ביקורת על חוסר לגיטימציה: מה המשמעות של הצהרותיה האחרונות של אורסולה פון דר ליין על כוחות האיחוד האירופי באוקראינה?
שחרור מראש של Xpert
בחירת קול 📢
פורסם בתאריך: 2 בספטמבר 2025 / עודכן בתאריך: 2 בספטמבר 2025 – מחבר: קונרד וולפנשטיין
ביקורת על חוסר לגיטימציה: מה המשמעות של הצהרותיה האחרונות של אורסולה פון דר ליין על כוחות האיחוד האירופי באוקראינה? – תמונה: Xpert.Digital
חיילי האיחוד האירופי באוקראינה: סמכויות קבלת החלטות ולגיטימציה דמוקרטית באיחוד האירופי
חיילי האיחוד האירופי באוקראינה? ההחלטה של פון דר ליין בפני עצמה - ללא מנדט?
אורסולה פון דר ליין מתכננת לשלוח חיילים אירופאים לאוקראינה. בזמן שהמלחמה נמשכת, היא מקבלת החלטות על מיליארדים וחיילים - ללא פרלמנט, ללא פיקוח.
דבריה האחרונים של נשיאת הנציבות האירופית, אורסולה פון דר ליין, בנוגע לאפשרות של כוחות אירופיים באוקראינה עוררו ויכוח סוער על סמכויות קבלת ההחלטות של האיחוד האירופי והלגיטימציה הדמוקרטית שלו. בראיון ל"פייננשל טיימס" באוגוסט 2025, ציינה פון דר ליין כי אירופה מפתחת "תוכניות מדויקות למדי" לפריסת כוחות רב-לאומית באוקראינה כחלק מערבויות ביטחון בעקבות הסכם שלום פוטנציאלי. הצהרה זו עוררה ביקורת חריפה, במיוחד מצד שר ההגנה הגרמני בוריס פיסטוריוס, שהדגיש כי לאיחוד האירופי "אין כל סמכות או סמכות כלשהי בנוגע לפריסת כוחות".
פון דר ליין דיבר על "מפת דרכים ברורה" לפריסת כוחות שיכולה לכלול עשרות אלפי חיילים בהובלת אירופה עם תמיכה אמריקאית בתחומי הפיקוד, השליטה והסיור.
איזה בסיס משפטי ומוסדי יש לאיחוד האירופי לקבלת החלטות צבאיות?
הבסיס המשפטי להחלטות הצבאיות של האיחוד האירופי מעוגן במדיניות הביטחון וההגנה המשותפת (CSDP), המהווה חלק בלתי נפרד ממדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP). ה-CSDP מוסדר על ידי סעיפים 42 עד 46 של אמנת האיחוד האירופי וכפוף להוראות ספציפיות.
היבט מרכזי של ה-CSDP הוא עקרון פה אחד: החלטות מועצה בעלות השלכות צבאיות או ביטחוניות מתקבלות פה אחד ללא יוצא מן הכלל, בהתאם לסעיף 31(4) של אמנת האיחוד האירופי. משמעות הדבר היא שכל 27 המדינות החברות באיחוד האירופי חייבות להסכים לפריסה צבאית. לפי סעיף 41(2) של אמנת האיחוד האירופי, הוצאות תפעוליות הקשורות לצעדים בעלי השלכות צבאיות או ביטחוניות אינן מנוצלות מתקציב האיחוד האירופי, אלא על ידי המדינות החברות.
השליטה הפוליטית וההכוונה האסטרטגית של פעולות צבאיות של האיחוד האירופי נמצאים בידי המועצה והוועדה המדינית והביטחונית (PSC). לשירות הפעולה החיצונית האירופי (EUMS) יש מטה צבאי, האחראי על התרעה מוקדמת, הערכת מצב ותכנון אסטרטגי בנוגע למשימות צבאיות. החלטות לביצוע משימה או מבצע CSDP מבוססות על החלטת המועצה האירופית, המתקבלת בהסכמת כל המדינות החברות באיחוד האירופי.
איזה תפקיד ממלאת הנציבות האירופית בהחלטות צבאיות?
לנציבות האירופית תפקיד מוגבל משמעותית בעניינים צבאיים מאשר בתחומי מדיניות אחרים של האיחוד האירופי. כפי שהדגיש השר פיסטוריוס, לנציבות האיחוד האירופי "אין סמכות או סמכות כלל" בנוגע לפריסת כוחות. הנציבות אחראית בעיקר על הסמכות המבצעת בתחומים על-לאומיים, בעוד שהחלטות מדיניות צבאית וביטחונית מעוגנות בעמוד הבין-ממשלתי של האיחוד האירופי.
במסגרת ה-CSDP, האחריות העיקרית מוטלת על מועצת האיחוד האירופי ועל המדינות החברות, ולא על הנציבות. הנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון, שהוא גם סגן נשיא הנציבות, ממלא תפקיד מתאם, אך גם כאן, סמכויות קבלת ההחלטות מוגבלות על ידי עקרון פה אחד והסכמת כל המדינות החברות.
לפיכך, ניתן לפרש את הצהרותיה של פון דר ליין על "תוכניות מדויקות" לפריסת כוחות כחריגה מסמכויותיה המוסדיות, שכן כנשיאת הנציבות, אין לה הסמכות להחליט על פריסות צבאיות או להכריז בפומבי על תוכניות כאלה.
כיצד פועל עקרון פה אחד במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי?
עקרון פה אחד הוא מרכיב יסודי בקבלת החלטות של האיחוד האירופי בתחומים רגישים כמו מדיניות חוץ וביטחון. במסגרת ה-CFSP וה-CSDP, כל 27 המדינות החברות חייבות להסכים להחלטה כדי שהיא תתקבל. עיקרון זה נועד להבטיח שאף מדינה לא תיאלץ לנקוט פעולה בניגוד לרצונה בתחומים חשובים במיוחד המשפיעים על הריבונות הלאומית.
לעקרון פה אחד במדיניות ביטחון יש יתרונות וחסרונות כאחד. מצד אחד, הוא מבטיח שכל המדינות החברות תומכות בהחלטה, מה שמחזק את הלגיטימיות והקיימות של ההחלטות. מצד שני, הוא עלול להוביל למבוי סתום אם מדינות בודדות מפעילות את זכות הווטו שלהן, כפי שעשתה הונגריה, למשל, בהחלטות שונות הקשורות לאוקראינה.
עם זאת, ישנם יוצאים מן הכלל מוגבלים לעקרון פה אחד במדיניות חוץ, כולל הימנעות קונסטרוקטיבית וסעיפי מעבר מיוחדים. הימנעות קונסטרוקטיבית מאפשרת למדינה חברה להימנע מהצבעה במקום להטיל וטו, מה שמאפשר עדיין לאשר את הצעד. עם זאת, מנגנונים אלה משמשים רק במידה מוגבלת מאוד.
איזו לגיטימציה דמוקרטית יש לנציבות האיחוד האירופי?
הלגיטימציה הדמוקרטית של נציבות האיחוד האירופי היא סוגיה מורכבת הכוללת מגוון מנגנוני לגיטימציה עקיפים. נשיא הנציבות אינו נבחר ישירות על ידי אזרחי האיחוד האירופי אלא ממונה בתהליך רב-שלבי: המועצה האירופית מציעה מועמד, אשר לאחר מכן חייב להיבחר על ידי הפרלמנט האירופי. כל מועצת הנציבים חייבת גם היא להיות מאושרת על ידי הפרלמנט.
אורסולה פון דר ליין אושרה לקדנציה שנייה בשנת 2024, לאחר שקיבלה רוב ברור של 401 קולות בהצבעה בפרלמנט האירופי ב-18 ביולי 2024. אישור זה מעניק לה מידה מסוימת של לגיטימציה דמוקרטית, אם כי עקיפה.
הפרלמנט האירופי, כמוסד היחיד שנבחר ישירות באיחוד האירופי, ממלא תפקידי פיקוח חשובים על הנציבות. הוא יכול להסיר את אמונו באמצעות הצבעת אי אמון, מה שאילץ את כל הנציבות להתפטר. יתר על כן, הנציבות חייבת לדווח באופן קבוע לפרלמנט ולענות על שאלות פרלמנטריות.
איזו ביקורת יש על גישתו של פון דר ליין?
הביקורת על הצהרותיו של פון דר ליין בנוגע לכוחות האיחוד האירופי באוקראינה היא רב-גונית ובאה ממחנות פוליטיים שונים. שר ההגנה פיסטוריוס מתח ביקורת לא רק על חוסר הסמכות של הנציבות האירופית בנושאים צבאיים, אלא גם על עיתוי ההצהרות הפומביות. הוא כינה זאת "שגוי לחלוטין" לדון בנושאים כאלה בפומבי לפני שישבו לשולחן המשא ומתן.
הביקורת משתרעת גם על סגנון המנהיגות הכללי של פון דר ליין. היא מואשמת בקבלת החלטות חשובות באופן חד צדדי וללא פיקוח דמוקרטי מספק. דוגמה אחת היא קרן ההגנה בסך 150 מיליארד אירו שאושרה במאי 2025 למימון ציוד צבאי, בה הפרלמנט האירופי לא היה מעורב משום שהנציבות הסתמכה על סעיף 122 של אמנת האיחוד האירופי לשעת חירום. לאחר מכן, ועדת המשפט של הפרלמנט החליטה פה אחד להגיש תביעה לביטול לבית המשפט האירופי לצדק.
ביקורות נוספות נוגעות לרכישת מנות חיסון נגד נגיף הקורונה בשווי 35 מיליארד אירו ללא שקיפות מספקת, מה שהוביל להצבעת אי אמון ביולי 2025, אותה שרדה. מבקרים מאשימים אותה ב"סגנון מנהיגות ריכוזי" ומתלוננים על חוסר שקיפות בהחלטות מפתח.
מתאים לכך:
מהן התוכניות הנוכחיות לגבי כוחות אירופיים באוקראינה?
התוכניות להצבת כוחות אירופיים באוקראינה הן חלק מ"קואליציה של בעלי רצון" רחבה יותר בראשות צרפת ובריטניה. מדינות שונות באיחוד האירופי נקטו עמדות שונות בנוגע לפריסת כוחות אפשרית.
בין המדינות התומכות נמנות צרפת ובריטניה, כיו"ר משותפות של הקואליציה. שר ההגנה הבריטי ג'ון הילי הצהיר כי בריטניה מוכנה "להציב כוחות קרקע באוקראינה כדי להרגיע את האוקראינים". גם המדינות הבלטיות ליטא ואסטוניה סימנו את נכונותן לשלוח כוחות. גם בלגיה התחייבה לתמוך.
מצד שני ישנן מדינות ספקניות או עוינות. גרמניה הצהירה כי יש לה יכולת מועטה לפריסת כוחות, אך תספק אלמנטים חשובים אחרים לערבויות ביטחון. הונגריה, פולין, איטליה והולנד סירבו להשתתף בפריסות כוחות או הגיבו בזהירות רבה. סגן ראש ממשלת פולין הבהיר: "אין ולא יהיו תוכניות לשלוח את הצבא הפולני לאוקראינה".
המציאות הצבאית מאתגרת. מומחים צבאיים מעריכים כי יידרשו לפחות 100,000 חיילים כדי להבטיח קו הפסקת אש בין רוסיה לאוקראינה. מכיוון שכל חייל חייב לעבור ברוטציה לצורך התאוששות, המדינות המשתתפות יצטרכו לספק פי שלושה חיילים בסך הכל. מצב זה יכביד על צבאות אירופה, ולכן כוח חיילים מרבי של 20,000 עד 30,000 חיילים נחשב ריאלי.
מוקד לאבטחה והגנה - ייעוץ ומידע
מוקד לאבטחה והגנה - תמונה: xpert.digital
מרכז האבטחה וההגנה מציע ייעוץ ומידע עדכני מבוסס על מנת לתמוך ביעילות בחברות וארגונים בחיזוק תפקידם במדיניות הביטחון והביטחון האירופית. בקשר הדוק לקבוצת העבודה של SME Connect, הוא מקדם חברות קטנות ובינוניות (SME) בפרט שרוצות להרחיב עוד יותר את כוחן והתחרותיות החדשנית שלהן בתחום ההגנה. כנקודת קשר מרכזית, הרכזת יוצרת גשר מכריע בין SME לאסטרטגיית הגנה אירופאית.
מתאים לכך:
סיוע בין האיחוד האירופי לאוקראינה: מיליארדי דולרים במימון, תעשיית הביטחון הגדלה ומתחים מוסדיים סביב שליטה פרלמנטרית
אילו מנגנוני מימון פיתח האיחוד האירופי כדי לתמוך באוקראינה?
האיחוד האירופי פיתח מגוון מכשירים פיננסיים לתמיכה באוקראינה, חלקם שנויים במחלוקת. קרן ההגנה, הנזכרת לעיל, בסך 150 מיליארד אירו, אושרה ללא מעורבות הפרלמנט האירופי, כאשר הנציבות הסתמכה על סעיף 122 באמנת האיחוד האירופי, המאפשר נקיטת צעדים במצבי חירום ללא מעורבות פרלמנטרית.
גרמניה התחייבה לממן אחת מחבילות התמיכה המקיפות הראשונות במסגרת מנגנון PURL (רשימת דרישות אוקראינה בעדיפות), בסכום כולל של עד 500 מיליון דולר. במסגרת מנגנון זה, נאט"ו מתאם את היישום ומבטיח שהציוד יענה על הצרכים הדחופים ביותר של אוקראינה.
מדינות האיחוד האירופי הקימו גם את מתקן השלום האירופי (EPF) עם אמצעי תמיכה לכוחות המזוינים של אוקראינה בסכום של 5.6 מיליארד אירו. תרומתה של גרמניה מסתכמת בכ-25 אחוזים מסכום זה. במרץ 2024 אושרה גם קרן הסיוע לאוקראינה במסגרת ה-EPF, עם היקף יעד של 5 מיליארד אירו נוספים עד 2027.
בראיון ל"פייננשל טיימס", פון דר ליין הכריז גם על כלי מימון חדשים שיבטיחו "מימון בר-קיימא של הכוחות המזוינים של אוקראינה כערובה לביטחון". זרימת המימון הקיימת של האיחוד האירופי לאוקראינה, בסך מיליארד אירו, תימשך גם בזמן שלום.
כיצד מתפתחת תעשיית הביטחון האירופית בהקשר של התמיכה באוקראינה?
תעשיית הביטחון האירופית חוותה התרחבות משמעותית כתוצאה מהתמיכה באוקראינה. לראשונה מאז תחילת ממשל טראמפ, אירופה וארה"ב הפכו את תפקידיהן במתן תמיכה צבאית לאוקראינה. מתוך 10.5 מיליארד אירו בסיוע צבאי אירופי שסופקו במאי ויוני 2025, לפחות 4.6 מיליארד אירו יועברו באמצעות חוזי רכש עם חברות ביטחון ולא ממלאי קיים.
חוזים אלה הוענקו בעיקר לחברות שבסיסן באירופה ובאוקראינה, דבר המדגיש את התפקיד הגובר של ייצור ביטחוני בתמיכה צבאית. מתחילת המלחמה ועד יוני 2025, אירופה סיפקה לפחות 35.1 מיליארד אירו בסיוע צבאי באמצעות רכש ביטחוני - 4.4 מיליארד אירו יותר מארצות הברית.
טארו נישיקווה, מנהל הפרויקט של Ukraine Support Tracker, מסביר: "הסיוע הצבאי לאוקראינה נקבע יותר ויותר על ידי קיבולת התעשייה הביטחונית. אירופה רכשה כעת יותר באמצעות חוזי הגנה חדשים מאשר ארצות הברית - מעבר ברור מהסתמכות על ארסנל נשק ולכיוון ייצור תעשייתי."
איזה תפקיד ממלאים הפרלמנטים הלאומיים בפעולות צבאיות של האיחוד האירופי?
תפקידם של הפרלמנטים הלאומיים בפעולות צבאיות של האיחוד האירופי הוא בסיסי, שכן יש להם את המנדטים הדמוקרטיים הנדרשים. כפי שהבהיר ביקורם של חברי פרלמנט בכירים באוקראינה בגרמניה, אישור הפרלמנט הגרמני חיוני לכל השתתפות גרמנית בפעולות באוקראינה. הפרלמנט הגרמני מפקח על המימון ותהיה לו הסמכות הסופית בנוגע לפריסת כוחות במסגרת הפסקת אש.
לפרלמנטים הלאומיים של המדינות החברות תפקיד מפתח בפיקוח על האיחוד האירופי ובתרומה ללגיטימציה הדמוקרטית שלו. עקרון הסובידיאריות, המעוגן בסעיף 5 לאמנת האיחוד האירופי, מעניק לפרלמנטים הלאומיים את ההזדמנות לבחון ולהשפיע על פעולות האיחוד האירופי.
בגרמניה, לדוגמה, כל פריסה של הבונדסוור בחו"ל חייבת לקבל את אישור הבונדסטאג. עיקרון זה של פיקוח פרלמנטרי על פעולות צבאיות הוא מרכיב יסודי בסדר החוקתי הגרמני ואינו ניתן לעקיפה באמצעות החלטות האיחוד האירופי.
כיצד מגיבים מוסדות אחרים באיחוד האירופי לפעולותיו של פון דר ליין?
התגובות מצד מוסדות אחרים באיחוד האירופי לפעולותיו של פון דר ליין היו מעורבות, ומשקפות את המתיחות המוסדית בתוך האיחוד האירופי. הפרלמנט האירופי כבר פתח בהליכים משפטיים נגד הנציבות, במיוחד בנוגע לקרן ההגנה בסך 150 מיליארד אירו. ועדת המשפט של הפרלמנט החליטה פה אחד להגיש תביעה לביטול לבית המשפט האירופי לצדק, בטענה שהפרלמנט לא היה מעורב בהחלטה פיננסית חשובה זו.
הצבעת אי האמון נגד פון דר ליין ביולי 2025, למרות ששרדה, מדגימה את חוסר הנוחות הגובר בפרלמנט בנוגע לסגנון המנהיגות שלה. הביקורת מתמקדת בחוסר שקיפות ובנטייה לקבל החלטות חשובות ללא פיקוח דמוקרטי מספק.
ברמת המדינות החברות, ממשלות שונות הגיבו בצורה שונה. בעוד שממשלת גרמניה, באמצעות השר פיסטוריוס, הביעה ביקורת חריפה, מדינות אחרות, כמו צרפת תחת הנשיא מקרון, קידמו את הדיון על הכוחות האירופיים. תגובות שונות אלה מדגישות את האתגרים בתיאום מדיניות החוץ והביטחון של האיחוד האירופי.
אילו השפעות ארוכות טווח יכולות להיות לפעולותיו של פון דר ליין?
לגישתה של פון דר ליין עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת על האיזון המוסדי של האיחוד האירופי ועל הלגיטימציה הדמוקרטית של קבלת ההחלטות האירופית. סגנון המנהיגות הריכוזי שלה ונטייתה לקבל החלטות חשובות ללא פיקוח פרלמנטרי מספק עלולים להחריף את "הגירעון הדמוקרטי" שכבר נדון באיחוד האירופי.
עקיפת הפרלמנט האירופי בהחלטות פיננסיות מרכזיות על ידי הפעלת כללי חירום יוצרת תקדים בעייתי. אם נוהג זה ייווצר, הוא עלול להחליש עוד יותר את תפקידו של הפרלמנט כגוף פיקוח דמוקרטי ולחזק באופן לא פרופורציונלי את כוחה של הנציבות.
בתחום הביטחון, פעולותיה של פון דר ליין עלולות להחריף את המתיחות בין גורמים על-לאומיים ובין-ממשלתיים באיחוד האירופי. הצהרותיה הפומביות על תוכניות צבאיות, למרות היעדר סמכותה הרשמית לעשות זאת, עלולות לערער את אמון המדינות החברות בסדר המוסדי של האיחוד האירופי.
כיצד יכולה להיראות קבלת החלטות דמוקרטית יותר במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי?
קבלת החלטות דמוקרטית יותר במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי תדרוש מספר רפורמות. ראשית, יהיה צורך לחזק את תפקידו של הפרלמנט האירופי בנושאים של מדיניות ביטחון. למרות שה-CSDP נחשב באופן מסורתי לתחום בין-ממשלתי, פיקוח פרלמנטרי מוגבר יכול להגביר את הלגיטימציה הדמוקרטית.
הרעיון הנדון כעת של הצבעת רוב מיוחס במדיניות חוץ יכול לשפר את יכולתו של האיחוד האירופי לפעול מבלי לפגוע בעיקרון השליטה הדמוקרטית. תשע מדינות חברות, כולל גרמניה וצרפת, כבר הקימו "קבוצת ידידים" כדי לקדם את המעבר ההדרגתי מהצבעה פה אחד להצבעת רוב מיוחס במדיניות חוץ.
סעיפי הגישור באמנות האיחוד האירופי יוכלו לשמש למעבר להליכי קבלת החלטות אחרים ללא שינויים באמנות. עם זאת, יהיה צורך למצוא איזון בין היכולת לפעול לבין ההגנה על אינטרסים לאומיים לגיטימיים.
אילו חלופות קיימות לגישתו של פון דר ליין?
גישות חלופיות למדיניות הביטחון של האיחוד האירופי יכולות לכלול דגש חזק יותר על תיאום בין-ממשלתי וחלוקת תפקידים ברורה יותר בין מוסדות האיחוד האירופי. במקום שיו"ר הנציבות יכריז על תוכניות צבאיות, החלטות כאלה יכולות להתקבל אך ורק במסגרת המבנים הצפויים של ה-CSDP.
תפקיד חזק יותר לפרלמנטים הלאומיים בקבלת החלטות ביטחוניות באיחוד האירופי יכול להגביר את הלגיטימציה הדמוקרטית מבלי לפגוע ביכולת הפעולה של האיחוד האירופי. מודל "קואליציית המעוניינים" כבר מדגים כיצד מדינות בעלות אינטרסים דומים יכולות לשתף פעולה מבלי לאלץ את כל המדינות החברות באיחוד האירופי להשתתף.
פיתוח "רשת ביטחון ריבונית" אירופית עשוי לייצג פשרה בין היכולת לפעול לבין ההגנה על אינטרסים לאומיים. מערכת כזו תספק מנגנונים שימנעו ממדינות חברות לבטל החלטות בתחומים קריטיים, תוך מתן אפשרות לגמישות רבה יותר בהחלטות פחות רגישות.
לגיטימציה דמוקרטית לעומת יכולת פעולה
המחלוקת סביב הצהרותיו של פון דר ליין בנוגע לכוחות האיחוד האירופי באוקראינה מדגישה את המתחים הבסיסיים בין לגיטימציה דמוקרטית ליכולת לפעול בתוך האיחוד האירופי. בעוד שיושב הנציבות יכול לטעון כי החלטות מהירות הן הכרחיות בעתות משבר, ביקורת מכיוונים שונים מדגימה כי החלטות כאלה, ללא פיקוח דמוקרטי מספק, עלולות לערער את הלגיטימציה של האיחוד האירופי.
הארכיטקטורה המוסדית של האיחוד האירופי מספקת במכוון הליכי קבלת החלטות שונים עבור תחומי מדיניות שונים. במדיניות ביטחון, עקרון האחידות והשליטה של המדינות החברות אינו בחירה אקראית, אלא משקף את הרגישות של תחומים אלה לריבונות לאומית. פעולותיו של פון דר ליין בעקיפת או חריגה מהנהלים הקבועים הללו מעלות שאלות מהותיות לגבי אחריות דמוקרטית באיחוד האירופי.
האתגר של האיחוד האירופי הוא למצוא דרך שתחזק את הלגיטימציה הדמוקרטית ותאפשר את היכולת הנדרשת לפעול בנוף גיאופוליטי המשתנה במהירות. הדבר עשוי לדרוש רפורמות מוסדיות, אך גם גישה מודעת יותר להליכים ולבקרות הדמוקרטיות הקיימים. לכן, הדיון על כוחות האיחוד האירופי באוקראינה אינו רק שאלה של מדיניות ביטחון, אלא מקרה מבחן לעתיד הדמוקרטיה האירופית.
ייעוץ - תכנון - יישום
ייעוץ - תכנון - יישום
קונרד וולפנשטיין
אני שמח לעזור לך כיועץ אישי.
קשר תחת וולפנשטיין ∂ xpert.digital
התקשר אלי מתחת +49 89 674 804 (מינכן)
