כמעט טריליון יורו במסים - ועדיין הכסף חסר: בדיחה גרועה, נכון?

הסבסוד הגדול של המס: למה הכסף לא נשאר במערכת?

מיסים והוצאות: דרכה של גרמניה למדינה יעילה יותר

בשנת 2025, גרמניה תגבה כמעט טריליון יורו במסים, שיא המדגיש את כוחה הכלכלי של המדינה. אך למרות ההכנסות העצומות הללו, נראה כי המדינה לכודה בדילמה כלכלית: לאן הולך הכסף? הכלכלה האוסטרית השיגה צמיחה כלכלית שולית בלבד בשנים האחרונות, מה שמעלה את השאלה מדוע כל כך הרבה הון לא מושקע בתשתית מודרנית יותר באופן ניכר, ממשל יעיל יותר או הזדמנויות חינוכיות טובות יותר.

מאמר זה בוחן את הקשר המורכב בין הכנסות גבוהות ממסים לבין שירותים ציבוריים לא מספקים. הוא מנתח את מבנה ההוצאות, סדרי העדיפויות הפוליטיים ויעילות היישום כדי לזהות את הבעיות האמיתיות. בעוד שהרעיון שלגרמניה יש בעיית הוצאות נפוצה, ברור שלא רק סכום ההוצאות, אלא גם השימוש בהן והשפעתן הם קריטיים. בתקופה של שינוי דמוגרפי דחוף והתקדמות טכנולוגית, חיוני לבחון ולמטב את השימוש במשאבים ציבוריים כדי להבטיח חברה בת קיימא ובטוחה לעתיד.

מדינת גרמניה אינה ענייה מדי - היא פשוט לא מייצרת מספיק מעושרה לעתיד

בשנת 2025 גבתה גרמניה סכום כולל של 989.8 מיליארד אירו במסים. מדובר בעלייה של 42.1 מיליארד אירו, או 4.4 אחוזים, בהשוואה לשנה הקודמת. הכנסות המיסים התקרבו אפוא לראשונה לטריליון אירו. במקביל, הכלכלה הגרמנית צמחה רק ב-0.2 אחוזים במונחים ריאליים, בעוד שמחירי הצרכן עלו בממוצע של 2.2 אחוזים בשנה. השוואה זו לבדה חושפת את ליבת הבעיה: למדינה היו הכנסות נומינליות גבוהות משמעותית, מבלי שהדבר הוביל לצמיחה כלכלית חזקה יחסית, תשתית מודרנית באופן ניכר או מנהל יעיל משמעותית.

הטענה החדה לפיה לגרמניה אין בעיית הכנסות אלא בעיית הוצאות, אם כן, מבהירה נקודה חשובה. עם זאת, היא נחשבת לתקינה כלכלית רק אם בעיית הוצאות מובנת ככזו הכוללת יותר מקריאה גורפת לקיצוצים. הגירעון המרכזי טמון לא רק ברמת הוצאות הממשלה, אלא גם במבנה שלה, בתלותה בהחלטות פוליטיות קודמות, בהערכת ההשפעה שלה, שלעתים קרובות אינה מספקת, וביכולתה המוגבלת של המדינה לתרגם במהירות כספים שהוקצו לתשתיות מתפקדות, חינוך טוב יותר, שירותים דיגיטליים וביטחון משופר. לפיכך, גרמניה מתמודדת בו זמנית עם בעיית עדיפות, בעיית פריון במגזר הציבורי ובעיית יישום.

ניתוח רציני חייב להבחין גם בין סך הכנסות המסים, התקציב הפדרלי, ותקציב המדינה כולה. הסכום של 989.8 מיליארד אירו מייצג את ההכנסות לפני חלוקה לממשלה הפדרלית, למדינות ולרשויות המקומיות. הסכום אינו עומד לרשות הממשלה הפדרלית במלואו. לאחר חלוקת המסים, 388.7 מיליארד אירו הלכו לממשלה הפדרלית, 415.3 מיליארד אירו למדינות ו-150.9 מיליארד אירו לרשויות המקומיות. בנוסף, ישנם תשלומי ביטוח לאומי, אגרות, הכנסות אחרות והלוואות. לכן, כל מי שמסיק מרף טריליון האירו שלממשלה הפדרלית יש כמות גדולה באותה מידה של תמרון פיננסי, משווה מדדים שונים. אף על פי כן, ההצהרה הפוליטית נותרה רלוונטית: גרמניה כבר מגייסת משאבים פיננסיים גדולים מאוד. השאלה המכרעת היא איזה ערך חברתי וכלכלי המדינה מייצרת מהם.

רישום המס נשען על צריכה ועבודה

הרכב הכנסות המסים חושף לפחות כמו הסכום הכולל שלהן. מס ערך מוסף (מע"מ) היה המס הרווחי ביותר בשנת 2025, עם סכום של 310.21 מיליארד אירו. אחריו הגיע מס הכנסה עם סכום של 262.69 מיליארד אירו. יחד, שני המסים הללו הכניסו 572.90 מיליארד אירו, הרבה יותר ממחצית מסך הכנסות המסים. לפיכך, המדינה הגרמנית מסתמכת במידה רבה על צריכה ותעסוקה תלויה למימוןה. בסיס רחב ואמין יחסית זה מייצב את כספי הציבור אך בו זמנית מטיל נטל על הכנסה מעבודה ועל צריכה פרטית.

במקום השלישי הוטל מס הכנסה בסך 78.36 מיליארד אירו, ואחריו מס מסחר בסך 76.44 מיליארד אירו. מס החברות הגיע ל-39.16 מיליארד אירו. שלושת הסעיפים הללו משקפים הכנסות מעבודה עצמאית, רווחי עסקים ורווחי עסקים הממוסים במס עירוני. הם רגישים יותר למחזורים כלכליים, רווחים, מחזורי השקעה והזדמנויות תכנון מס מאשר מס שכר ומס מכירה. משקלם מראה שעסקים ועצמאים תורמים משמעותית לכספי הציבור, אך הכנסותיהם למדינה פחות עקביות.

מס האנרגיה הניב 37.56 מיליארד אירו, מיסי הכנסה שלא נקבעו 31.19 מיליארד אירו, ומס ניכוי במקור 24.80 מיליארד אירו. אחריהם הגיעו מס ביטוח (19.61 מיליארד אירו), מס טבק (17.63 מיליארד אירו), מס רכוש (16.09 מיליארד אירו) ומס ירושה (15.41 מיליארד אירו). מס העברת נדל"ן תרם 15.10 מיליארד אירו, תוספת הסולידריות 12.81 מיליארד אירו, ומס רכב מנועי 9.60 מיליארד אירו. חמישה עשר הסעיפים הגדולים ביותר מדגימים מערכת מובחנת מאוד שבה הכנסה, צריכה, העברות עושר, עסקאות נדל"ן, צריכת אנרגיה, ניידות, רווחי הון וסחורות מסוימות ממוסות כל אחת בנקודות שונות.

אין לבלבל גיוון זה עם ניטרליות כלכלית. כל מס משנה תמריצים. מיסים גבוהים על עבודה יכולים להפוך תעסוקה נוספת לפחות אטרקטיבית, במיוחד עבור בעלי מפרנסים משניים ובמהלך המעבר מעבודה במשרה חלקית למשרה מלאה. מס העברת נדל"ן מגדיל את עלות עסקאות הנכסים ויכול להרתיע ניידות הקשורה לעבודה. מס עסקים יוצר פערים בין מקומות ויכול להפוך את הכנסות העירייה לתלויות במידה רבה במספר מצומצם של חברות. מסי צריכה, לעומת זאת, מבטיחים בסיס מס רחב אך משפיעים באופן לא פרופורציונלי על משקי בית בעלי הכנסה נמוכה משום שהם צורכים חלק גדול יותר מהכנסתם. לכן, מדיניות מס נבונה חייבת לא רק למקסם את ההכנסות אלא גם לשקול בו זמנית צמיחה, חלוקה, פשטות ויכולת חיזוי.

העלייה של 4.4 אחוזים במסים בשנת 2025 נבעה בחלקה מעלייה בשכר, במחירים ובמכירות נומינליות. עלייה נומינלית בהכנסות אינה מתורגמת אוטומטית למרחב פעולה ריאלי גדול יותר בהתאם. כאשר בנייה, כוח אדם, תרופות, ציוד צבאי ושירותים חברתיים הופכים יקרים יותר, גם עלויות הממשלה עולות. אף על פי כן, הכנסות המס גדלו מהר יותר מהתפוקה הכלכלית במחירים שוטפים. דבר זה מצביע על כך שצד ההכנסות בשום אופן לא קרס בשנת 2025. לכן, חוסר האיזון הפיסקלי של גרמניה אינו ניתן להסבר משכנע על ידי היעדר כללי של הכנסות מס.

הטריליון אינו שייך לממשלה הפדרלית

בוויכוח פוליטי, שלוש רמות משולבות לעיתים קרובות. הרמה הראשונה היא סך הכנסות המסים לפני חלוקתן. הרמה השנייה כוללת את התקציבים האישיים של הממשלה הפדרלית, המדינות והרשויות המקומיות. הרמה השלישית היא הממשלה כולה, כולל קרנות ביטוח לאומי וקרנות חוץ-תקציביות. כל רמה עונה על שאלה שונה. הכנסות המסים מראות כמה הממשלה גובה באמצעות מיסים. התקציב הפדרלי מראה למה הממשלה הפדרלית מקצה כספים ישירות. תקציב הממשלה הכולל מראה את הגודל המשולב של הכנסות, הוצאות וגירעונות של כל תת-המגזרים הממשלתיים.

התקציב הפדרלי נסגר בשנת 2025 עם הוצאות של כ-495.5 מיליארד אירו. הכנסות המיסים הפדרליות הסתכמו בכ-388.6 מיליארד אירו, בעוד שההלוואות נטו הסתכמו ב-66.9 מיליארד אירו. נתונים אלה סותרים את התפיסה הפשטנית שלפיה לרשות הממשלה הפדרלית עומדים כמעט טריליון אירו. הם גם מאשרים שגם עם הכנסות המיסים הגדלות, חלק משמעותי מההוצאות הפדרליות מומן על ידי הלוואות. הבעיה המבנית, אם כן, טמונה פחות בגירעון פתאומי בהכנסות ויותר בפער המתמשך בין ההוצאות שהובטחו פוליטית לבין הכספים הזמינים באופן קבוע.

ברמה הלאומית, הממדים היו גדולים אף יותר. הוצאות הממשלה בשנת 2025 הסתכמו בכ-2.26 טריליון אירו. אלה כללו, בין היתר, הטבות סוציאליות כספיות של כ-749.5 מיליארד אירו, הטבות סוציאליות בעין של כ-414.9 מיליארד אירו, פיצויים לעובדים של כ-384.3 מיליארד אירו וצריכה ביניים של כ-289.1 מיליארד אירו. יחס הוצאות הממשלה, כלומר, היחס בין הוצאות הממשלה לתוצר המקומי הגולמי, עלה ל-50.3 אחוזים. במקביל, נוצר גירעון תקציבי לאומי של כ-107 מיליארד אירו.

יחס הוצאות ממשלתי מעל 50 אחוז אינו מוכיח, כשלעצמו, בזבוז. הוא כולל פנסיות, שירותי בריאות, טיפול ארוך טווח, חינוך, ביטחון פנימי וחיצוני, תשתיות, מערכת המשפט, המנהל הציבורי ושירותים עירוניים. מדינות עם מערכות ביטוח לאומי נרחבות מחזיקות באופן שיטתי ביחסים גבוהים יותר מאשר מדינות שבהן משקי בית פרטיים מממנים בעצמם שירותים דומים. לכן, מה שחשוב הוא לא רק כמה המדינה מוציאה, אלא האם היא משתמשת בכספים אלה כדי לייצר שירותים אמינים, יציבות חברתית ובסיס יצרני. יחס הוצאות ממשלתי גבוה הופך לבעייתי כאשר הוא חופף לצמיחה חלשה, פערים בהשקעות, הליכים ארוכים ויעילות נתפסת נמוכה. שילוב זה הוא בדיוק מה שמאפיין את הוויכוח הגרמני.

יותר כסף לא בהכרח מוביל לביצועים טובים יותר

העדות החזקה ביותר לבעיית יעילות אינה הוצאה אחת, כביכול מיותרת. זוהי החוויה החוזרת ונשנית שתקציבים נוספים אינם מתורגמים באופן פרופורציונלי לשירותי ממשלה נוספים. בין התחייבות פוליטית של כספים לבין גשר מתפקד, בית ספר משופץ או מערכת דיגיטלית מתפקדת, נמצאים תכנון, היתרים, מתן חוזים, גיוס, כושר בנייה, סטנדרטים טכניים ותיאום בין רמות ממשל מרובות. אם שרשרת זו מתפרקת, כסף נוסף מגדיל בתחילה את הקצאות התקציב, אך לאו דווקא את הביצועים בפועל.

שנת ההשקעה 2025 ממחישה את הסתירה הזו. בעוד שההשקעה הממשלתית ברוטו עלתה בחדות ל-147.5 מיליארד אירו, עלייה של 12.3 אחוזים בהשוואה לשנה הקודמת ושווה ערך ל-3.3 אחוזים מהתוצר המקומי הגולמי, חלקה בסך הוצאות הממשלה נותר על 6.5 אחוזים בלבד. חלק גדול מכספי הממשלה המשיך לזרום לשירותים שוטפים, העברות, כוח אדם ומוצרי ביניים. ההשקעות גדלו, אך נותרו מוגבלות יחסית לגודלה הכולל של הממשלה.

בעיית היישום מתבהרת עוד יותר בתקציב הפדרלי. 115.6 מיליארד אירו יועדו להשקעות, אך רק 86.8 מיליארד אירו הוצאו בפועל. לפיכך, זרימת הכספים היו נמוכה מהתחזיות ב-28.8 מיליארד אירו. אין בכך טיעון נגד השקעות, אלא נגד הרעיון שאישורי הלוואה נוספים יפתרו אוטומטית את צבר ההשקעות. גמישות פיננסית הכרחית, אך אינה מספקת. ללא פרויקטים מוכנים לתכנון, נהלים סטנדרטיים, יכולת ניהולית נאותה וקבלת החלטות מהירה יותר, הממשלה יכולה לספק מיליארדים ובמקביל לבנות מעט מדי.

זה מוביל להבדל מרכזי: גרמניה לא צריכה להוציא פחות בכל מקום, אלא בצורה שונה ויעילה יותר בתחומים רבים. יש צורך בשיפורים מוחשיים נוספים בתחומי ההגנה, רשתות התחבורה, תשתיות האנרגיה, בתי הספר, המחקר והדיגיטציה של המנהל הציבורי. במקביל, יש להעריך בקפדנות רבה יותר את הוצאות הצריכה, הסובסידיות והתוכניות הקיימות על סמך האם הן משיגות את מטרותיהן. מדיניות של קיצוצים טהורים עלולה להחריף את צבר ההשקעות. לעומת זאת, מדיניות של התרחבות טהורה עלולה פשוט לממן מבנים לא יעילים בסכומי כסף הולכים וגדלים. שניהם יהיו בלתי מספקים מבחינה כלכלית.

מדינת הרווחה דוחקת את מקומה של מדינת העתיד

התקציב הפדרלי מדגים עד כמה התחייבויות העבר קובעות את מרחב הפעולה הנוכחי. בשנת 2025, תקציב העבודה והרווחה, בסך של כ-190.3 מיליארד אירו, היה ללא ספק הסעיף הגדול ביותר, והיווה כמעט 38 אחוזים מהתקציב הפדרלי. כ-122.5 מיליארד אירו יועדו לתשלומי ביטוח פנסיוני. כמעט 52 מיליארד אירו הוקצו לתמיכה בהכנסה בסיסית לדורשי עבודה. נתונים אלה ממחישים בבירור שרפורמה רצינית בהוצאות אינה יכולה להתמקד אך ורק בנסיעות עסקים, בנייני ממשלה או תוכניות מימון אישיות.

שינויים דמוגרפיים מחריפים את הבעיה. עד שנת 2025, על כל 100 אנשים בגילאי 20 עד 65, יהיו כ-40 אנשים בגילאי 65 ומעלה. ככל שדור הבייבי בום יפרוש וקבוצות קטנות יותר ייכנסו לשוק העבודה, ההוצאות על פנסיות, שירותי בריאות וטיפול ארוך טווח יגדלו, בעוד שאוכלוסיית גיל העבודה התורמים תגדל לאט יותר. ללא רפורמות, יהיה צורך להגדיל את התרומות, סובסידיות המס, גיל הפרישה או החוב, או להתאים את רמות הקצבאות. אף אחת מהאפשרויות הללו אינה נוחה מבחינה פוליטית.

סובסידיות פדרליות למערכת ביטוח הפנסיה ממלאות גם פונקציות חברתיות רחבות יותר שלא אמורות להיות ממומנות אך ורק באמצעות תרומות. לכן, יהיה זה שגוי להציג אותן כנטל מיותר. אף על פי כן, הן תופסות חלק הולך וגדל מהתקציב הפדרלי. ככל שיותר כספים זורמים אוטומטית לזכויות קיימות, כך יישאר פחות לחינוך, דיגיטציה, תשתיות או הקלות מס. בעיית ההוצאות היא, אם כן, בעיקר בעיה של הוצאות קבועות גוברות.

שירותי הבריאות והטיפול ארוך הטווח נמצאים גם הם תחת לחץ. התקדמות רפואית, שכר גבוה יותר במגזר הבריאות, מספר הולך וגדל של קשישים מבוטחים וצורכי טיפול גוברים מעלים את העלויות. בעוד שהעלאות תרומות מספקות פתרונות לטווח קצר לבעיות מימון, הן עושות מעט כדי לטפל בבעיות הבסיסיות של נפח, מחיר ויעילות. מה שנדרש הוא ניהול מטופלים משופר, דיגיטציה עקבית, מבנה בית חולים יעיל יותר, מאמצי מניעה מוגברים והפרדה ברורה יותר בין שירותים שאינם קשורים לביטוח לבין משימות במימון תרומות. ללא רפורמות כאלה, ביטוח לאומי יהפוך למקור ההכנסה השני בחשיבותו לצד מערכת המס.

עם זאת, אסור שרפורמות חברתיות יצטמצמו לקיצוצים גורף בקצבאות. מדינת רווחה בעלת ביצועים גבוהים מייצבת את הביקוש, מגנה מפני סיכונים קיומיים ויכולה להגביר את הנכונות לאמץ שינוי כלכלי. חשוב לציין, שיש לעצב את הקצבאות בצורה מדויקת יותר, להגביל תמריצים מעוותים ולפשט את המערכות המנהליות. כאשר סוכנויות מרובות אוספות נתונים דומים, קיימות יחד הטבות שונות, או כללים על הכנסה משלימה הופכים עבודה נוספת ללא אטרקטיבית, עלויות ניהול גבוהות ותמריצים שליליים לעבודה מתעוררים בו זמנית. לכן, יעילות וביטוח לאומי אינם סותרים זה את זה. מערכת פשוטה יותר יכולה להיות הוגנת יותר, שקופה יותר וחסכונית יותר.

עבודה נושאת נטל כבד במיוחד

בשנת 2025, מס הכנסה, בסכום של 262.69 מיליארד אירו, היה מקור ההכנסות השני בגודלו ממסים. לכך נוספו תרומות לפנסיה, בריאות, טיפול ארוך טווח וביטוח אבטלה. עבור עובד יחיד בעל הכנסה ממוצעת ללא ילדים, נטל מס ההכנסה ותרומות העובד והמעסיק היה גבוה מאוד בסטנדרטים בינלאומיים. מה שנקרא טריז המס והתרומות הגיע לכ-49.3 אחוזים מעלויות העבודה בשנת 2025. לפיכך, גרמניה דורגה במקום השני מבין מדינות ה-OECD.

לנטל זה יש השלכות ממשיות. עבור עובדים, הוא מפחית את הרווח הכספי משעות עבודה נוספות. עבור חברות, הוא מגדיל את עלות ההעסקה, גם אם תרומת המעסיק אינה מופיעה כניכוי מתלוש השכר של העובד. מנקודת מבט כלכלית, שני הצדדים הם חלק מעלויות העבודה. בחברה מזדקנת הזקוקה ליותר תעסוקה, הגירה מקצועית ושיעור תעסוקה גבוה יותר במשרה מלאה, נטל כבד במיוחד על כוח העבודה הוא סותר.

לכן, מיסים כלליים חדשים או תשלומי ביטוח לאומי גבוהים יותר אינם צריכים להיות התגובה הראשונה להוצאות הגוברות. יש לשקול כל נטל נוסף מול השפעותיו על תעסוקה, השקעות, צריכה והאטרקטיביות של מיקום. אין פירוש הדבר שכל העלאות המס אינן אפשריות. בסיס מס רחב יותר, צמצום עקבי יותר של פטורים לא מוצדקים ואמצעים יעילים יותר נגד העלמות מס יכולים להבטיח הכנסות מבלי להעלות עוד יותר את השיעורים הרגילים על עבודה. ניתן גם להתאים מחדש את חלוקת נטל המס בין עבודה, צריכה, נדל"ן והתנהגות מזיקה לסביבה.

הפחתת הנטל על העבודה תהיה אמינה רק אם היא תמומן. אם יורדו המסים ללא רפורמה בהוצאות או יצירת הכנסות אחרות, הגירעון יגדל. לכן, מדיניות פיסקלית מוכוונת צמיחה חייבת לשלב קביעת סדרי עדיפויות בהוצאות ורפורמה במס. המטרה לא צריכה להיות המדינה הקטנה ביותר האפשרית, אלא מדינה שקושרת פחות משאבים למורכבות ויוצרת יותר מקום להשקעות פרטיות וציבוריות.

בירוקרטיה היא מס נוסף בלתי נראה

בירוקרטיה מטילה נטל כפול על המדינה. בתוך הממשל, היא כוובלת כוח אדם, מאריכה נהלים ומגדילה את עלות הפרויקטים. מחוץ למדינה, היא מאלצת עסקים ואזרחים להשקיע זמן וכסף בהוכחות, דוחות, תיעוד ובקשות מרובות. המועצה הלאומית לבקרת רגולציה העריכה את עלות הבירוקרטיה בכ-64 מיליארד אירו בשנה. בעוד שנטל הציות השנתי ירד בכ-3.2 מיליארד אירו במהלך תקופת הדיווח מיולי 2024 עד יוני 2025, הרמה ההתחלתית נותרה גבוהה.

אין לבלבל בין 64 מיליארד יורו אלה לבין הוצאות תקציביות שניתן לקצץ בהן ישירות. חלק גדול מהכנסות אלו נוצר בעסקים ובמשקי בית פרטיים. לכן, צמצום הבירוקרטיה אינו מוביל באופן אוטומטי לחיסכון גבוה באותה מידה בתקציב הפדרלי. עם זאת, יכולה להיות לכך השפעה דומה על הכלכלה הכוללת כמו צמצום כזה: עובדים מרוויחים זמן לפעילויות יצרניות, השקעות ממומשות מהר יותר, ומנהלים ציבוריים דורשים פחות צוות לתהליכי סקירה ואיסוף נתונים חוזרים.

הבעיה המרכזית לעתים קרובות אינה טמונה בצורה אחת, אלא בארכיטקטורה של המדינה. גרמניה מחלקת אחריות בין הממשלה הפדרלית, המדינות, הרשויות המקומיות, מוסדות הביטוח הלאומי, לשכות המסחר וסוכנויות ייעודיות. גיוון פדרלי יכול לטפח תחרות וידידותיות לאזרחים. עם זאת, הוא מייצר עלויות גבוהות כאשר פורמטי נתונים, תוכנה, נהלי הגשת בקשה ופרשנויות משפטיות שונים. הדיגיטציה הופכת אז לא לפישוט, אלא רק לייצוג אלקטרוני של תהליכים ישנים.

לכן, מודרניזציה יעילה של המדינה מתחילה מול המסך. ראשית יש לפשט את ההליכים, לצמצם את התיעוד ולהבהיר את תחומי האחריות. רק אז ניתן יהיה להנהיג רכיבים דיגיטליים משותפים, רישומים מקושרים ועקרון עקבי של "נקודת שירות אחת". אזרחים ועסקים לא צריכים להגיש מחדש נתונים שכבר מוחזקים כחוק על ידי גוף ממשלתי אחד לאחר. סטנדרטיזציה אינה מטרה בפני עצמה, אלא תנאי מוקדם לשימוש חוזר בפתרונות דיגיטליים במקום לפתח אותם מחדש אלפי פעמים.

סובסידיות דורשות תאריך תפוגה

חלק ניכר מההוצאות הציבוריות זורם באמצעות תוכניות סובסידיות, סיוע כספי והטבות מס. לשנת 2025 לבדה, סיוע כספי פדרלי בסך כולל של 58.2 מיליארד אירו יועד. רבים מהם שואפים למטרות לגיטימיות, כגון עלויות חשמל נמוכות יותר, שיפוץ מבנים, מיקרואלקטרוניקה, דיור ציבורי, תשתיות מימן והרחבת פס רחב. היתרונות הסביבתיים והתעשייתיים של תוכניות בודדות יכולים להיות משמעותיים. עם זאת, אין להשוות מטרה רצויה מבחינה פוליטית למימון יעיל באופן אוטומטי.

סובסידיות נושאות סיכונים אופייניים. הן יכולות לגרום לרווחים בלתי צפויים אם המקבלים היו מבצעים השקעה בכל מקרה. הן יכולות לנעול טכנולוגיות או מודלים עסקיים לפני שברור איזה פתרון ינצח בטווח הארוך. הן יכולות ליצור קבוצות אינטרסים חזקות שמגנות לצמיתות על סיוע שנועד במקור להיות זמני. הטבות מס קשות במיוחד לשליטה משום שהן אינן מופיעות בתקציב כהוצאות ישירות, אך יש להן את אותה השפעה כלכלית: המדינה מוותרת על הכנסות לטובת קבוצות נבחרות.

לכן, כל יוזמת מימון גדולה צריכה להיות מלווה במטרה ברורה, במדדי ביצוע מרכזיים (KPI) הניתנים לאימות ובתאריך תפוגה. לאחר תאריך זה, יהיה צורך לנמק אותה מחדש. ההערכה צריכה לא רק לתעד האם הכסף הוצא, אלא גם איזו השפעה נוספת הייתה לו. עבור תוכניות אקלים, לדוגמה, פליטות שנמנעו לכל יורו שהושקע יהיה רלוונטי; עבור מימון חדשנות, הוצאות מחקר פרטיות נוספות, פטנטים או ייצור ניתן להרחבה; ועבור תוכניות אזוריות, תעסוקה בת קיימא ופריון יהיו המפתח.

ביטול הדרגתי של סובסידיות לא יעילות קשה יותר מבחינה פוליטית מאשר הטמעת תוכניות חדשות. היתרונות של סובסידיות מתמקדים לעתים קרובות בקבוצה קטנה וניתנת לניהול, בעוד שהעלויות מתפרשות על פני מיליוני משלמי מסים. לכן, המרוויחים מארגנים התנגדות חזקה יותר מאשר הציבור הרחב הנטל. זו בדיוק הסיבה שנדרשים הערכות עצמאיות, מאגרי מידע שקופים על סובסידיות וכללי ביטול הדרגתי אוטומטיים. איחוד תקציבי לא צריך להתבסס על היקף מאמצי הלובינג, אלא על יעילות מוכחת.

המדינה מודדת הוצאות במקום תוצאות

ניהול תקציב מסורתי מתמקד בשאלה האם התקציבים הוקצו והוצאו כחוק. זה הכרחי, אך אינו מספיק. משרד יכול לבצע את תקציבו בצורה נכונה רשמית ועדיין להשיג השפעה מועטה. לעומת זאת, הקצאת תקציב שאינה מנוצלת מספיק יכולה להצביע על חוסר יכולת ניהולית, תכנון לא מציאותי או עיכובים. לכן, מדיניות פיסקלית מודרנית חייבת לעבור מניהול מבוסס תשומות לניהול מבוסס תפוקה.

עבור תוכניות גדולות יותר, יש להגדיר מספר יעדים קלים להבנה לפני תחילתן. עבור כבישים ומסילות ברזל, אלה יכולים לכלול מצב, קיבולת, זמינות ומשך הפרויקט. בחינוך, מיומנויות, שיעורי סיום לימודים וניידות חברתית יהיו חשובים יותר ממספר ההסמכות העצום המוענקות. במנהל הציבורי, זמן עיבוד, תהליכים דיגיטליים מקצה לקצה, שיעורי שגיאות ושביעות רצון המשתמשים הם המפתח. במדיניות שוק העבודה, הגורם המכריע הוא האם אנשים משיגים תעסוקה קבועה וסדירה, ולא כמה תוכניות כבר החלו.

גישה מכוונת תוצאות אינה פירושה צמצום משימות ציבוריות מורכבות למדד יחיד. מדדי ביצוע גרועים עלולים להוביל לניהול כושל, וחלק מהשירותים, כגון ודאות משפטית, מוכנות למשברים או תשתית תרבותית, ניתנים להערכה חלקית בלבד במונחים כספיים. עם זאת, החלופה אינה לוותר לחלוטין על מדידה. מה שנדרש הוא מערכת מאוזנת של מדדים כמותיים, הערכה איכותית וביקורות חיצוניות סדירות.

סקירות הוצאות צריכות להפוך לחלק בלתי נפרד מתהליך התקציב השנתי ולהיות בעלות השלכות ממשיות. אין פשוט להוסיף סדרי עדיפויות חדשים לתוכניות קיימות. עבור כל משימה חדשה ומשמעותית לטווח ארוך, יש לבחון אילו תוכניות קיימות ניתן להפסיק, לאחד או לצמצם. גישה זו מאלצת את קובעי המדיניות להכיר בעלויות אלטרנטיביות. כל יורו ניתן להוציא רק פעם אחת, גם אם הלוואה דוחה את הנטל.

חיסכון והשקעה אינם הפכים

בדיון הציבורי, קונסולידציה מוצגת לעתים קרובות כהיפך מהשקעה. מבחינה כלכלית, הבחנה זו פשטנית מדי. אם סובסידיות לא יעילות, מבנים כפולים והעברות לא ממוקדות כראוי מצטמצמות, והכספים שהתפנו יופנו לתשתיות, חינוך או מחקר, ייתכן שההוצאה הכוללת לא תפחת, אך השפעתה על הצמיחה תגדל. לעומת זאת, להוצאה הרשומה נומינלית כהשקעה יכולה להיות השפעה מועטה אם פרויקטים נבחרים בצורה גרועה או מיושמים בעלויות מופרזות.

גרמניה זקוקה לליבת השקעות מוגנת, אך לא לחופש פעולה לכל פרויקט. גורמים מכריעים הם התועלת הכלכלית, מוכנות הפרויקט ליישום ועלויות מחזור החיים שלו. כביש, קו רכבת או פלטפורמה דיגיטלית חדשים כרוכים בעלויות תפעול, תחזוקה וחידוש שוטפות לאחר בנייתם. אלו שמתייחסים רק לעלויות הבנייה הראשוניות ממעיטים בערכן של ההשפעה ארוכת הטווח על התקציב. לכן, תכנון השקעות מושכל מתחשב בכל מחזור החיים ונותן עדיפות לתחזוקת רשתות קיימות כאשר היא משתלמת יותר מאשר החלפה מאוחרת יותר.

הפער המשמעותי בין השקעות פדרליות מתוכננות לבין השקעות בפועל מדגים כי מימון נוסף חייב להיות מלווה ברפורמות מוסדיות. תהליכי תכנון ואישור צריכים להתנהל במקביל ולא ברצף, יש להתאים את התקנים באופן רחב יותר, ויש לתקנן סוגי מבנים חוזרים. רשויות מקומיות זקוקות לגישה למומחיות טכנית ומשפטית כדי להכין פרויקטים ביעילות. רשויות האישור, בתורן, דורשות מועדים ברורים, קבצים דיגיטליים וכוח אדם מוסמך מספיק.

גם רכש ציבורי מציע פוטנציאל ניכר. מפרטים מפורטים מדי, ספים לא עקביים וחשש מתלונות נוספות מעודדים הליכים ארוכים והחלטות הגנתיות. פישוט לא חייב לבטל שקיפות ותחרות. עם זאת, עליו להתמקד יותר בפונקציונליות, באיכות, במהירות ובעלויות כוללות, ולא בשכלול פורמלי של שלבים פרוצדורליים בודדים. רכש משותף יכול ליצור יתרונות לגודל, כל עוד הוא אינו מייצר צווארי בקבוק מרכזיים חדשים.

סדר יום לרפורמה להשפעה גדולה יותר

רפורמה בת קיימא בהוצאות חייבת להתייחס לקטגוריות התקציב העיקריות, ובמקביל להגדיל את יכולת המדינה ליישמן. כצעד ראשון, התקציב זקוק לסדר עדיפויות מחייב. ביטחון, תשתיות מתפקדות, חינוך, מחקר, דיגיטציה והגנה חברתית ממוקדת מהווים את הליבה הייצורית. תוכניות מחוץ לליבה זו צריכות להיות מוצדקות באופן קבוע מלכתחילה, במקום להמשיך אוטומטית את הקצאת התקציב שלהן משנה קודמת.

הצעד השני הוא להפוך את מערכות הביטוח הלאומי לעמידות בפני שינויים דמוגרפיים. במערכת הפנסיה, משמעות הדבר היא שילוב מאוזן של חיי עבודה ארוכים יותר, שיעורי תעסוקה גבוהים יותר, הגירה מקצועית, חסכונות פרישה משלימים ודיון כן על הקשר בין תרומות, סובסידיות מס ורמות הטבות. פתרונות נוקשים אינם מספקים משום שמקצועות ונטל בריאות משתנים. מעבר גמיש עם תמריצים יעילים לעבודה ממושכת יותר הוא סביר יותר מבחינה כלכלית מאשר העלאה פורמלית גרידא שנפגעת על ידי חריגים.

בשלב השלישי, יש להתייחס לדיגיטציה מנהלית כרפורמה ארגונית. יש ליישם מרשמים משותפים, ממשקים אחידים, זהויות דיגיטליות ונהלים סטנדרטיים בכל רמות הממשל. אוטומציה מתאימה במיוחד לתהליכים בנפח גבוה ומבוססי כללים. תיקים פרטניים מורכבים עדיין דורשים קבלת החלטות אנושיות. זה מאפשר להעביר את הצוות ממשימות שגרתיות לייעוץ, ניטור וטיפול בתיקים תובעניים.

בשלב הרביעי, כל סובסידיה משמעותית זקוקה לתאריך תפוגה ולהערכת השפעה עצמאית. אי עמידה ביעדים חייבת להוביל לצמצומים, ארגון מחדש או סיום. הגנת האקלים, חוסן וריבונות טכנולוגית נותרו יעדים לגיטימיים, אך מימונן צריך להיות ניטרלי מבחינה טכנולוגית ותחרותי, ככל שהמטרה הרלוונטית מאפשרת זאת. סובסידיות תפעוליות מתמשכות לא צריכות להפוך לתחליף למודל עסקי בר-קיימא.

הצעד החמישי צריך להיות הפחתת נטל המס על עבודה. ניתן לממן זאת באמצעות הקצאה מחדש של הוצאות, ביטול הטבות מס לא יעילות, בסיס מס רחב יותר ואכיפת חוק משופרת. רפורמה כזו חייבת להדגים באופן שקוף את השפעותיה החלוקתיות. יש למקד את צעדי ההקלה במיוחד במקומות בהם עבודה נוספת מכבידה כיום במידה רבה על ידי מיסים, תרומות ומשיכת תשלומי העברה.

בשלב השישי, על המדינה להפוך את צינור ההשקעות שלה למקצועי. רשימת פרויקטים רב שנתית, הניתנת לאימות פומבית, הכוללת את שלב הפיתוח, העלויות, לוח הזמנים וההשפעה הצפויה, תמנע בלבול בין הכרזות פוליטיות לבין התקדמות הבנייה בפועל. יש לנתח כספים שלא נוצלו: האם זה נובע מחוסר בפרויקטים, מחסור בכוח אדם, הליכים משפטיים, מחירי שוק או שינויים פוליטיים? רק אבחון כזה מאפשר תיקון ממוקד.

מדוע קיצוצים גורפים ייכשלו

למרות כל הפוטנציאל לשיפור יעילות, יהיה זה שגוי לטעון שהמדינה יכולה לפתור את האתגרים הפיננסיים שלה פשוט על ידי קיצוץ בזבוז ברור. קטגוריות ההוצאות העיקריות מבוססות במידה רבה על חוקים, זכויות אישיות, יחסי עבודה והתחייבויות ארוכות טווח. כל מי שרוצה להשיג חיסכון מתמשך של עשרות מיליארדי יורו חייב לשנות הטבות, קריטריוני זכאות, מבני כוח אדם או סובסידיות. לכך יש השפעות חלוקתיות קונקרטיות ויוצר סכסוכים פוליטיים.

התקווה שדיגיטציה תייצר עודפים תקציביים גדולים בטווח הקצר גם היא מוגזמת. בתחילה, היא דורשת השקעות בטכנולוגיה, איכות נתונים, אבטחת סייבר, הכשרה וארגון מחדש ארגוני. חיסכון מתממש רק כאשר תהליכים ישנים מבוטלים בפועל, זרימות עבודה מקבילות מבוססות נייר מופסקות ומשימות מחולקות מחדש. הוספת ממשק דיגיטלי נוסף למבנים קיימים תגדיל בפועל את העלויות.

אין גם לזלזל בצורך בהשקעה. תשתית תחבורה רעועה, יכולות צבאיות לא מספקות, התרחבות איטית של הרשת ומבני ציבור הזקוקים לשיפוץ הם נטל כלכלי אמיתי. הזנחת תחזוקה אינה חיסכון, אלא הוצאה נדחית שלעתים קרובות מתגלה כיקרה יותר בהמשך. לכן, אסטרטגיית קונסולידציה משכנעת מגנה על השקעות יצרניות ומחפשת חיסכון בעיקר בהוצאות שוטפות לא יעילות, ממוקדות בצורה גרועה או מורכבות שלא לצורך.

לבסוף, קיימים הבדלים משמעותיים בין רמות הממשל. לחלק מהרשויות המקומיות יש בסיס מס חזק, בעוד שאחרות נושאות בנטל רווחה כבד ובעומס גדול של תיקונים ושיפוצים הכרחיים. הצהרה גורפת על הכנסות עודפות יכולה להסוות בעיות כלכליות מקומיות. לכן, רפורמות חייבות לשקול גם את חלוקת האחריות וההכנסות בין הממשלה הפדרלית, המדינות והרשויות המקומיות. אלו המחייבים משימה על פי חוק צריכים להבטיח את מימון הטווח ארוך ולהימנע מהגדלת עלות היישום באמצעות תקנות מיותרות ומפורטות מדי.

המחסור האמיתי הוא יכולתה של המדינה לספק שירותים

גרמניה אינה מדינה חסרת כל וגם לא מדינה ללא צרכים לגיטימיים נוספים במימון. כמעט טריליון יורו בהכנסות ממסים בשנת 2025 מדגימים בסיס הכנסות חזק במיוחד. במקביל, גירעון לאומי של כ-107 מיליארד יורו, יחס הוצאות ממשלתי של יותר מ-50 אחוז ורמות הלוואה גבוהות מראים כי לא ניתן לממן במלואן את התחייבויות השירות הקיימות על ידי הכנסות רגילות. שניהם יכולים להיות נכונים בו זמנית.

הפרספקטיבה המשכנעת ביותר מבחינה כלכלית היא אפוא זו: לגרמניה יש בעיקר בעיה מבנית של הוצאות, הקצאה ויישום, אך לא רק בעיית הכנסות. המדינה מוציאה סכומים רבים, וקושרת חלק גדול מהם להתחייבויות הקשורות לצריכה ולחובות הגדלות דמוגרפית, וממירה חלק קטן מדי לשירותים יצרניים ומוכווני עתיד במהירות מספקת. ייתכן שיהיה צורך בזרמי הכנסה חדשים בתחומים מסוימים, אך הם לא צריכים לשמש כתחליף לרפורמות.

לכן, לפני כל העלאה כללית של מיסים ותרומות, יש לבצע סקירה יסודית של ההוצאות. אילו תוכניות יעילות באופן מוכח? אילו שירותים ניתן לארגן בצורה פשוטה יותר? אילו סובסידיות מילאו את ייעודן? אילו משימות מבוצעות מספר פעמים? אילו השקעות נכשלות לא עקב חוסר מימון, אלא עקב בעיות פרוצדורליות? ואילו התחייבויות חברתיות בנות קיימא בטווח הארוך בתנאים של אוכלוסייה מזדקנת? שאלות אלו קשות יותר מבחינה פוליטית מאשר העלאת שיעור, אך בלתי נמנעות מבחינה כלכלית.

מדד למדיניות פיסקלית מוצלחת אינו יכול להיות גודל התקציב בלבד. מה שחשוב הוא התועלת מכל יורו המושקע. מדינה בעלת ביצועים גבוהים מתקנת גשרים לפני שיש לסגור אותם, מעבדת בקשות תוך ימים במקום חודשים, מספקת הגנה ממוקדת לנזקקים, רוכשת ציוד בטיחות בזמן ויוצרת תקנות שעסקים יכולים להבין ולעמוד בהן באופן דיגיטלי. זה דורש כסף, אבל גם סדרי עדיפויות ברורים, מוסדות מתפקדים ונכונות לפרק מבנים לא יעילים.

לכן, כמעט טריליון יורו בהכנסות ממסים אינם הוכחה לכך שכל הוצאה ממשלתית מיותרת, וגם לא רישיון לנטל חדש. זוהי חובה לאחריותיות. ככל שההכנסות והמיסים גבוהים יותר, כך גדלה החובה להשיג תוצאות מוחשיות. הרפורמה הפיסקלית המכרעת של גרמניה אינה מורכבת מצמצום עיוור של המדינה או הרחבתה עוד יותר. היא מורכבת סוף סוף מהפיכת מדינה יקרה למדינה יעילה.