כאשר יצירת קשרים הופכת לצורת ממשל - ויועצים חיצוניים משלמים את החשבון על חשבון משלם המסים

הבעיה הבסיסית: יכולת כקטגוריה שגויה

ברפובליקה הפדרלית של גרמניה, צצו בעשורים האחרונים שני מסלולי קריירה מקבילים, אשר בתיאוריה אמורים להתנהל בנפרד, אך בפועל מתמזגים יותר ויותר: המסלול הפוליטי והמסלול היזמי-תעשייתי. התוצאה של מיזוג זה היא פוליטיקאים כמו פרידריך מרץ וקתרינה רייכה, שלא הגיעו לצמרת מוסדות המדינה באמצעות מומחיות מדיניות יוצאת דופן, אלא באמצעות משהו עדין ויעיל יותר: עשרות שנים של טיפוח שיטתי של רשתות שהופכות את המעבר בין הפוליטיקה למגזר הפרטי לזרימה חלקה, מועילה הדדית ורציפה.

בין השנים 2016 ל-2020, פרידריך מרץ היה יו"ר מועצת הפיקוח של חברת הבת הגרמנית של BlackRock, חברת ניהול הנכסים הגדולה בעולם, עם נכסים תחת ניהול שעולים על התפוקה הכלכלית של רוב המדינות. תפקידו של מרץ שם, כפי ש-BlackRock עצמה הסבירה, לא היה תפעולי או יזמי, אלא פוליטי מובהק: "לטפח קשרים עם לקוחות מרכזיים, רגולטורים ורשויות רגולטוריות בגרמניה עבור BlackRock". הוא לא היה יזם. הוא היה מנחה. במקביל, הוא ישב במועצות הפיקוח של Deutsche Börse, Commerzbank, Axa Insurance וחברת הנדל"ן IVG, וייצג את האינטרסים של הלובי להנדסת המתכת והחשמל באיגוד התומכים של היוזמה לכלכלת שוק חברתית חדשה (INSM). כאשר חזר לפעילות פוליטית ב-2021 ובסופו של דבר הפך לקנצלר, הוא נשא את כל הקשרים הללו לתפקידו כמו נטל בלתי נראה.

מסלול הקריירה של קתרינה רייכה עוקב אחר דפוס מבני זהה. לאחר 17 שנים בבונדסטאג, היא עברה להנהלה הבכירה של איגוד המפעלים העירוניים (VKU), קבוצת הלובי של 1,500 ספקי אנרגיה ומים עירוניים, ולאחר מכן הפכה למנכ"לית Westenergie AG, חברת בת של E.ON עם 10,000 עובדים ואחת מרשתות הגז הגדולות בגרמניה. גם היא לא הייתה יזמית במובן היצירתי. ערכה לתאגידים טמון בגישתה למקבלי החלטות פוליטיים ובהיכרותה עם מבנים רגולטוריים. היא חזרה לתפקידה כשרת הכלכלה והאנרגיה הפדרלית עם ניסיון זה.

ההיגיון המוסדי של חוסר הכשירות

כל מי שרוצה להבין מדוע דפוס קריירה כזה מסוכן מבחינה מבנית לא רק עבור הפרטים המעורבים אלא עבור הכלכלה כולה, חייב להבין את ההיגיון המוסדי שהוא מייצר. משרד הכלכלה והאנרגיה הפדרלי הוא אחד המשרדים המורכבים ביותר בממשלת גרמניה. הוא מווסת את שוקי האנרגיה עם מחזור שנתי של כמה מאות מיליארדי יורו, מעצב מדיניות תעשייתית עבור מגזרים התומכים במיליוני מקומות עבודה, מנהל משא ומתן על הסכמי סחר וסחורות בינלאומיים, ומגבש מדיניות הגנת האקלים שתשפיע על עשרות שנים. עומק המומחיות הנדרש למשימות אלה עולה על מה שיכול להחזיק בקלות פוליטיקאי עם תואר במדעי הטבע וקריירה כלוביסט ורשתן.

למדינה, עם זאת, יש תשובה בדיוק לבעיה זו: פקידים שרים מוסמכים ביותר. המשרד הפדרלי לכלכלה ואנרגיה (BMWi) מעסיק כמה מאות מומחים - כלכלנים, עורכי דין, מהנדסים ומומחי תעשייה - אשר מאומנים ומשולמים כדי לבצע בדיוק את הניתוחים ששר זקוק להם לצורך קבלת החלטות. פקידים אלה מחויבים להוראות, אך אינם מחייבים. הם מספקים את מה שהחוק דורש: ניתוח כמיטב ידיעתם ​​ומצפונם, גם אם התוצאה אינה נוחה מבחינה פוליטית. זוהי בדיוק הבעיה שלהם מנקודת מבטו של שר שסדרי העדיפויות הפוליטיים שלו מוגדרים יותר על ידי רשתות תעשייתיות מאשר על ידי מומחיות כלכלית.

הפתרון שהמערכת מציעה הוא מיקור חוץ ליועצים חיצוניים. חברות ייעוץ חיצוניות אינן כפופות לדרישות הדיווח של פקידי משרד. הן אינן יכולות להיות נושאות באחריות בפני ועדות פרלמנטריות כמו מזכירי מדינה. הן משאירות רק את העקבות בתיעוד הציבורי שהלקוח מתיר. והן יודעות מי מזמין אותן ומה מצופה ממנה. התוצאה היא עקיפה שיטתית של הידע המוסדי שהמדינה עצמה בנתה, לטובת חוות דעת שנרכשו חיצונית שמתאימות מבחינה מבנית לרעיונות של ההנהגה הפוליטית.

הבונוס של מיליארד הדולר: כמה עולים יועצים חיצוניים למדינה

ההיבטים הפיננסיים של נוהג זה מדאיגים כשלעצמם. בדוח ביקורת משנת 2025, בית המשפט הפדרלי לחשבונאות קבע כי ממשלת גרמניה הוציאה יותר מ-1.6 מיליארד אירו על שירותי ייעוץ חיצוניים בעשר השנים שבין 2015 ל-2025. בין השנים 2020 ל-2023 בלבד, ההוצאות עלו ב-39 אחוזים לכמעט 240 מיליון אירו בשנה. ועדת התקציב של הבונדסטאג כבר קראה להפחתה משמעותית בשימוש ביועצים חיצוניים בשנת 2020. לדברי בית המשפט הפדרלי לחשבונאות, דרישה זו התעלמה. רוב המשרדים אפילו לא גיבשו יעדי הפחתה קונקרטיים. בית המשפט לחשבונאות רואה את "שלמות הממשל" בסיכון.

העלויות הישירות הן הבעיה הקטנה ביותר. הפוטנציאל האמיתי לנזק כלכלי טמון בהחלטות המתקבלות על סמך חוות דעת מומחים והתייעצויות אלו. אולי הדוגמה המרהיבה ביותר היא אגרת המכוניות תחת שר התחבורה הפדרלי, אנדראס שויר. בשנת 2018 לבדה, משרד התחבורה שילם כמעט 12 מיליון אירו ליועצים חיצוניים עבור תכנון האגרה, למרות שהסיכון המשפטי של תביעה מצד האיחוד האירופי צוין מוקדם, הן באופן פנימי והן באופן חיצוני. שויר בכל זאת איפשר לחתום על חוזה התפעול לפני שבית המשפט האירופי לצדק (ECJ) פרסם את פסיקתו. ה-ECJ הכריז על האגרה כבלתי חוקית על פי חוקי האיחוד האירופי. תביעות הפיצויים שלאחר מכן מצד קונסורציומי התפעול הסתכמו ב-560 מיליון אירו. היועצים החיצוניים שפיקחו על הפרויקט לא נשאו באחריות כלכלית. הם שלפו את הכסף לכיסם והגנו על עצמם מפני אחריות.

שערוריית הייעוץ במשרד ההגנה הפדרלי תחת אורסולה פון דר ליין חושפת דפוס זהה מבחינה מבנית. על פי דר שפיגל, מזכירת המדינה דאז, קטרין סודר, שהייתה בעצמה דירקטורית במקינזי במשך שנים רבות, הביאה "עמיתות רבות לשעבר מימי מקינזי למשרד" והעניקה חוזים בשווי מיליוני אירו לחברתה הקודמת. בית המשפט הפדרלי לביקורת קבע כי המשרד "נתמך באופן עקבי על ידי חברות ייעוץ ואנשים פרטיים מסוימים" ו"התעקש לעתים קרובות על יועצים ספציפיים". על פי חישובים, משרד ההגנה הוציא 154.9 מיליון אירו על יועצים חיצוניים בשנת 2020 בלבד, מה שמציב אותו בראש כל המשרדים הפדרליים בהקשר זה. הפרלמנט לא היה מודע לכך במלואו משום שהמשרד הסתיר באופן שיטתי חוזים שהוענקו לקבלני משנה בעת מענה לפניות פרלמנטריות.

הסטייה המבנית של חוות דעת מומחים חיוביות

ההיבט המסוכן ביותר מבחינה כלכלית של מודל הייעוץ אינו הממד הפיננסי, אלא הממד האפיסטמי: דוחות שהוזמנו חיצונית מתוכננים באופן שיטתי כדי לאשר, ולא לערער, ​​את האמונות הפוליטיות של לקוחותיהם. זו אינה ספקולציה, אלא ממצא מתועד.

במקרה של משרד הכלכלה תחת רייכה, מחקר של ארגון הסביבה גרינפיס גילה כי לפחות 28 שינויים מהותיים בוצעו בין הגרסה המקורית של דו"ח ניטור המעבר האנרגטי של EWI מאוגוסט 2025 לגרסה שפורסמה מספטמבר 2025. קטעים קריטיים הנוגעים לסיכונים של תחנות כוח חדשות המופעלות בגז צומצמו, עלויות המעבר האנרגטי נחשבו מנופחות באופן בלתי מתקבל על הדעת על ידי מומחים, והמלצות לפעולה שהמכון ראה בהכרח הופיעו כאופציונליות בגרסה המיניסטריאלית. המכון שהכין את הדו"ח, EWI באוניברסיטת קלן, הוזמן על ידי קונסורציום בראשות BET Consulting GmbH - שני מוסדות בעלי קשרים מוכחים לחברות דלקי המאובנים E.ON ו-RWE. התוצאה: השרה, שמגיעה מסביבת E.ON התאגידית, הזמינה מומחים מאותו סביבה תאגידית להפיק ניתוח המאשר את מדיניותה שלה. על חשבון משלמי המסים.

בדו"ח פורץ דרך משנת 2023, בית המשפט הפדרלי לביקורת תיאר במדויק את ההיגיון המערכתי של בעיה זו: "כאשר הממשלה הפדרלית משתמשת ביועצים חיצוניים, האינטרס הציבורי והנטייה לרווח תאגידי מתנגשים בתחומים מרכזיים של המנהל הציבורי. נוהג זה מציב סיכונים מיוחדים לתקציב הפדרלי ולשלמות המנהלית". חברת הייעוץ ממטבת את המשך קיומה כקבלן. היא עושה זאת לא באמצעות איכות במובן המדעי, אלא באמצעות שביעות רצון הלקוחות. ככל שתוצאותיה חיוביות יותר, כך גדל הסיכוי לחוזה המשך. מבנה תמריצים זה הוא אויבו של ייעוץ מדיניות עצמאי.

גם פוליטיקאים, מצידם, נהנים מהסדר זה. דר שפיגל תיאר זאת היטב בשנת 2019: פוליטיקאים יכולים להצדיק את החלטותיהם על ידי ציטוט "מומחיות חיצונית ועצמאית לכאורה". זה יוצר רשת ביטחון רטורית: אם צעד נכשל, היועצים נושאים באחריות האינטלקטואלית, לא השר. אם הצעד מצליח, השר קוצר את הפירות הפוליטיים. הסיכון מופנה חיצונית, הרווח מופנם. עבור הפוליטיקאי המזמין, זהו הסדר עדיף מבחינה רציונלית - עבור הכלכלה, זהו אסון.

המומחיות שלנו באיחוד האירופי ובגרמניה בפיתוח עסקי, מכירות ושיווק - תמונה: Xpert.Digital

תחומי מיקוד בתעשייה: B2B, דיגיטציה (מבינה מלאכותית ל-XR), הנדסת מכונות, לוגיסטיקה, אנרגיות מתחדשות ותעשייה

מידע נוסף כאן:

• מרכז עסקים מומחים

מרכז נושאי המציע תובנות ומומחיות:

• פלטפורמת ידע המכסה כלכלות גלובליות ואזוריות, חדשנות ומגמות ספציפיות לתעשייה
• אוסף של ניתוחים, תובנות ומידע רקע מתחומי המיקוד המרכזיים שלנו
• מקום למומחיות ומידע על התפתחויות עדכניות בעסקים ובטכנולוגיה
• מרכז לחברות המחפשות מידע על שווקים, דיגיטציה וחדשנות בתעשייה

למה זה מסוכן במיוחד לכלכלה

הנזק הכלכלי שנגרם כתוצאה ממצב זה אינו מופשט. הוא מתבטא בשלושה ערוצים שונים אך קשורים זה בזה.

הערוץ הראשון הוא ערוץ ההקצאה השגויה הישיר

החלטות מדיניות אנרגיה המבוססות על חוות דעת חיוביות של מומחים מכוונות השקעות בכיוון הלא נכון. אם יועצים חיצוניים מתעשיית הגז יסייעו לגרמניה להבטיח חוזי אספקת גז ארוכי טווח עד 2036 במקום להאיץ את הרחבת האנרגיות המתחדשות, חוזים אלה יקשרו הון ותשתיות למשך עשור לפחות בטכנולוגיה יקרה יותר ברמה הבינלאומית מחשמל ירוק המיוצר באופן מקומי. קבוצת Energy Watch חישבה כי דחיית הרחבת האנרגיות המתחדשות עד 2045, בהשוואה לתרחיש מואץ עד 2035, תייצר עלויות נוספות של 320 מיליארד אירו. 320 מיליארד אירו אלה אינם נתון מופשט - הם מייצגים את עלויות האנרגיה עבור חברות שיאבדו את התחרותיות הבינלאומית שלהן ועבור משקי בית שיהיה להם פחות כוח קנייה.

הערוץ השני הוא הערוץ הרגולטורי

שר כלכלה עם קשרים לחברות דלקים מאובנים, ויועציו החיצוניים המרכזיים מגיעים מאותו רקע, מייצר תקנות המעדיפות את האינטרסים של תאגידים אלה. זו אינה תיאוריית קונספירציה, אלא תוצאה צפויה מבחינה מוסדית. אם יבוטלו תעריפי ההזנה למערכות פוטו-וולטאיות קטנות, עסקים קטנים ובינוניים (SME) ומשקי בית פרטיים יאבדו אמצעי לעצמאות, בעוד שספקי אנרגיה גדולים יבטיחו את בסיס הלקוחות שלהם. אם כללי העדיפות לאנרגיית רוח ואנרגיה סולארית יוסרו באזורים מסוימים, הרווחיות של פרויקטים שבהם השקיעו עסקים קטנים ובינוניים תרד. רגולציה מעבירה באופן שיטתי את כוח השוק משחקנים מבוזרים וקטנים לתאגידים מבוססים. זוהי ההפך הגמור משוק חופשי.

הערוץ השלישי הוא ערוץ שחיקת הכשירות

כאשר משרדי ממשלה מזניחים באופן שיטתי את משאביהם לטובת יועצים חיצוניים, הם מאבדים בהדרגה את היכולת להעריך באופן עצמאי סוגיות מורכבות. בית המשפט הפדרלי לביקורת הזהיר במפורש כי תלות הממשלה ביועצים חיצוניים, במיוחד בתחומים קריטיים מבחינה אסטרטגית כמו טכנולוגיית מידע, אך גם באנרגיה ובמדיניות תעשייתית, מובילה למצב שבו המגזר הציבורי אינו מסוגל עוד להעריך את איכות חוות הדעת המומחים שהוא מקבל. משרד שאינו יכול עוד לקבוע את איכות חוות הדעת של מומחה איבד שליטה על מדיניותו שלו. החלטות אינן מתקבלות עוד על ידי המחוקק הנבחר באופן דמוקרטי, אלא על ידי חברת הייעוץ שקיבלה את ההזמנה.

עקרון הדלת המסתובבת כסיכון מערכתי

תופעת הדלת המסתובבת בין פוליטיקה לעסקים קדמה לממשלה הנוכחית. אך הרכב הקבינט תחת פרידריך מרץ העניק לה מימד חדש. על פי מחקר של abgeordnetenwatch.de משנת 2025, ניתן לזהות שרים רבים בקבינט של מרץ שעבדו כלוביסטים, יועצי ניהול או מנהלים תאגידיים מיד לפני מינויים. זה יוצר ממשלה המורכבת מבחינה מבנית מנציגים של אותם אינטרסים שהיא אמורה לווסת.

הבעיה הבסיסית טמונה במה שכלכלנים מכנים "השתלטות רגולטורית": השתלטות הדרגתית על רשות רגולטורית על ידי התעשייה אותה היא אמורה לווסת. השתלטות רגולטורית אינה נובעת משחיתות גלויה, אלא ממנגנונים עדינים יותר: השקפות עולם משותפות, קשרים אישיים והאמונה הבלתי מדוברת שמה שטוב לתעשייה טוב גם למדינה. כאשר שר האוצר מגיע מחוגי מנהל הנכסים הגדול בעולם ושר הכלכלה מחוגי ספק האנרגיה האזורי הגדול ביותר, אז השתלטות רגולטורית אינה סיכון תיאורטי, אלא מציאות מבנית.

LobbyControl תיעדה בתיק הלובינג שלה על ממשלת מרץ כיצד לקוחות לשעבר של חברי ממשלה נוכחיים יכולים להרוויח ישירות מתהליכי חקיקה. לדוגמה, הסכם הקואליציה משמיט במפורש איסור על "הכימיקלים הרב-שנתיים" PFAS, המועילים ישירות לתעשיית הכימיקלים, שעמה קיימים קשרי רשת הדוקים. צירוף מקרים? אולי. דפוס? בהחלט.

הסתירה שמסכמת את הכל

כאן טמונה הסתירה הבסיסית המגדירה את המערכת כולה: מרץ ורייכה מציבים את עצמם בפומבי כתומכי עסקים. רייכה מדבר על ביטחון אספקה, סבירות ותחרותיות תעשייתית. מרץ מדגיש את הצורך לחזק את גרמניה כמקום עסקי. שניהם רואים את עצמם כריאליסטים פרגמטיים אשר, לאחר שנות האידיאולוגיה של קואליציית הרמזורים, סוף סוף מקשיבים שוב לצורכי העסקים.

אבל מה המשמעות של זה בפועל? אבטחת אספקה ​​באמצעות חוזי גז עד 2036, מה שידחוף שוב את גרמניה לתלות גיאופוליטית ויגדיל את עלויות האנרגיה בטווח הארוך. סבירות גבוהה באמצעות הפחתת תעריפי הזנה, שהניעו השקעות באנרגיה מתחדשת מבוזרת והיו מפחיתים את התלות בתאגידים גדולים ויקרים. תחרותיות תעשייתית באמצעות מחיר חשמל תעשייתי נמוך כל כך שמומחים מתארים אותו כ"הומאופתי". ופרקטיקת ייעוץ חיצונית שמזרימה מיליוני דולרים מכספי משלם המסים לחברות ייעוץ שאינן נושאות באחריות להמלצותיהן, אך המלצותיהן מעצבות החלטות השקעה בשווי מיליארדים.

הסתירה אינה שמרץ ורייכה רוצים לפגוע בכלכלה. הסתירה היא שהם מועילים לפלח ספציפי של הכלכלה - זה שממנו הם מגיעים וקשורים אליו - ובו בזמן טוענים שהם פועלים למען הכלכלה כולה. הכלכלה שהם מייצגים היא של תאגידים גדולים, משקיעים פיננסיים ומפעילי תשתיות דלקים מאובנים. הכלכלה שאינה נכללת היא של עסקים קטנים ובינוניים (SME), קואופרטיבים של אנרגיה אזרחית, חלוצים בתחום הסולארי, סטארט-אפים לאגירת אנרגיה, ומיליוני משקי בית אשר, כצרכנים צרכניים, יכולים לתרום להצלחת המעבר האנרגטי אם תינתן להם המסגרת הרגולטורית הנדרשת.

חוסר אחריות כמודל עסקי

היבט הרסני במיוחד של קומפלקס היועץ-פוליטיקאי הוא השחיקה המוחלטת של האחריותיות. במערכת דמוקרטית מתפקדת, השר נושא באחריות פוליטית על החלטותיו. ניתן לחקור אותו על ידי הפרלמנט, להדיח אותו מתפקידו באמצעות הצבעות אי אמון ולשפוט אותו על ידי הציבור. יועצים חיצוניים אינם כפופים לאף אחת מהבקרות הללו.

בית המשפט הפדרלי לביקורת זיהה זאת במפורש כבעיה בדו"ח שלו משנת 2023: פיקוח פרלמנטרי על שירותי ייעוץ אינו מובטח משום שחוזים רבים אינם כפופים לדרישות הדיווח או מתועדים באופן אטום. בדו"ח קודם, בית המשפט לביקורת דיבר על "תמונה מזעזעת של נוהלי רכש". משרד אחד שילם 17,200 אירו עבור יועץ חיצוני שירשום פרוטוקולים של ישיבת ועדה - משימה שכל חבר צוות היה יכול לבצע. משרד אחר שילם 5,900 אירו עבור מענה לחקירה פרלמנטרית אחת. אלה אינם מקרים בודדים, אלא תסמינים של נוהג שיטתי.

מהן ההשלכות? המודל של מנהל רשת-פוליטיקה, המנהל מחלקה מורכבת ללא מומחיות מעמיקה ומפצה על חוסר יכולת זה באמצעות יועצים חיצוניים מהרשת שלו, אינו רק בעייתי מנקודת מבט של תיאוריה דמוקרטית. הוא גם מזיק כלכלית משום שהוא מוביל לשיפוטים שיטתיים שעלותם הכוללת מיליארדים, ומשום שהוא פוגע ביכולתה של המדינה לפעול בטווח הארוך. מדינה שאינה יודעת עוד את מה שהיא עצמה יודעת ושהאצילה את משימות הליבה שלה לחברות פרטיות מאבדת את היכולת למשול באופן עצמאי במשך עשרות שנים.

מדען המדינה ומומחה הלובינג גרהרד שיק מתנועת האזרחים פיננצוונדה ניסח זאת כך עם חזרתו של מרץ לפוליטיקה: השאלה המכרעת היא איזה סוג של פעילות כלכלית הוא מייצג - של מתן שירותים לטובת הציבור או של פעילות שבה "תחבולות ועסקאות מאחורי הקלעים" הן הנורמה. שאלה זו אינה אישית. היא מבנית. ומבנה הממשלה הנוכחית מספק תשובה ברורה.

מה שידרוש פתרון אמיתי

התנועה הנגדית למערכת זו אינה קשה לתיאור, אך היא אינה נוחה מבחינה פוליטית. ראשית, היא תדרוש תקופת צינון קפדנית של לפחות חמש שנים, שבמהלכה ייאסר על פוליטיקאים, לאחר סיום תפקידם, לעסוק בפעילויות כלשהן במגזרים שהם מוסדרים. בגרמניה קיימת תקופת צינון כזו באופן רשמי מאז 2015, אך היא קצרה מדי, אכיפתה מהוססת מדי, והשפעתה מוגבלת בהתאם. שנית, היא תדרוש פיתוח משמעותי של מומחיות פנימית של הממשלה, במקום הזמנת יועצים חיצוניים. בית המשפט הפדרלי לביקורת קורא לכך כבר שנים. שלישית, היא תדרוש רישום לובי מקיף עם דרישות שקיפות מלאות, שיכלול לא רק רישומים פורמליים אלא גם תיעוד כל השפעה מהותית על חוקים ותקנות.

פוליטיקאים כמו מרץ ורייכה לא ינקטו ברצינות בצעדים כאלה משום שהם יפגעו במערכת שממנה נובע כוחם. אין מדובר בביקורת על המוסר שלהם. זהו תיאור מבני של מצבם המוסדי. מערכות ממשיכות להתקיים. והמערכת של מנהל פוליטי ברשת עם זרוע ייעוץ חיצונית הוכיחה עד כה את עצמה כעמידה יותר מכל דרישות הפרלמנט לשינוי.