ביקורת על חוסר לגיטימציה: מה המשמעות של הצהרותיה האחרונות של אורסולה פון דר ליין על כוחות האיחוד האירופי באוקראינה? – תמונה: Xpert.Digital
חיילי האיחוד האירופי באוקראינה: סמכויות קבלת החלטות ולגיטימציה דמוקרטית באיחוד האירופי
חיילי האיחוד האירופי באוקראינה? פון דר ליין מקבל החלטות חד צדדיות - ללא מנדט?
אורסולה פון דר ליין מתכננת לשלוח חיילים אירופאים לאוקראינה. בזמן שהמלחמה נמשכת, היא מחליטה על מיליארדי יורו וחיילים - ללא פרלמנט, ללא פיקוח.
דבריה האחרונים של נשיאת הנציבות האירופית, אורסולה פון דר ליין, בנוגע לפריסת כוחות אירופיים אפשרית באוקראינה עוררו ויכוח סוער על סמכויות קבלת ההחלטות והלגיטימציה הדמוקרטית של האיחוד האירופי. בראיון ל"פייננשל טיימס" באוגוסט 2025, ציין פון דר ליין כי אירופה מפתחת "תוכניות מדויקות למדי" לפריסת כוחות רב-לאומית באוקראינה כחלק מערבויות ביטחון בעקבות הסכם שלום פוטנציאלי. הצהרה זו עוררה ביקורת חריפה, במיוחד מצד שר ההגנה הגרמני בוריס פיסטוריוס, שהדגיש כי לאיחוד האירופי "אין שום סמכות שיפוט או סמכות בנוגע לפריסת כוחות".
פון דר ליין דיבר על "מפת דרכים ברורה" לפריסת כוחות, שיכולה לכלול כמה עשרות אלפי חיילים בהובלת אירופה עם תמיכה אמריקאית בתחומי הפיקוד, השליטה והסיור.
אילו יסודות משפטיים ומוסדיים יש לאיחוד האירופי לקבלת החלטות צבאיות?
הבסיס המשפטי להחלטות צבאיות של האיחוד האירופי מעוגן במדיניות הביטחון וההגנה המשותפת (CSDP), המהווה חלק בלתי נפרד ממדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP). ה-CSDP מוסדר על ידי סעיפים 42 עד 46 של אמנת האיחוד האירופי וכפוף להוראות ספציפיות.
היבט מרכזי של מדיניות הביטחון וההגנה המשותפת (CSDP) הוא עקרון פה אחד: החלטות מועצה בעלות השלכות צבאיות או ביטחוניות דורשות פה אחד, כפי שנקבע בסעיף 31(4) לאמנת האיחוד האירופי. משמעות הדבר היא שכל 27 המדינות החברות באיחוד האירופי חייבות להסכים לכל פעולה צבאית. הוצאות תפעוליות הקשורות לצעדים בעלי השלכות צבאיות או ביטחוניות אינן מוטלות על תקציב האיחוד האירופי, אלא על המדינות החברות, בהתאם לסעיף 41(2) לאמנת האיחוד האירופי.
השליטה הפוליטית וההכוונה האסטרטגית של פעולות צבאיות של האיחוד האירופי נמצאים בידי המועצה והוועדה המדינית והביטחונית (PSC). לשירות הפעולה החיצונית האירופי יש מטה צבאי (EUMS) האחראי על התרעה מוקדמת, מודעות מצבית ותכנון אסטרטגי בנוגע למשימות צבאיות. החלטות לבצע משימה או מבצע CSDP מבוססות על החלטה של המועצה האירופית, הדורשת את הסכמת כל המדינות החברות באיחוד האירופי.
איזה תפקיד ממלאת הנציבות האירופית בהחלטות צבאיות?
לנציבות האירופית תפקיד מוגבל משמעותית בעניינים צבאיים מאשר בתחומי מדיניות אחרים של האיחוד האירופי. כפי שהדגיש השר פיסטוריוס, לנציבות האיחוד האירופי "אין סמכות שיפוט או סמכות" בנוגע לפריסת כוחות. הנציבות אחראית בעיקר על תפקידים ביצועיים בתחומים על-לאומיים, בעוד שהחלטות מדיניות צבאית וביטחונית מעוגנות בעמוד הבין-ממשלתי של האיחוד האירופי.
במדיניות הביטחון וההגנה המשותפת (CSDP), האחריות העיקרית מוטלת על מועצת האיחוד האירופי ועל המדינות החברות, ולא על הנציבות. הנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון, שהוא גם סגן נשיא הנציבות, ממלא תפקיד מתאם, אך גם כאן, סמכויות קבלת ההחלטות מוגבלות על ידי עקרון פה אחד והסכמת כל המדינות החברות.
לכן, ניתן לפרש את הצהרותיה של פון דר ליין על "תוכניות מדויקות" לפריסת כוחות כחריגה מסמכויותיה המוסדיות, שכן כנשיאת הנציבות אין לה הסמכות להחליט על פריסות צבאיות או להכריז בפומבי על תוכניות כאלה.
כיצד פועל עקרון פה אחד במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי?
עקרון פה אחד הוא מרכיב יסודי בקבלת החלטות של האיחוד האירופי בתחומים רגישים כמו מדיניות חוץ וביטחון. במסגרת מדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP) ומדיניות הביטחון וההגנה המשותפת (CSDP), כל 27 המדינות החברות חייבות להסכים להחלטה כדי שהיא תתקבל. עיקרון זה נועד להבטיח שבתחומים חשובים במיוחד המשפיעים על הריבונות הלאומית, אף מדינה לא תיאלץ לנקוט פעולה בניגוד לרצונה.
לעקרון פה אחד במדיניות ביטחון יש יתרונות וחסרונות כאחד. מצד אחד, הוא מבטיח שכל המדינות החברות תומכות בהחלטה, מה שמחזק את הלגיטימיות והקיימות של ההחלטות. מצד שני, הוא עלול להוביל לקיפאון אם מדינות בודדות מפעילות את זכות הווטו שלהן, כפי שעשתה הונגריה, למשל, בהחלטות שונות הקשורות לאוקראינה.
עם זאת, ישנם יוצאים מן הכלל מוגבלים לעקרון פה אחד במדיניות חוץ, כולל הימנעות קונסטרוקטיבית וסעיפי מעבר מיוחדים. בהימנעות קונסטרוקטיבית, מדינה חברה יכולה להימנע מהצבעה במקום להפעיל וטו, ובכך לאפשר את אישור הצעד עדיין. עם זאת, מנגנונים אלה משמשים לעיתים רחוקות מאוד.
איזו לגיטימציה דמוקרטית יש לנציבות האיחוד האירופי?
הלגיטימציה הדמוקרטית של הנציבות האירופית היא סוגיה מורכבת הכוללת מגוון מנגנוני לגיטימציה עקיפים. נשיא הנציבות אינו נבחר ישירות על ידי אזרחי האיחוד האירופי, אלא ממונה בתהליך רב-שלבי: המועצה האירופית מציעה מועמד, אשר לאחר מכן חייב להיבחר על ידי הפרלמנט האירופי. כל מועצת הנציבים חייבת גם היא להיות מאושרת על ידי הפרלמנט.
אורסולה פון דר ליין אושרה לקדנציה שנייה בשנת 2024 לאחר שקיבלה רוב ברור של 401 קולות בהצבעה בפרלמנט האירופי ב-18 ביולי 2024. אישור זה מעניק לה מידה מסוימת של לגיטימציה דמוקרטית, גם אם עקיפה.
הפרלמנט האירופי, כמוסד היחיד שנבחר ישירות מהאיחוד האירופי, ממלא תפקידי פיקוח חשובים על הנציבות. הוא יכול להסיר את אמונו בנציבות באמצעות הצבעת אי אמון, שתחייב את כל הנציבות להתפטר. יתר על כן, הנציבות חייבת לדווח באופן קבוע לפרלמנט ולענות על שאלות פרלמנטריות.
אילו ביקורות יש על גישתו של פון דר ליין?
הביקורת על דבריו של פון דר ליין בנוגע לכוחות האיחוד האירופי באוקראינה היא רב-גונית ובאה ממחנות פוליטיים שונים. שר ההגנה פיסטוריוס מתח ביקורת לא רק על חוסר הסמכות של הנציבות האירופית בנושאים צבאיים, אלא גם על עיתוי ההצהרות הפומביות. הוא תיאר זאת כ"שגוי לחלוטין" לדון בנושאים כאלה בפומבי לפני שישבו לשולחן המשא ומתן.
הביקורת משתרעת גם על סגנון המנהיגות הכללי של פון דר ליין. היא מואשמת בקבלת החלטות חשובות באופן חד צדדי וללא פיקוח דמוקרטי מספק. דוגמה אחת היא קרן ההגנה בסך 150 מיליארד אירו שאומצה במאי 2025 למימון חימוש, בה הפרלמנט האירופי לא היה מעורב משום שהנציבות הפעילה את סעיף 122 לשעת חירום באמנת האיחוד האירופי. לאחר מכן, ועדת המשפט של הפרלמנט החליטה פה אחד להגיש תביעה לביטול לבית המשפט האירופי לצדק.
ביקורות נוספות נוגעות לרכישת מנות חיסון נגד COVID-19 בשווי 35 מיליארד אירו ללא שקיפות מספקת, מה שהוביל להצבעת אי אמון ביולי 2025, אותה שרדה. מבקרים מאשימים אותה ב"סגנון מנהיגות ריכוזי" ומבקרים את חוסר השקיפות בהחלטות חשובות.
מתאים לכך:
מהן התוכניות הנוכחיות לגבי כוחות אירופיים באוקראינה?
תוכניות להצבת כוחות אירופיים באוקראינה הן חלק מ"קואליציה של בעלי רצון" רחבה יותר בראשות צרפת ובריטניה. מדינות שונות באיחוד האירופי נקטו עמדות שונות בנוגע לפריסת כוחות אפשרית.
בין המדינות התומכות בתוכנית נמצאות צרפת ובריטניה, אשר עומדת בראש הקואליציה במשותף. שר ההגנה הבריטי ג'ון הילי הצהיר כי בריטניה מוכנה "לפרוס כוחות קרקע באוקראינה כדי להרגיע את האוקראינים". גם המדינות הבלטיות ליטא ואסטוניה סימנו את נכונותן לתרום כוחות. גם בלגיה התחייבה לתמוך.
מצד שני ישנן מדינות ספקניות או מתנגדות. גרמניה הצהירה כי יש לה יכולת מועטה לפריסת כוחות, אך תספק אלמנטים חשובים אחרים לערובות ביטחון. הונגריה, פולין, איטליה והולנד סירבו להשתתף בפריסות כוחות או הגיבו בזהירות רבה. סגן ראש ממשלת פולין הבהיר: "אין תוכניות, ולא יהיו תוכניות, לשלוח את הצבא הפולני לאוקראינה".
המציאות הצבאית מאתגרת. מומחים צבאיים מעריכים כי יידרשו לפחות 100,000 חיילים כדי להבטיח קו הפסקת אש בין רוסיה לאוקראינה. מכיוון שכל חייל יצטרך לעבור ברוטציה למנוחה והתאוששות, המדינות המשתתפות יצטרכו לספק מספר חיילים גדול פי שלושה בסך הכל. דבר זה יגרום למתח יתר על המידה על צבאות אירופה, ולכן כוח חיילים מרבי של 20,000 עד 30,000 חיילים נחשב ריאלי.
מוקד לאבטחה והגנה - ייעוץ ומידע
מוקד לאבטחה והגנה - תמונה: xpert.digital
מרכז האבטחה וההגנה מציע ייעוץ ומידע עדכני מבוסס על מנת לתמוך ביעילות בחברות וארגונים בחיזוק תפקידם במדיניות הביטחון והביטחון האירופית. בקשר הדוק לקבוצת העבודה של SME Connect, הוא מקדם חברות קטנות ובינוניות (SME) בפרט שרוצות להרחיב עוד יותר את כוחן והתחרותיות החדשנית שלהן בתחום ההגנה. כנקודת קשר מרכזית, הרכזת יוצרת גשר מכריע בין SME לאסטרטגיית הגנה אירופאית.
מתאים לכך:
סיוע מהאיחוד האירופי לאוקראינה: מיליארדי דולרים במימון, תעשיית ביטחון צומחת ומתחים מוסדיים סביב שליטה פרלמנטרית
אילו מנגנוני מימון פיתח האיחוד האירופי לתמיכה באוקראינה?
האיחוד האירופי פיתח מגוון כלי מימון לתמיכה באוקראינה, חלקם שנויים במחלוקת. קרן ההגנה, הנזכרת לעיל, בסך 150 מיליארד אירו, אומצה ללא מעורבות הפרלמנט האירופי, כאשר הנציבות הפעילה את סעיף 122 באמנת האיחוד האירופי, המאפשר נקיטת צעדים ללא מעורבות פרלמנטרית במקרי חירום.
גרמניה התחייבה לממן אחת מחבילות התמיכה המקיפות הראשונות במסגרת מנגנון רשימת הדרישות של אוקראינה בעדיפות עליונה (PURL), בסכום של עד 500 מיליון דולר. במסגרת מנגנון זה, נאט"ו מתאם את היישום ומבטיח שהציוד יענה על הצרכים הדחופים ביותר של אוקראינה.
מדינות האיחוד האירופי הקימו גם את מתקן השלום האירופי (EPF) עם 5.6 מיליארד אירו באמצעי תמיכה לכוחות המזוינים של אוקראינה. תרומתה של גרמניה מסתכמת בכ-25 אחוזים מסכום זה. במרץ 2024 הוקמה גם קרן הסיוע לאוקראינה במסגרת ה-EPF, עם היקף יעד של 5 מיליארד אירו נוספים עד 2027.
בראיון ל"פייננשל טיימס", פון דר ליין הכריז גם על כלי מימון חדשים שיבטיחו "מימון בר-קיימא לכוחות המזוינים של אוקראינה כערובה לביטחון". מיליארדי הדולר הקיימים של האיחוד האירופי בזרימת מימון לאוקראינה יימשכו גם בזמן שלום.
כיצד מתפתחת תעשיית הביטחון האירופית בהקשר של התמיכה באוקראינה?
תעשיית הביטחון האירופית חוותה התרחבות משמעותית כתוצאה מהתמיכה באוקראינה. לראשונה מאז תחילת ממשל טראמפ, אירופה וארה"ב הפכו את תפקידיהן במתן סיוע צבאי לאוקראינה. מתוך 10.5 מיליארד אירו בסיוע צבאי אירופי שסופקו במאי ויוני 2025, לפחות 4.6 מיליארד אירו יועברו באמצעות חוזי רכש עם חברות ביטחון, במקום להימשך ממלאי קיים.
חוזים אלה הוענקו בעיקר לחברות שבסיסן באירופה ובאוקראינה, דבר המדגיש את התפקיד הגובר של ייצור ביטחוני בתמיכה צבאית. מתחילת המלחמה ועד יוני 2025, אירופה סיפקה לפחות 35.1 מיליארד אירו בסיוע צבאי באמצעות רכש ביטחוני - 4.4 מיליארד אירו יותר מארצות הברית.
טארו נישיקווה, מנהל הפרויקט של מעקב התמיכה באוקראינה, מסביר: "הסיוע הצבאי לאוקראינה נקבע יותר ויותר על ידי קיבולת התעשייה הביטחונית. אירופה רכשה כעת יותר באמצעות חוזי הגנה חדשים מאשר ארצות הברית - מעבר ברור מהסתמכות על ארסנל נשק לכיוון ייצור תעשייתי.".
איזה תפקיד ממלאים הפרלמנטים הלאומיים בפעולות צבאיות של האיחוד האירופי?
לתפקידם של הפרלמנטים הלאומיים בפעולות צבאיות של האיחוד האירופי יש חשיבות מהותית, שכן הם מחזיקים במנדטים הדמוקרטיים הנדרשים. כפי שהדגיש ביקורם של חברי פרלמנט בכירים באוקראינה על ידי גרמניה, אישור הפרלמנט הגרמני חיוני לכל השתתפות גרמנית בפעולות באוקראינה. הפרלמנט הגרמני מפקח על המימון ותהיה לו הסמכות הסופית בנוגע לפריסת כוחות במסגרת הפסקת אש.
הפרלמנטים הלאומיים של המדינות החברות ממלאים תפקיד מכריע בפיקוח על האיחוד האירופי ותורמים ללגיטימציה הדמוקרטית שלו. באמצעות עקרון הסובידיאריות, המעוגן בסעיף 5 לאמנת האיחוד האירופי, לפרלמנטים הלאומיים יש את הסמכות לבחון ולהשפיע על פעולות האיחוד האירופי.
בגרמניה, לדוגמה, כל פריסה של הבונדסוור בחו"ל חייבת לקבל את אישור הבונדסטאג. עיקרון זה של שליטה פרלמנטרית על פעולות צבאיות הוא מרכיב יסודי בסדר החוקתי הגרמני ואינו ניתן לעקיפה באמצעות החלטות האיחוד האירופי.
כיצד מגיבים מוסדות אחרים באיחוד האירופי לגישתו של פון דר ליין?
התגובות של מוסדות אחרים באיחוד האירופי לפעולותיו של פון דר ליין הן מעורבות ומשקפות מתחים מוסדיים בתוך האיחוד האירופי. הפרלמנט האירופי כבר פתח בהליכים משפטיים נגד הנציבות, במיוחד בנוגע לקרן ההגנה בסך 150 מיליארד אירו. ועדת המשפט של הפרלמנט החליטה פה אחד להגיש תביעה לביטול לבית המשפט האירופי לצדק, מכיוון שלא התייעץ עם הפרלמנט בנוגע להחלטה פיננסית חשובה זו.
הצבעת אי האמון נגד פון דר ליין ביולי 2025, למרות ששרדה אותה, מדגימה אי נוחות גוברת בפרלמנט בנוגע לסגנון המנהיגות שלה. הביקורת מתמקדת בחוסר שקיפות ובנטייה לקבל החלטות חשובות ללא פיקוח דמוקרטי מספק.
ברמת המדינות החברות, ממשלות שונות הגיבו בצורה שונה. בעוד שממשלת גרמניה, באמצעות השר פיסטוריוס, הביעה ביקורת חריפה, מדינות אחרות, כמו צרפת תחת הנשיא מקרון, קידמו את הדיון על הכוחות האירופיים. תגובות שונות אלה מדגישות את האתגרים בתיאום מדיניות החוץ והביטחון של האיחוד האירופי.
אילו השפעות ארוכות טווח יכולות להיות לפעולותיו של פון דר ליין?
לגישתה של פון דר ליין עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת על האיזון המוסדי של האיחוד האירופי ועל הלגיטימציה הדמוקרטית של החלטות אירופיות. סגנון המנהיגות הריכוזי שלה ונטייתה לקבל החלטות חשובות ללא פיקוח פרלמנטרי מספק עלולים להחריף את "הגירעון הדמוקרטי" שכבר נדון באיחוד האירופי.
עקיפת הפרלמנט האירופי בהחלטות פיננסיות מרכזיות על ידי הפעלת סעיפי חירום יוצרת תקדים בעייתי. אם נוהג זה ייווצר, הוא עלול להחליש עוד יותר את תפקידו של הפרלמנט כגורם איזון ובלמים דמוקרטיים ולחזק באופן לא פרופורציונלי את כוחה של הנציבות.
בתחום הביטחון, גישתה של פון דר ליין עלולה להחריף את המתחים בין הגורמים העל-לאומיים והבין-ממשלתיים של האיחוד האירופי. הצהרותיה הפומביות על תוכניות צבאיות, למרות היעדר סמכות פורמלית, עלולות לערער את אמון המדינות החברות בסדר המוסדי של האיחוד האירופי.
כיצד יכול להיראות תהליך קבלת החלטות דמוקרטי יותר במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי?
קבלת החלטות דמוקרטית יותר במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי תדרוש מספר רפורמות. ראשית, יהיה צורך לחזק את תפקידו של הפרלמנט האירופי בענייני מדיניות ביטחון. למרות שמדיניות הביטחון וההגנה המשותפת (CSDP) נתפסת באופן מסורתי כתחום בין-ממשלתי, פיקוח פרלמנטרי מוגבר יכול להגביר את הלגיטימציה הדמוקרטית שלה.
הרעיון המדובר כיום של הצבעת רוב מיוחס במדיניות חוץ עשוי לשפר את יכולתו של האיחוד האירופי לפעול מבלי לפגוע בעיקרון השליטה הדמוקרטית. תשע מדינות חברות, כולל גרמניה וצרפת, כבר הקימו "קבוצת חברים" כדי לקדם את המעבר ההדרגתי מהצבעה פה אחד להצבעת רוב מיוחס במדיניות חוץ.
סעיפי המעבר או סעיפי הגישור באמנות האיחוד האירופי יוכלו לשמש למעבר להליכי קבלת החלטות אחרים מבלי לשנות את האמנות. עם זאת, יהיה צורך למצוא איזון בין היכולת לפעול לבין ההגנה על אינטרסים לאומיים לגיטימיים.
אילו חלופות יש לגישתו של פון דר ליין?
גישות חלופיות למדיניות הביטחון של האיחוד האירופי יכולות לכלול דגש חזק יותר על תיאום בין-ממשלתי וחלוקת תפקידים ברורה יותר בין מוסדות האיחוד האירופי. במקום שיו"ר הנציבות יכריז על תוכניות צבאיות, החלטות כאלה יכולות להתקבל אך ורק במסגרת המבנים הקיימים של ה-CSDP.
תפקיד חזק יותר לפרלמנטים הלאומיים בהחלטות ביטחון של האיחוד האירופי יכול להגביר את הלגיטימציה הדמוקרטית מבלי לפגוע ביכולת הפעולה של האיחוד האירופי. מודל "קואליציית המעוניינים" כבר מדגים כיצד מדינות בעלות אינטרסים דומים יכולות לשתף פעולה מבלי לאלץ את כל המדינות החברות באיחוד האירופי להשתתף.
פיתוח "רשת ביטחון ריבונית" אירופית עשוי לייצג פשרה בין היכולת לפעול לבין הגנה על אינטרסים לאומיים. מערכת כזו תכלול מנגנונים שימנעו ממדינות חברות לבטל זו את זו בתחומים קריטיים, ובמקביל תאפשר גמישות רבה יותר בהחלטות פחות רגישות.
לגיטימציה דמוקרטית לעומת יכולת פעולה
המחלוקת סביב דבריו של פון דר ליין על כוחות האיחוד האירופי באוקראינה מדגישה את המתחים הבסיסיים בין לגיטימציה דמוקרטית ליכולת לפעול בתוך האיחוד האירופי. בעוד שיושב הנציבות יכול לטעון כי החלטות מהירות הן הכרחיות בעתות משבר, ביקורת מכיוונים שונים מדגימה כי החלטות כאלה, ללא פיקוח דמוקרטי מספק, עלולות לערער את הלגיטימציה של האיחוד האירופי.
הארכיטקטורה המוסדית של האיחוד האירופי מספקת במכוון הליכי קבלת החלטות שונים עבור תחומי מדיניות שונים. במדיניות ביטחון, עקרון פה אחד ופיקוח המדינות החברות אינם שרירותיים אלא משקפים את הרגישות של תחומים אלה לריבונות לאומית. גישתו של פון דר ליין לעקוף או לעקוף את ההליכים הקבועים הללו מעלה שאלות מהותיות לגבי אחריות דמוקרטית באיחוד האירופי.
האתגר של האיחוד האירופי הוא למצוא דרך שתחזק הן את הלגיטימציה הדמוקרטית שלו והן את היכולת הנדרשת לפעול בנוף גיאופוליטי המשתנה במהירות. הדבר עשוי לדרוש רפורמות מוסדיות, אך גם גישה מודעת יותר לתהליכים דמוקרטיים קיימים ולאיזונים ובלמים. לכן, הדיון על כוחות האיחוד האירופי באוקראינה אינו רק עניין של מדיניות ביטחון, אלא מקרה מבחן לעתיד הדמוקרטיה האירופית.
ייעוץ - תכנון - יישום
ייעוץ - תכנון - יישום
Konrad Wolfenstein
אני שמח לעזור לך כיועץ אישי.
קשר תחת וולפנשטיין ∂ xpert.digital
התקשר אלי מתחת +49 89 674 804 (מינכן)
