינות החברות בנוגע לרכש ציבורי וסיוע ממלכתי.

במילים פשוטות יותר: הנציבות הנפיקה תעודות מעמד תקין במשך שנים, בעוד שבית המשפט לחשבונאות זיהה במקביל פערים משמעותיים בפיקוח. זו לא רק בעיית פיקוח טכנית, אלא משבר אמינות מוסדי. כאשר הנציבות מציעה הבטחות לשימוש נכון בכספים בדוח השנתי הרשמי שלה, למרות שהבטחות אלה אינן קיימות בפועל, הדבר פוגע בכל יסודות האמון במדיניות הפיסקלית האירופית.

הנציבות מסבירה פער זה בטענה כי תקנת ARF אינה מכילה חובה מפורשת לכסות את עמידה בכללי הרכש והסיוע הממלכתי בהצהרת המהימנות. בית המשפט לחשבונאות חולק על כך, ומצביע על כך שלהצהרת המהימנות משנת 2023 יש מגבלות משמעותיות בתחום הסיוע הממלכתי והרכש הציבורי. זהו מקרה קלאסי של חילוקי דעות מוסדיים - גוף הביקורת (בית המשפט לחשבונאות) והגוף המבוקר (הנציבות) מגיעים להערכות שונות של אותן עובדות.

הדילמה המבנית: מהירות מול שליטה

כדי להבין את היקף הבעיה, יש לקחת בחשבון את עקרון התכנון הבסיסי של קרן ARF. מודל "המימון ללא עלות" נבחר במכוון כדי לאפשר תשלומים מהירים. במקום ביקורות גוזלות זמן, די באישור שהושגו אבני דרך מסוימות ברפורמה. גישה זו נועדה למנוע עיכובים בירוקרטיים ולהקל על רפורמות מבחינה פוליטית.

המחיר של עקרון המהירות הזה הוא חולשה מבנית בבקרות. אם הבדיקות היחידות הן האם יעדים מסוימים הושגו באופן רשמי, ולא האם הכסף הוצא בפועל בהתאם לכללים, נוצר מרחב ניכר למניפולציות. מדינות חברות יכולות לעמוד רשמית באבני דרך מבלי שהכסף יגיע בפועל לנמענים המיועדים או מבלי לעמוד בכללי הרכש והסיוע הממלכתי האירופיים.

באופן ספציפי, משמעות הדבר היא שמדינה חברה יכולה לגשת לקרנות ARF כל עוד היא מדווחת כי יישמה יעדי רפורמה מסוימים - גם אם הענקת החוזים הנלווים הפרה באופן שיטתי את חוק הרכש של האיחוד האירופי. וגם אם הנציבות או רואי החשבון הלאומיים יזהו הפרות כאלה, זכות הפנייה של הנציבות במסגרת המבנה הבסיסי של ARF מוגבלת: היא יכולה להפחית את המימון במקרים של פגמים מערכתיים חמורים, אך אינה יכולה לתקן הפרות רכש בודדות אלא אם כן קיימות אי סדרים חמורים בצורה של הונאה, שחיתות או ניגודי עניינים.

המומחיות שלנו באיחוד האירופי ובגרמניה בפיתוח עסקי, מכירות ושיווק - תמונה: Xpert.Digital

תחומי מיקוד בתעשייה: B2B, דיגיטציה (מבינה מלאכותית ל-XR), הנדסת מכונות, לוגיסטיקה, אנרגיות מתחדשות ותעשייה

מידע נוסף כאן:

• מרכז עסקים מומחים

מרכז נושאי המציע תובנות ומומחיות:

• פלטפורמת ידע המכסה כלכלות גלובליות ואזוריות, חדשנות ומגמות ספציפיות לתעשייה
• אוסף של ניתוחים, תובנות ומידע רקע מתחומי המיקוד המרכזיים שלנו
• מקום למומחיות ומידע על התפתחויות עדכניות בעסקים ובטכנולוגיה
• מרכז לחברות המחפשות מידע על שווקים, דיגיטציה וחדשנות בתעשייה

מחזור ההתאוששות ללא זרימה חוזרת

תשואות חסרות: כיצד תקציב האיחוד האירופי והמדינות החברות מנותקים

חולשה מבנית נוספת היא משטר ההחזר הכספים. גם אם המדינות החברות מזהות הוצאות שגויות או פוגעניות על ידי מקבלי הכספים הסופיים ומקבלות בחזרה את הכספים, הן אינן מחויבות להחזיר כספים אלה לתקציב האיחוד האירופי. בית המשפט לביקורת מתאר מנגנון זה כאמצעי הגנה משמעותי: בעוד שמדינות החברות נושאות תיאורטית באחריות להחזר הכספים, הכסף הנגבה נשאר בתוך המערכת הלאומית ואינו זורם חזרה לבריסל.

בצרפת ובספרד, כספים אינם נגבים בחזרה מהמוטבים הסופיים אלא במקרים של אי סדרים חמורים. במדינות חברות אחרות, בהן מתבצעת לפחות גבייה מסוימת, כספים אלה אינם מוחזרים לתקציב האיחוד האירופי ואינם מנוכים מתשלומי ARF עתידיים. דבר זה מפחית את אפקט ההרתעה למינימום: לאלו שיודעים שגם להפרות שיתגלו לא יהיו השלכות כספיות על התקציב הלאומי שלהם, יש תמריץ מועט ליישם בקרות קפדניות במיוחד.

המסר של בית המשפט לחשבונאות ברור: מבנה זה מספק פחות הגנה לתקציב האיחוד האירופי ממה שהוא יכול וצריך. לא האפקט ההרתעה ולא המנגנון להשבת כספים יעילים. תקציב האיחוד האירופי נושא בסיכון הפיננסי אך אין לו ערובה להשבת הכסף ישירות.

מניעת הונאה: מערכות חסרות תוכן

בדו"ח מיוחד מקביל (06/2026), בחן בית המשפט לביקורת אמצעים למניעת הונאה במסגרת קרן ARF בסך 650 מיליארד אירו והגיע למסקנות דומות. מערכות מניעת ההונאה של המדינות החברות אינן עקביות, מתעכבות לעתים קרובות וחסרות את הקפדנות הנדרשת כדי להילחם ביעילות בהונאה.

בעיה מרכזית היא שימוש לא מספק בכלי ניתוח נתונים. הנציבות העמידה לרשות המדינות החברות את כלי כריית הנתונים Arachne - מערכת שנועדה לזהות דפוסים חשודים בנתוני רכש. עם זאת, רק 65 אחוזים מרשויות הביקורת והקבלנות שנסקרו משתמשות ב-Arachne כלל, 16 אחוזים מסתמכים על כלים לאומיים, ו-19 אחוזים אינם משתמשים בכלי כריית נתונים כלשהו לגילוי הונאות. בהתחשב בהיקף קרן של 650 מיליארד אירו, זהו נתון מדאיג.

משרד התובע הציבורי האירופי (EPPO) חקר 307 מקרים הקשורים להונאה בתוכנית ARF מאז השקתה. עם זאת, כפי שמציין בית המשפט לחשבונאות, לא ניתן להעריך במדויק את היקף ההונאה האמיתי בתוך ה-ARF - דווקא בגלל נתונים חלקיים וחוסר אחידות בדיווח בין המדינות החברות. משמעות הדבר היא שבית המשפט לחשבונאות אינו יודע כמה הונאה התרחשה, וגם לא הנציבות. אירופה פועלת בחושך.

OLAF ו-EUStA: רשויות נגד הונאה עם בעיות תקשורת

דו"ח מיוחד נוסף (26/2025) של בית המשפט לחשבונאות מדצמבר 2025 בחן את שיתוף הפעולה בין שתי הרשויות המרכזיות של האיחוד האירופי למניעת הונאה - המשרד האירופי למניעת הונאה (OLAF) והפרקליטות האירופית (EPPO). המסקנה הייתה מפוכחת: למרות שתפקידיהם מוגדרים בבירור, פערים בחילופי המידע מפחיתים משמעותית את יעילותן ואת מועדן של החקירות.

בין השנים 2022 ו-2024 התקבלו סך של 27,000 דיווחים על חשד להונאה. זה נשמע כמו מערכת פעילה - עד שלא בוחנים את התהליכים שמאחוריה. התקנות הנוכחיות עלולות להוביל לדיווח כפול על מקרים חשודים. לא מוגדר בבירור למי יש לדווח על מקרים תחילה. ההליכים להעברת מקרים מ-OLAF ל-EPPO מסורבלים, וחילופי המידע מוגבלים. יתר על כן, הנציבות אינה עוקבת באופן עקבי אחר תוצאות חקירות ההונאה. בשנת 2024, בתי המשפט הורו לרשויות הלאומיות להחרים 232 מיליון אירו בתמורה בלתי חוקית - אך כמה מזה הוחזר בפועל נותר לא ברור.

בית המשפט לחשבונאות ממליץ על מערכת חקירה פשוטה יותר עם ארכיון מרכזי, ניתוח משופר של דיווחי הונאה ומדידה חזקה יותר של הכספים שהוחזרו בפועל. זה נשמע כמו היגיון בריא - ודווקא מסיבה זו חשוב לציין שהמלצה זו הייתה צריכה להיאמר במפורש רק בשנת 2025.

דו"ח שנתי: שישה מיליארד יורו הוצאו באופן לא חוקי

מעבר להקשר של ARF, הדו"ח השנתי של בית המשפט לחשבונאות לשנת 2024 מצייר תמונה מטרידה נוספת. שיעור השגיאות המשוער בהוצאות האיחוד האירופי בשנת 2024 הסתכם ב-3.6 אחוזים - שווה ערך לכ-6 מיליארד אירו שלא נוצלו בהתאם לכללי האיחוד האירופי ולתקנות הלאומיות. הוצאות שאינן תואמות נחשבות משמעותיות לאחר שמגיעים לסף של 2 אחוזים.

זו הייתה השנה השישית ברציפות שבה בית המשפט לחשבונאות פרסם חוות דעת שלילית על הוצאות האיחוד האירופי. תחום מדיניות הלכידות נפגע במיוחד, עם שיעור שגיאות של 5.7 אחוזים. עבור הוצאות בסיכון גבוה - כלומר, תשלומים המבוססים על החזרים - שיעור השגיאות היה 5.2 אחוזים, המהווים 68.9 אחוזים מסך ההוצאות. הגורמים השכיחים ביותר לטעויות היו תשלומים עבור עלויות, פרויקטים או מוטבים שאינם זכאים, כמו גם הפרות של כללי רכש ציבורי וסיוע ממלכתי.

חשוב להדגיש מה המשמעות של נתונים אלה אינה: הם אינם מדד ישיר של הונאה. שיעור השגיאות כולל את כל ההוצאות שלא עמדו במלואן בתקנות - כולל שגיאות אדמיניסטרטיביות, החמצת מועדים ותיעוד חלקי. אף על פי כן, שיעור שגיאות של 3.6 אחוזים בתקציב כולל של כמעט 170 מיליארד יורו אינו חסר משמעות, וההתמדה של נתונים אלה לאורך שש שנים מצביעה על חולשות מבניות, לא על חריגים אקראיים.

בעיית השקיפות: אף אחד לא יודע לאן הולך הכסף

במאי 2025, בית המשפט לחשבונאות הציג ניתוח מקיף של קרן ARF, שהדגיש ממד נוסף של הבעיה: חוסר השקיפות הבסיסי בשימוש בכספים. למרות תקציב כולל של 650 מיליארד אירו ומשך זמן של למעלה מארבע שנים, כמעט ולא היה מידע זמין על התוצאות בפועל, וכלל לא על העלויות בפועל של הצעדים הממומנים.

שבעים ושניים אחוזים מאבני הדרך שקבעה הנציבות האירופית טרם הושגו שנה לפני פקיעת תוקף התוכנית. אלפי מקבלי המימון, כולל חברות וקונסורציומים רבים, נותרו אלמונים. הנציבות אינה אוספת נתונים על הסכומים ששולמו בפועל עבור צעדים בודדים - גם כאשר למדינות החברות יש נתונים כאלה. במאי 2026, הפרלמנט האירופי גינה את המצב כשערורייה ואיים על הנציבות בהשלכות.

ספקות חמורים במיוחד קיימים בשלוש המדינות הגדולות ביותר המקבלות את קרן ההבראה (ARF). באיטליה, היא מכונה "בור כסף" לאחר ש-150 מיליארד אירו בוזבזו במידה רבה. בצרפת, על פי רואי חשבון, היה קשה במיוחד להשיג מידע מדויק על המקבלים. ובספרד, דיווחים בתקשורת מצביעים על כך ש-8.5 מיליארד אירו מתוכנית ARF נוצלו לרעה - כולל לתשלומי פנסיה וזכויות סוציאליות שלא תאמו את מטרת ההשקעה של קרן ההבראה.

השלכות כלכליות: כאשר תמריצים מעוותים ממוסדים

מנקודת מבט כלכלית, הכישלון המתועד של השליטה ב-ARF מעלה שאלות מהותיות לגבי מבנה התמריצים של תוכניות העברה אירופיות. הארכיטקטורה הבסיסית יוצרת בעיה קלאסית של סוכן-מנהל: הנציבות, כמנהלת, מאצילת את השימוש בכספים למדינות החברות כסוכנים, מבלי שיהיו לה מנגנוני בקרה מספיקים כדי להבטיח שהסוכנים יפעלו לטובת האינטרסים של המנהלת.

התוצאה צפויה: אם המדינות החברות מקבלות כסף מבלי שיעברו בדיקה של עמידה בדרישות, ואם אפילו הפרות שזוהו אינן מניבות תשואה כספית לתקציב האיחוד האירופי, מתעוררת בעיית סיכון מוסרי מבני. מדוע ששר אוצר לאומי יבנה מערכות בקרה יקרות ולא נוחות מבחינה פוליטית אם הסבירות שייתן עליו אחריות על הפרות נמוכה?

התוצאה היא שחיקה הדרגתית של העיקרון המשפטי האירופי בתחום המדיניות התקציבית. אם מתן חוזים ציבוריים הממומנים בקרנות האיחוד האירופי אינו מחויב באופן עקבי לחוק הרכש של האיחוד האירופי, הדבר מעוות את השוק הפנימי, פוגע בחברות תואמות ויוצר הזדמנויות להקצאת כספים ממניעים פוליטיים, שחיתות וקורבנות.

יתר על כן, לחוסר השקיפות יש השלכות כלכליות משמעותיות. אם לא הנציבות ולא המדינות החברות יוכלו לפרט במדויק את התוצאות הכלכליות שהושגו על ידי 650 מיליארד האירו, הערכה מבוססת ראיות של התוכנית אינה אפשרית. מקבלי ההחלטות אינם יכולים למדוד את התשואה על ההשקעה וגם לא להפיק לקחים מבוססי ראיות עבור תוכניות עתידיות. זה בעייתי במיוחד משום שהנציבות האירופית מתכננת להמשיך להשתמש במודל ARF עבור תקציבים ותוכניות עתידיים - ואף לחזור עליו עבור תוכנית חימוש חדשה עם תקציב של עד 150 מיליארד אירו.

מה ממליץ בית המשפט לחשבונאות - ומה עושה הנציבות

הדו"ח המיוחד 09/2025 מכיל חמש המלצות קונקרטיות של בית המשפט לחשבונאות, אשר יחד מספקות תמונה מקיפה של צעדי הרפורמה הנדרשים.

ראשית, עבור מכשירים עתידיים עם מימון שאינו קשור לעלויות, על הנציבות לקבוע, כבר מתחילת דרישה ספציפית למערכות הבקרה והביקורת של המדינות החברות - כולל פרטים על כיסוי, איכות, לוח זמנים, תיעוד ואמצעי תיקון. שנית, למשך תקופת ה-ARF הנותרת, על הנציבות להודיע ​​בבירור כי על המדינות החברות לספק ראיות לבקרות על סיכונים מרכזיים לא יאוחר ממועד בקשת התשלום. שלישית ורביעית, יש לחזק את בקרות הנציבות עצמן - באמצעות דיווח שקוף יותר, שיטות הערכת סיכונים ברורות יותר וסיווג סיכונים גבוה יותר עבור מערכות בהן זוהו ממצאים קריטיים. חמישית, יש לקבוע סעדים אחידים להפרות רכש, שייושמו באופן שווה על ידי כל המדינות החברות.

מצידה, הנציבות משפרת בהדרגה את אסטרטגיית הביקורת שלה מאז אמצע 2023 והציגה רשימות תיוג ספציפיות לביקורת מערכות הרכש הציבורי והסיוע הממלכתי של המדינות החברות. עד מאי 2024, היא יישמה רשימות תיוג אלו ב-14 מדינות חברות. זוהי התקדמות, אך לדברי בית המשפט לביקורת, היא עדיין אינה מספקת: הביקורות לא כיסו את כל תחומי הרכש הרלוונטיים, גודל המדגם לא הוגדר בבירור, ובמקרים רבים, הביקורות החלו מאוחר מדי מכדי להיכלל בהערכת המהימנות.

ההקשר ההיסטורי: שליטה כחולשה קבועה

יהיה זה שגוי לראות את הבעיות המתוארות כפתולוגיה ספציפית של הקרן לניהול תקציבי (ARF). במקום זאת, הן חלק ממסורת ארוכה של חולשות בבקרה התקציבית האירופית. על פי בית המשפט לביקורת, הפרות של כללי רכש ציבורי וסיוע ממלכתי הן בעיה מתמשכת בתחום מדיניות הלכידות והוצאות תקציב אחרות של האיחוד האירופי. מה שמבדיל את ה-ARF מתוכניות קודמותיו אינו אופי הבעיות, אלא היקפה העצום - הנובע מגודלה חסר התקדים של הקרן ומההחלטה המכוונת לתעדף מהירות על פני בקרה.

שיעור השגיאות בהוצאות האיחוד האירופי עדיין עמד על 5.6 אחוזים בשנת 2023 - הרמה הגבוהה ביותר מזה שנים. הוא ירד ל-3.6 אחוזים בשנת 2024, נתון שבית המשפט לחשבונאות מחשיב כהתקדמות, אך בו זמנית מבקר אותו כנתון שעדיין גבוה מדי. העובדה שתקציב האיחוד האירופי קיבל חוות דעת ביקורת שלילית במשך שש שנים רצופות ממחישה כי לא מדובר בתופעות חריגות אקראיות, אלא בבעיות מבניות מוסדיות מושרשת עמוקות.

מנקודת מבט היסטורית, ראוי לציין שאירופה כנראה לא הפנימה במלואן את הלקחים משערוריות קרנות המבנה של העשורים הקודמים. המנגנונים הבסיסיים - דרישות מעורפלות מדי, שליטה לא מספקת, משטרי התאוששות חלשים והאצלת סמכויות מוגזמת למערכות לאומיות ללא סטנדרטים מינימליים של איכות - הם אותם אלה שכבר הובילו לזרימות משמעותיות של כספים לפרויקטים מפוקפקים בשנות ה-90 וה-2000.

סיפור אזהרה לתוכניות ענק עתידיות של האיחוד האירופי

בסוף ניתוח קרן הקורונה (ARF), בית המשפט לחשבונאות נותן אזהרה ברורה לעתיד: אסור שקרן הקורונה תחזור על עצמה בצורה זו. אבל זה בדיוק מה שהנציבות מתכננת. עבור סדר היום האירופי להתחמשות מחדש שאומץ במרץ 2026, היא מתכוונת לקחת שוב חובות ולחלק עד 150 מיליארד אירו למדינות החברות - על פי אותו מודל מימון כמו ה-ARF, ללא פיקוח פרלמנטרי חובה.

השאלה שעולה אינה שאלה טכנית, אלא שאלה פוליטית: כמה שליטה אירופה מוכנה להקריב למען מהירות פעולה? ה-ARF נתפס פוליטית כהדגמה של יכולת פעולה אירופית. עם זאת, כשלי השליטה שלו מראים שמהירות פעולה ללא מבני ממשל חזקים אינה מעידה על חוזק, אלא על רשלנות.

אירופה ניצבת בפני דילמה מהותית: ככל שתוכניות האיחוד האירופי הופכות גדולות ומהירות יותר, כך גדל הנזק הפוטנציאלי מחוסר בקרה או בקרה חלשה. במקביל, המורכבות הגוברת של התוכניות מעלה את הדרישות ממערכות הבקרה - וכך גם הפיתוי להשתמש במורכבות זו כתירוץ להזנחת הבקרה.

התשובה הכלכלית החכמה אינה טמונה בנטישת תוכניות רחבות היקף של האיחוד האירופי, אלא בהשקעה עקבית ביכולות משילות לפני שהמיליארדים חולקים. העובדה שזה אפשרי מודגמת על ידי המדינות החברות שהציגו ביצועים טובים יחסית בסקירת ARF - מה שמראה שמערכות בקרה מתפקדות אינן חייבות להיות בלתי תואמות לחלוקה מהירה של כספים, בתנאי שהרצון הפוליטי והיכולת המוסדית קיימים.

בית המשפט האירופי לביקורת ממלא תפקיד דמוקרטי בסיסי בדוחותיו: הוא מאלץ את אירופה להתעמת עם המציאות המוסדית שלה. השאלה היא האם מקבלי ההחלטות הפוליטיים מסיקים מהם את המסקנות הנכונות - או שמא, כמו בעבר, הם פשוט מכירים בהמלצות ואז עוברים לתוכנית הגדולה הבאה מבלי לטפל באמת בסיבות המבניות לכשלים בבקרה.