הביורוקרטיה של הצללים: כיצד יועצים חיצוניים משלמי מיסים גרמנים ומערערים את יכולת המדינה לפעול.

מקינזי, BCG וארבעת הגדולות גורפות מיליונים - בית המשפט הפדרלי לביקורת מזהיר מפני אובדן יושרה במנהל הציבורי

הוצאות ממשלת גרמניה על שירותי ייעוץ חיצוניים הגיעו לרמות מדאיגות. עלייה של 39 אחוזים בין 2020 ל-2023, לכמעט 240 מיליון אירו בשנה, היא רק קצה הקרחון, החושפת תלות עמוקה ומערכתית של המדינה בקבוצה קטנה של חברות ייעוץ הפועלות ברחבי העולם. דו"ח זה מנתח את האנטומיה של תלות יקרה זו, מזהה את המרוויחים העיקריים, ובאמצעות מחקרי מקרה מפורטים, מתעד דפוס חוזר של כישלונות פרויקטים, ניהול כושל וניגודי עניינים.

הניתוח מראה כי העלויות המגאות אינן מיוחסות לאירועים בודדים, אלא לליקויים מבניים במינהל הציבורי וברכש. משרדים, ובמיוחד משרד הפנים הפדרלי (BMI) ומשרד האוצר הפדרלי (BMF), מעבירים יותר ויותר משימות ליבה למיקור חוץ, במיוחד במגזר ה-IT הקריטי מבחינה אסטרטגית. זה קורה למרות שנים של אזהרות דחופות וזרות, שרובן התעלמו מהן, מצד בית המשפט הפדרלי לביקורת, הרואה את "שלמות הממשל" בסיכון.

המרוויחים העיקריים ממערכת זו הם מובילי התעשייה העולמית - מקינזי, בוסטון ייעוץ גרופ (BCG), "ארבעת הגדולים" (PwC, KPMG, EY, דלויט), כמו גם שחקנים גדולים אחרים כמו אקסנצ'ר, רולנד ברגר וקאפג'מיני. הדומיננטיות שלהם מתבססת על הסכמי מסגרת אטומים שפוגעים בתחרות ומבטיחים גישה מועדפת לכספי משלם המסים.

מקרי המבחן בדו"ח זה - החל מ"שערוריית היועצים" במשרד ההגנה ופרשת אגרת המכוניות ועד לכשלים הכרוניים במודרניזציה של ה-IT של הממשל הפדרלי - מדגימים דפוס של חוסר יעילות, בזבוז וחוסר אחריות פוליטית. העלויות למשלמי המסים חורגות הרבה מעבר לעמלות ישירות וכוללות מיליארדי דולרים בהפסדים מפרויקטים כושלים ושחיקה הדרגתית של הסמכות הממשלתית. הדו"ח מסכם כי רפורמה יסודית בשימוש ביועצים והשקעה מסיבית במומחיות מנהלית מקומית חיוניים לשבירת מעגל התלות ולשיקום יכולתה של המדינה הגרמנית לפעול ואת אמון הציבור.

האנטומיה של התמכרות בשווי 240 מיליון יורו

סעיף זה מתאר את היקף הבעיה ואת אופייה השיטתי ומנתח את הגורמים המבניים שזוהו על ידי רואי החשבון הפדרליים, החל מנתוני ההוצאות הגולמיים ועד למנגנונים הבסיסיים.

עשור של הסלמה: כרוניקה של העלייה בהוצאות על יועצים

הנתונים האחרונים מציירים תמונה דרמטית: הוצאות ממשלת גרמניה על שירותי ייעוץ ותמיכה חיצוניים עלו ב-39 אחוזים בין 2020 ל-2023 בלבד, והגיעו לכמעט 240 מיליון אירו בשנה. סכום זה מסמן את הרמה השנייה בגובהה מאז החל הדיווח הרשמי בשנת 2007 ומדגיש מגמה מדאיגה החורגת הרבה מעבר לתנודה זמנית.

אולם, ההסלמה האחרונה אינה אירוע בודד, אלא שיאה זמני של מגמה ארוכת טווח. בעשר השנים האחרונות, ממשלת גרמניה הוציאה סכום כולל של יותר מ-1.6 מיליארד אירו על מומחיות חיצונית. מבט מקרוב על הנתונים מגלה עלייה מדאיגה בתלות זו: כמחצית מסכום זה, כ-800 מיליון אירו, הוצאו בארבע שנות הדיווח האחרונות בלבד (2020-2023). ממצא זה מצביע על צמיחה אקספוננציאלית בתלות, כאשר המדינה מסתמכת מהר יותר ויותר ובהיקף נרחב על חברות פרטיות כדי למלא את אחריותה.

ניתן לזהות בבירור את המניעים של התפתחות זו בתוך המשרדים השונים. מוביל את ההוצאות הוא משרד הפנים והקהילה הפדרלי (BMI) תחת השרה ננסי פאזר, שהוצאותיו עבור ייעוץ חיצוני הסתכמו ב-59.7 מיליון אירו בשנת 2023 - עלייה מ-56.9 מיליון אירו בשנה הקודמת. מיד אחריו נמצא משרד האוצר הפדרלי (BMF), אשר תחת השר דאז כריסטיאן לינדנר הגדיל את הוצאותיו מ-31.1 מיליון אירו בשנת 2022 ל-38.2 מיליון אירו בשנת 2023. גם מספר החוזים העצום גדל בהתמדה, מ-765 בשנת 2022 ל-816 בשנת 2023, דבר הממחיש הן את הפיצול הגובר והן את השילוב הנרחב של ייעוץ חיצוני בתהליכים מיניסטריאליים.

הוצאות משרד הפנים הפדרלי (BMI) עלו מ-56.9 מיליון אירו בשנת 2022 ל-59.7 מיליון אירו בשנת 2023, עלייה של 4.9 אחוזים. משרד האוצר הפדרלי (BMF) רשם עלייה משמעותית יותר, מ-31.1 מיליון אירו ל-38.2 מיליון אירו, עלייה של 22.8 אחוזים. סך ההוצאות בכל המשרדים עלה מכ-186 מיליון אירו לכ-240 מיליון אירו, עלייה של כ-29 אחוזים.

נתונים אלה הם יותר מסתם סעיפים בתקציב. הם סימפטומים של שינוי מהותי באופן שבו המדינה הגרמנית מתפקדת. ההאצה בהוצאות חושפת תלות מבנית גוברת בגורמים חיצוניים כדי למלא משימות שהיו בעבר תחומי הליבה של הביורוקרטיה המיניסטריאלית. התפתחות זו מעלה שאלות מהותיות לגבי יעילותה, בקרהה, ובסופו של דבר, ריבונותה של פעולות המדינה.

עוד על זה כאן:

• עשור של ההסלמה: כרוניקה של הגידול בהוצאות המייעצות של הממשלה הפדרלית בגרמניה (FRG)

אזהרותיהם של רואי החשבון שלא נלקחו בחשבון: הביקורת המתמשכת מצד בית המשפט הפדרלי לרואי חשבון

בעוד שההוצאות על יועצים גוברות, אזהרות מצד גוף הבקרה הפיננסי הפדרלי העליון, בית המשפט הפדרלי לביקורת (BRH), לא זוכות לתשומת לב עקבית במשך שנים. רואי החשבון לא רק מבקרים את העלויות הגוברות, אלא גם מפרסמים אזהרות דחופות מפני שחיקה של סמכויות ממשלתיות מרכזיות, דבר המסכן באופן מהותי את "שלמות הממשל".

נקודת ביקורת מרכזית וחוזרת על עצמה היא המעבר הגובר של משימות ליבה לחברות פרטיות. דוגמה בוטה במיוחד, שגונו שוב ושוב על ידי בית המשפט הפדרלי לביקורת (BRH), היא הגישה שנקט משרד הפנים הפדרלי בפרויקט הענק "איחוד IT פדרלי". כאן, הבקרה הפיננסית, פונקציית היגוי ובקרה ממשלתית מרכזית, הועברה ליועצים חיצוניים. לדברי רואי החשבון, נוהג כזה טומן בחובו את הסיכון שהמשרד יאבד שליטה ואחריות סופית על החלטות מפתח.

יתר על כן, בית המשפט הפדרלי לביקורת (BRH) מבקר את היעדר אסטרטגיה חוצת-משרדים לשימוש ביועצים. דוחות היועצים המוגשים מדי שנה לפרלמנט נדחים כלא מספקים, "לא שלמים ומעורפלים". לדברי רואי החשבון, הם מפגינים "נכונות מועטה לשנות את השימוש ביועצים חיצוניים". רוב המשרדים אפילו לא גיבשו יעדים קונקרטיים להפחתת התלות בהם.

עם זאת, ביקורת זו זוכה להתעלמות שיטתית מצד הממשלה. בית המשפט הפדרלי לביקורת (BRH) מציין כי המשרד המוביל, משרד האוצר הפדרלי, לא יישם את המלצותיו לרפורמה בחוסר השקיפות בדיווח כספי. סירוב זה להתייחס לביקורת המבוססת מצד רואי החשבון הבכירים חושף בעיה עמוקה בתרבות הפיקוח הפוליטי. אין מדובר בחוסר תשומת לב, אלא בהחלטה מכוונת לשמור על הסטטוס קוו.

האבסורד והבזבוז של פרקטיקות כאלה מודגמים על ידי מקרה שנחשף על ידי בית המשפט הפדרלי לביקורת (BRH) בקרן ביטוח הפנסיה הפדרלית הגרמנית (DRV Bund), סוכנות פדרלית. תמורת תשלום של 765,000 אירו, מחלקה הזמינה יצירת "כללי נוהל" בת כמעט 10 עמודים. לדברי רואי החשבון, המסמך, תוצאה של 230 סבבי התייעצויות, הכיל מילות מפתח חסרות משמעות ברובן כמו "סיבובי חזירים" או "האזנה לגלישה". לא סופק נימוק מדוע משימה זו לא יכולה להתבצע על ידי צוות פנימי. "הערך המוסף" לכאורה - "תהליך שינוי תרבות" והקמת יחידת צוות חדשה - לא ניכר מהמסמך.

לכן, מערכת היחסים בין הממשלה לרואי החשבון שלה אינה מתפקדת באופן עמוק. בית המשפט הפדרלי לביקורת אינו פועל כרואה חשבון זוטר, אלא כמערכת התרעה אסטרטגית, המצביעה על איום קיומי על יכולתה של המדינה לתפקד. ההתעלמות המתמדת של הרשות המבצעת מאזהרות אלה הופכת את הבעיה מניהול כושל לכישלון ממשלתי מכוון.

משפך הרכש: כיצד הסכמי מסגרת יוצרים שוק סגור

ההסטה המסיבית של כספי משלמי המסים לקופות של חברות ייעוץ מתאפשרת ומואצת על ידי מנגנון ספציפי של חוק הרכש הציבורי: מה שנקרא חוזי מסגרת. חוזים אלה הם הערוץ העיקרי שדרכו משרדי ממשלה רוכשים את שירותי הייעוץ שלהם ובמקביל מעניקים זכויות יתר למעגל קטן של חברות.

הנתונים מדגימים את הדומיננטיות של כלי זה. בין השנים 2018 ו-2022 בלבד, משרד הפנים הפדרלי ומשרד האוצר הפדרלי רכשו למעלה מ-500 שירותים מ-149 הסכמי מסגרת שונים, בהיקף כולל של לפחות 261 מיליון אירו. במשרד הפנים הפדרלי, כמעט 90 אחוז מכל חוזי הייעוץ העולים על 50,000 אירו הוענקו לאחרונה על בסיס הסכם מסגרת כזה.

למרות שמותר מבחינה חוקית, נוהג זה יוצר דה פקטו אוליגופול סגור. לאחר רישום חברות כספק שירותים פוטנציאלי בהסכם מסגרת, ניתן להזמין אותן לפרויקטים ספציפיים באמצעות מה שנקרא "הזמנות קריאה בודדות". זה קורה לעתים קרובות במסגרת "מיני-תחרות" רק בין הספקים המפורטים בהסכם, או אפילו לגמרי ללא תהליך מכרז חדש. זה מפשט משמעותית את תהליך הרכש עבור המנהל, אך בו זמנית מגביל מאוד את התחרות ופוגע באופן מבני בספקים קטנים וחדשניים.

רשימות שותפי חוזי המסגרת שמתוחזקות על ידי משרד המינהל הפדרלי (BVA) במסגרת מה שמכונה "מודל שלושת השותפים" (3PM) נקראות כמו "מי ומי" של תעשיית הייעוץ העולמית. אותם שמות מופיעים באופן קבוע כקבלנים ראשיים (GC) או קבלני משנה (SC): Accenture, BearingPoint, Capgemini, Cassini Consulting, Deloitte, Ernst & Young (EY), Horváth & Partner, IBM, KPMG, Kienbaum, McKinsey & Company, ו-PricewaterhouseCoopers (PwC). חברות אלו הבטיחו לעצמן מקום איתן במערכת הרכש של הממשל הפדרלי.

לחברת "PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH" (PD – Public Sector Consultants Ltd.) תפקיד אמביוולנטי במיוחד בהקשר זה. כייעוץ פנימי עבור הממשלות הפדרליות והמדינתיות, היא בבעלות ציבורית מלאה. עם זאת, במקום לפתח ולנצל בעיקר את המומחיות שלה, PD פועלת לעתים קרובות כקבלן ראשי, ומעבירה את החוזים המוענקים לקבלני משנה בדיוק לחברות ייעוץ פרטיות איתן יש לה הסכמי מסגרת, כולל McKinsey, Boston Consulting Group ו-Roland Berger. זה יוצר שכבה נוספת ואטומה ומעלה את השאלה האם PD ממלאת את תפקידה כחלופה למגזר הפרטי או דווקא משמשת כערוץ נוסף למעורבות שלה.

לכן, מערכת הרכש אינה מיועדת למציאת השירות הטוב ביותר במחיר הנמוך ביותר. במקום זאת, היא מותאמת לנוחות ניהולית והוצאות מהירות, מה שמיטיב עם מעגל בלעדי של חברות ייעוץ גדולות וותיקות. מערכת זו היא אחת הסיבות העיקריות להסלמת עלויות, חוסר שקיפות וכשלים חוזרים ונשנים של פרויקטים.

ל- xpert.digital ידע עמוק בענפים שונים. זה מאפשר לנו לפתח אסטרטגיות התאמה המותאמות לדרישות ולאתגרים של פלח השוק הספציפי שלך. על ידי ניתוח מתמיד של מגמות שוק ורדיפת פיתוחים בתעשייה, אנו יכולים לפעול עם ראיית הנולד ולהציע פתרונות חדשניים. עם שילוב של ניסיון וידע, אנו מייצרים ערך מוסף ומעניקים ללקוחותינו יתרון תחרותי מכריע.

עוד על זה כאן:

• השתמש ביכולת 5 של xpert.digital בחבילה אחת - מ- 500 € לחודש

פרופילים של כישלון: המרוויחים ומעלליהם

חלק מרכזי זה של הדו"ח מספק את "הדוגמאות השליליות" שביקשה החקירה. כל תת-סעיף מתאר חברת ייעוץ מובילה ומתעד את מעורבותה בכישלון משמעותי בפרויקט, שערורייה או ביקורת מהותית על שירותי הייעוץ שלה לממשלה.

פרופילי הכישלון חושפים בבירור את המרוויחים ואת כשליהם החמורים. מקינזי ושות' ספגו ביקורת קשה עקב שערוריית הייעוץ במשרד ההגנה הפדרלי ומעורבותה במשרד הפדרלי להגירה ופליטים (BAMF), כאשר נפוטיזם, הפרות של חוקי הרכש, ניגודי עניינים ועמלות מופרזות עמדו בלב ההאשמות. אקסנצ'ר הייתה מעורבת גם בשערוריית הייעוץ BMVg ועמדה בפני האשמות בקשרים אישיים, הפרות של חוקי הרכש והונאת חיוב לכאורה.

KPMG ספגה ביקורת הן בשערוריית הייעוץ של משרד ההגנה והן בשערוריית Cum-Ex, במיוחד על שותפות בהפרות רגולטוריות ובדיקת נאותות לא מספקת. שיתוף הפעולה שלה עם רשויות המס ומשרד ההגנה נבחן במיוחד. PwC ורולנד ברגר היו מעורבים באופן משמעותי בפיוס אגרת המכוניות, ותמכו בפרויקט מסוכן מבחינה פוליטית שבסופו של דבר הוביל לבזבוז כספי משלמי המסים, עליו היה אחראי משרד התחבורה והתשתיות הדיגיטליות הפדרלי.

מספר חברות ייעוץ גדולות היו מעורבות באיחוד ה-IT של הממשל הפדרלי ובכישלונות של פרויקטים אחרים בתחום ה-IT: דלויט, קאפג'מיני, בירנינגפוינט ו-IBM ספגו ביקורת על חריגות עלויות מסיביות, אי עמידה ביעדים, חוסר שליטה וחוסר יעילות, כאשר משרד הפנים הפדרלי ומשרד האוצר הפדרלי היו בין הרשויות שנפגעו.

קבוצת הייעוץ של בוסטון ספגה ביקורת קשה בפרשת SEFE, הנוגעת לחברת גזפרום גרמניה לשעבר, שם ספגה ביקורת על מתן חוזים ללא מכרז תחרותי ועל ניגודי עניינים עצומים עם המשרד הפדרלי לכלכלה ולפעולה אקלימית. בסופו של דבר, ארנסט אנד יאנג התמודדה עם האשמות חמורות בשערוריית וויירקארד, שכן החברה נכשלה במשך שנים בביקורת הדוחות הכספיים שלה והפרה את חובות בדיקת הנאותות שלה, מה שהשפיע הן על הרשות הפדרלית לפיקוח פיננסי (BaFin) והן על משרד האוצר הפדרלי.

הקשר בין "פרשת היועצים": מקרה בוחן על קשרי מקורבים ובזבוז

"פרשת היועצים" במשרד ההגנה הפדרלי (BMVg) תחת השרה דאז אורסולה פון דר ליין (CDU) אינה מקרה בודד, אלא סיפור אזהרה לגבי הסיכונים המערכתיים הכרוכים בייעוץ חיצוני. היא חשפה רשת קשרים אישיים הדוקה, חוזים מפוקפקים ובזבוז כסף עצום, שבו היו מעורבות כמה מחברות הייעוץ הגדולות בעולם.

מקינזי ושות': במרכז הפרשה עמדה מקינזי, אחת מחברות הייעוץ האסטרטגי היוקרתיות בעולם. ההאשמות נעו בין תרומה למקורבים והענקת חוזים לא סדירים ועד בזבוז מיליוני יורו מכספי משלם המסים. תפקיד מפתח מילאה מזכירת המדינה להגנה דאז, קטרין סודר. אורסולה פון דר ליין הכניסה את השותפה הבכירה לשעבר ממקינזי למשרד בשנת 2014 כדי לרפורמה במערכת הרכש הרעועה לשמצה של הבונדסווהר. במקום זאת, סודר פתחה את הדלתות לעמיתיה לשעבר. מנהל בכיר במקינזי צוטט בדיווח של הניו יורק טיימס באומרו: "קטרין הוצבה בתפקיד שבו יכלה להעסיק את מקינזי שוב ושוב".

העובדות תומכות ברושם זה. בית המשפט הפדרלי לביקורת קבע כי המשרד העניק לעתים קרובות חוזי ייעוץ גדולים "ללא מכרז תחרותי" וכי הסיבות לכך "לא תמיד היו משכנעות". יתר על כן, למשרד חסרה "סקירה מקיפה של חוזים שהוענקו לגורמים חיצוניים" - פסק דין חמור עבור מוסד המנהל תקציבים של מיליארדים. דוגמה קונקרטית הייתה הענקת חוזים בשווי מיליונים לחברת הבת של מקינזי, אורפוז, על ידי חברת ה-IT שבבעלות פדרלית, BWI, ללא הליך מכרז תקין. כאשר מזכירת המדינה סודר עודכנה באופן פנימי על אי סדרים, היא העבירה אותם לשר, אך ציינה את "מעורבותה האישית" - ניגוד עניינים ברור.

אקסנצ'ר: גם חברת הייעוץ אקסנצ'ר, המספקת שירותי IT ואסטרטגיה, נהנתה מהתנאים הרופפים בתוך המשרד. חקירה פרלמנטרית גילתה כי החברה נהנתה מ"גישה מיוחדת למשרד ההגנה הפדרלי" באמצעות "יחסים ידידותיים" בין אחד ממנהליה, טימו נוצל, לבין הגנרל ארהרד בולר, קצין צבאי בכיר. נראה כי קשרים אישיים אלה עקפו את כללי הרכש הרשמיים.

הסתבכויות אלה התפשטו עד להונאת חיוב לכאורה. הדו"ח הסופי של ועדת החקירה הפרלמנטרית קבע כי הקבלן הראשי, SVA, לכאורה גבה תשלום ביתר מהמשרד בסכום של 631,049.56 אירו. סכום זה התאים ל-2,654 שעות של שירותי ייעוץ, שלפי החקירה, מעולם לא סופקו על ידי קבלן המשנה, אקסנצ'ר. במקרה אחר, לאחר שהפרשה כבר התפרסמה, אקסנצ'ר הגישה חשבונית סופית על סך כ-3 מיליון אירו ישירות למשרד, במקום לפעול בערוצים הרשמיים דרך הסכם המסגרת המקורי - עדות נוספת לפרקטיקות הבלתי פורמליות והבלתי סדירות.

KPMG: גם חברת רואי החשבון KPMG, אחת מ"ארבע הגדולות", הייתה מעורבת בפרשה בשלב מוקדם. היא הייתה חלק מקונסורציום שקיבל את אחד מחוזי הייעוץ הגדולים הראשונים מהשרה פון דר ליין זמן קצר לאחר שקבעה את הרפורמה במערכת הרכש בראש סדר העדיפויות. זה סימן את תחילתה של התרחבות מסיבית של חוזי ייעוץ בתוך המשרד.

למרות שתפקידה הישיר של KPMG בהפרות הרכש החמורות ביותר היה פחות בולט מזה של מקינזי או אקסנצ'ר, יש לראות את מעורבותה בהקשר של אמינותה הכוללת כיועצת ממשלתית. נחשף כי רואי החשבון של KPMG ידעו כבר בשנת 2010 כי החזר מס רווחי הון בקשר לעסקאות Cum-Ex בבנק אותו ביקרו עשוי להיות בלתי חוקי. שותפות זו באחת משערוריות המס הגדולות ביותר בהיסטוריה הגרמנית מטילה צל על יושרה של החברה ומעלה את השאלה האם חברה כזו יכולה להיות שותפה מתאימה למגזר הציבורי.

לכן, "שערוריית היועצים" לא הייתה תאונה, אלא תוצאה של כשל מערכתי. היא חשפה "מערכת חברים" שבה רשתות אישיות קיבלו עדיפות על פני חוקי הרכש, "אפקט הדלת המסתובבת" בין תעשיית הייעוץ למשרדים פוליטיים בכירים יצר ניגודי עניינים עצומים, ופיקוח פוליטי לא מספק הוביל לבזבוז משאבים של מיליוני יורו. האופוזיציה, בדו"ח הסופי של החקירה הפרלמנטרית, דיברה על "כישלון מוחלט דה פקטו".

כשלון אגרת המכוניות: קריסתו היקרה של פרויקט יוקרה פוליטי

הכשלון סביב הטלת אגרת מכוניות בגרמניה הוא דוגמה מובהקת לאופן שבו פרויקט יוקרה פוליטי, בשילוב עם הערכת סיכונים לא מספקת ותמיכה של יועצים יקרים, יכול להוביל לפיאסקו כלכלי עבור משלמי המסים. הפרויקט הוכרז כבלתי חוקי על ידי בית המשפט האירופי לצדק (ECJ), אך רק לאחר שמשרד התחבורה והתשתיות הדיגיטליות הפדרלי (BMVI), תחת השר דאז אנדראס שויר (CSU), כבר חתם על חוזים מחייבים עם המפעילים העתידיים. כתוצאה מכך, הממשלה הפדרלית נאלצה לשלם 243 מיליון אירו כפיצויים, עם תביעות נוספות תלויות ועומדות, שלפי חוות דעת מומחים, עלולות להעלות את העלויות הכוללות ל-776 מיליון אירו.

פרייסווטרהאוסקופרס (PwC) ורונלד ברגר: באסון היקר הזה, חברות הייעוץ פרייסווטרהאוסקופרס ורונלד ברגר מילאו תפקיד מרכזי כמרוויחות פיננסיות. שתי החברות היו בין המרוויחות הגבוהות ביותר מבין היועצים החיצוניים שעבורם משרד התחבורה הוציא כ-12 מיליון אירו בשנת המשבר 2018 בלבד. הן סיפקו תמיכה תפעולית לפרויקט שסיכוניו המשפטיים והפיננסיים היו עצומים מלכתחילה.

עבור PwC, מעורבות בחוזים מפוקפקים מצד משרד התחבורה אינה דבר חדש. בשנת 2008, בית המשפט הפדרלי לביקורת מתח ביקורת על המשרד, אז תחת שר ה-SPD וולפגנג טיפנזה, על הארכת חוזה ייעוץ עם PwC באופן בלתי חוקי ללא מכרז ציבורי. רואי החשבון מתחו ביקורת על כך ש-PwC השיגה יתרון מידע באמצעות חוזים אחרים, על כך שהמשרד שלל מהסוכנות הפדרלית האחראית את סמכות קבלת ההחלטות שלה, ועל כך שלא הבטיח ניתוח עלות-תועלת. נראה כי דפוס זה של הפרות חוקי רכש וחוסר פיקוח בתוך משרד התחבורה חזר על עצמו גם בפרויקט האגרה.

ועדת החקירה הפרלמנטרית שחקרה את שערוריית האגרה הגיעה למסקנה כי היה צריך לתת משקל רב יותר לסיכון להפסד בתיק בבית המשפט האירופי לצדק. בעוד שהחלטתו של השר שויר לחתום על החוזים לפני פסיקת בית המשפט נחשבה מוצדקת, צוין גם כי חתימה מאוחרת יותר הייתה מותרת מבחינה חוקית. האופוזיציה, בחוות דעת נפרדת, הביעה את ביקורתה בצורה חריפה הרבה יותר, ודיברה על "תהום פוליטית של בורות, חוסר אחריות, פזיזות והפרת חוק".

שערוריית אגרת המכוניות מדגימה כיצד יועצים חיצוניים יכולים לאפשר פרויקטים בעלי מוטיבציה פוליטית אך תכנון לקוי. הם מספקים את המומחיות והלגיטימציה הנדרשים כדי לקדם פרויקט, בעוד שההנהגה הפוליטית מתעלמת מהסיכונים המשפטיים והפיננסיים. בסופו של דבר, היועצים משלמים מיליונים בשכר טרחה, בעוד משלם המסים משלם את החשבון עבור הקריסה הבלתי נמנעת.

ביצת מודרניזציית ה-IT: כישלון קולקטיבי של אסטרטגיה ויישום

הדיגיטציה של המנהל הציבורי הגרמני היא אתר בנייה מתמשך, מוכה כשלים כרוניים, עלויות מתפוצצות והחמצות של יעדים. בלב המצוקה הזו עומד הפרויקט הענק "איחוד ה-IT הפדרלי", המשמש דוגמה מובהקת לכישלון הקולקטיבי של הנהלת הממשלה ויועצים חיצוניים.

דלויט: פרויקט "איחוד ה-IT הפדרלי" הושק במטרה שאפתנית של ריכוז, סטנדרטיזציה ומודרניזציה של נוף ה-IT המקוטע והמיושן של הממשל הפדרלי. עם זאת, הערכת בית המשפט הפדרלי לביקורת היא הרסנית. הפרויקט סובל מעליות עצומות בעלויות: הוצאות ה-IT והדיגיטציה השנתיות של הממשלה הפדרלית כמעט גדלו פי ארבעה מ-1.5 מיליארד אירו בשנת 2015 ל-6 מיליארד אירו מתוכננים בשנת 2023.

במקביל, יעדי פרויקט מרכזיים הוחמצו או ננטשו. המטרה המקורית של צמצום משמעותי של יותר מ-1,300 מרכזי הנתונים וחדרי השרתים של הממשלה הפדרלית עד סוף 2022 ננטשה. גם היקף איחוד השירותים, שנועד למנוע כפילויות במאמץ, צומצם. בית המשפט הפדרלי לביקורת (BRH) מבקר באופן עקרוני את היעדר מבני ניהול יעילים, תקציב IT מרכזי ומנגנוני בקרה מתפקדים, מה שמביא לפיתוח לא יעיל ויקר.

חברת הייעוץ דלויט הייתה מעורבת בתהליך זה, בין היתר באמצעות ניתוח של נוף מסדי הנתונים של הממשל הפדרלי. מחקר זה אישר את התלות החזקה במובילות השוק אורקל ומיקרוסופט וקרא לחיזוק "הריבונות הדיגיטלית". למרות שדלויט אינה אחראית בלעדית לכישלון הפרויקט הכולל, מעורבותה מציבה אותו במרכזו של פרויקט הנחשב על ידי גופי הפיקוח הפיננסיים הגבוהים ביותר כבדיחה יקרה וחסרת אסטרטגיה ברורה.

Capgemini, BearingPoint, IBM: שלוש החברות הללו, כמו דלויט, הן חלק קבוע בחוזי המסגרת הגדולים של ממשלת גרמניה בתחום ה-IT. הן נקראות לעתים קרובות למשימות כמו ניהול ארכיטקטורת IT, ניהול פרויקטים, דיגיטציה של תהליכים וייעוץ ארגוני. נוכחותן הנרחבת הופכת אותן ליצירות משותפות - ולאחריות משותפת - למצב ה-IT הממשלתי.

ביקורת על תרבות פרויקטי ה-IT של הממשל הפדרלי היא מהותית. מקורות מתארים סביבה בתוך משרד הפנים הפדרלי שבו "אין יעדים וגם לא חוזי שירות" והיועצים מקבלים שכר לפי שעה - מודל שכמעט מזמין פרויקטים "לעולם לא" יושלמו. נוהג זה מוביל לתרבות של חוסר יעילות ועלויות מתפוצצות, שמהן מרוויחים ישירות מודלי החיוב מבוססי הזמן של היועצים.

דוגמה היסטורית לכישלון פרויקטים פדרליים גדולים של IT בהם היו מעורבים ספקים גדולים כמו IBM היא פרויקט ה-De-Mail. למרות השקעה משמעותית ותמיכה פוליטית, ניסיון זה לבסס תקשורת דוא"ל מאובטחת ומחייבת מבחינה משפטית נכשל עקב חוסר קבלה ציבורית ועסקית. זהו סמל לפרויקטים רבים של IT במגזר הציבורי המתוכננים ללא התחשבות בצרכים בפועל של המשתמשים.

ניסיונה של ממשלת גרמניה לחדש את תחום ה-IT שלה הוא מקרה מבחן לכישלון אסטרטגי. פרויקט "איחוד ה-IT הפדרלי" מדגים כי הקצאת מיליארדי יורו והזמנת עשרות חברות ייעוץ ללא מנהיגות פוליטית ברורה, ללא בניית מומחיות פנימית וללא מבנה ממשל מתפקד, אינם מובילים לתוצאות טובות יותר. במקום זאת, הדבר יוצר מעגל קסמים של עלויות עולות, ירידה בשאיפות ותלות גוברת באותם יועצים שהם חלק מהבעיה.

מקרים בולטים נוספים: דפוס של התקשרויות מפוקפקות

בנוסף לכשלים המערכתיים הגדולים, ישנם מספר מקרים נוספים המדגישים את הקשר הבעייתי בין הממשלה ליועצים ומאשרים את הדפוסים החוזרים ונשנים של ניגודי עניינים, עלויות מופרזות וחוסר פיקוח.

קבוצת הייעוץ של בוסטון (BCG) ופרשת SEFE: מקרה זה הוא דוגמה מצוינת לניגודי עניינים ועקיפת חוקי הרכש. באפריל 2022, זמן קצר לאחר השתלטות ממשלת גרמניה על גזפרום גרמניה לשעבר (כיום SEFE), חברת הגז, שכעת נמצאת בשליטת המדינה, העניקה חוזה ייעוץ בשווי מיליוני יורו לקבוצת הייעוץ של בוסטון - ללא הליך תחרותי או מכרז פומבי.

נפיץ במיוחד: החוזה הוענק שישה ימים בלבד לאחר ששותף לשעבר של BCG, אגברט לאגה, מונה על ידי ממשלת גרמניה למנכ"ל SEFE. מעסיקו לשעבר נהנה בכך ישירות מתפקידו החדש. האופוזיציה ביקרה בחריפות את המהלך הזה וטענה שהוא ניגוד עניינים ברור. משרד הכלכלה האחראי הגן על ההקצאה הישירה, תוך ציון "הדחיפות הקיצונית" של המצב, שכן החברה הייתה על סף חדלות פירעון. אף על פי כן, נותר הרושם של תהליך הקצאה מפוקפק שבו רשתות אישיות היו חשובות יותר מהליכים שקופים.

מקינזי והמעורבות עם BAMF: בשיא משבר הפליטים בשנת 2015, מקינזי גויסה לתמוך במשרד הפדרלי להגירה ופליטים (BAMF) המוצף לחלוטין. מה שהחל כמאמץ פרו בונו ראוי לשבח התפתח במהרה לעסק רווחי. ממשלת גרמניה שילמה למקינזי למעלה מ-20 מיליון אירו עבור שירותי ייעוץ שונים.

חוזה שנוי במחלוקת במיוחד היה מחקר על גירושים. תמורת תשלום של 1.86 מיליון אירו, יועצים הוטלו עליהם לקבוע כיצד ניתן לגרש מבקשי מקלט שנדחו מהר יותר. סכום זה השווה לשיעור יומי ממוצע של למעלה מ-2,700 אירו ליועץ. כאשר פלטפורמת השקיפות FragDenStaat (AskTheState) תבעה את פרסום המחקר, הסוכנות טענה בתחילה כי פרסום מצגת ה-PowerPoint יסכן את בטיחות הציבור - טענה שנמחקה מאוחר יותר. המקרה ממחיש לא רק את העלויות המופרזות של שירותי ייעוץ, אלא גם את מיקור החוץ של משימות רגישות וריבוניות לחברות רווחיות.

ארנסט אנד יאנג (EY) ושערוריית וויירקארד: קריסתה של חברת וויירקארד, הנסחרת בבורסת דאקס, היא אחת השערוריות הפיננסיות הגדולות ביותר בהיסטוריה הגרמנית שלאחר המלחמה, ומקרה של כישלון עצום במספר רבדים. במרכז הביקורת עומדת חברת רואי החשבון ארנסט אנד יאנג, חברה המקבלת באופן קבוע חוזים גדולים מממשלת גרמניה. במשך שנים, EY ביצעה ביקורת על דוחותיה הכספיים של וויירקארד, תוך התעלמות מגירעון של 1.9 מיליארד אירו שהורכב מהכנסות פיקטיביות. רשות הפיקוח על ביקורת החשבון הגרמנית (APAS) קבעה מאוחר יותר כי EY הפרה את חובותיה לבדיקת נאותות מקצועית במהלך הביקורת.

מקרה זה קריטי להערכת יועצים ממשלתיים, שכן הוא חושף כשל קטסטרופלי של יכולת ובדיקת נאותות באחת מחברות הביקורת והייעוץ הגדולות בעולם. במקביל, השערורייה חשפה את הכישלון המוחלט של הפיקוח הממשלתי על ידי הרשות הפדרלית לפיקוח פיננסי (BaFin). במשך שנים, BaFin התעלמה מראיות אמינות של עיתונאי הפייננשל טיימס, ובמקום זאת הגישה כתבי אישום נגד העיתונאים ואף הטילה איסור על מכירה בחסר כדי להגן על מניות Wirecard. שערוריית Wirecard היא אפוא דוגמה כפולה לכישלון: היא מדגימה את כישלונה של שותף פרטי מרכזי של המדינה ואת כישלונם בו זמנית של גופי רגולציה ממלכתיים.

מקרים בודדים אלה אינם אירועים בודדים. הם מדגישים את הנושאים המרכזיים של דוח זה: ניגודי עניינים הנובעים מ"דלת מסתובבת" בין פוליטיקה לייעוץ (BCG/SEFE), עלויות מופרזות עבור שירותים מפוקפקים (McKinsey/BAMF), וכשל יסודי של בדיקת נאותות מצד קבלנים פרטיים ופיקוח ממשלתי כאחד (EY/Wirecard/BaFin). הבעיה נרחבת ורב-גונית.

מרכז האבטחה וההגנה מציע ייעוץ ומידע עדכני מבוסס על מנת לתמוך ביעילות בחברות וארגונים בחיזוק תפקידם במדיניות הביטחון והביטחון האירופית. בקשר הדוק לקבוצת העבודה של SME Connect, הוא מקדם חברות קטנות ובינוניות (SME) בפרט שרוצות להרחיב עוד יותר את כוחן והתחרותיות החדשנית שלהן בתחום ההגנה. כנקודת קשר מרכזית, הרכזת יוצרת גשר מכריע בין SME לאסטרטגיית הגנה אירופאית.

מתאים לכך:

• ההגנה בקבוצת העבודה של SME מתחברת - חיזוק חברות קטנות ובינוניות בהגנה אירופאית

ניתוח והמלצות: שבירת מעגל הקסמים

הממצאים ממחקרי המקרה שהוזכרו לעיל סוכמו כאן על מנת להסיק מסקנות מקיפות לגבי ליקויים מערכתיים ולהציע רפורמות קונקרטיות ניתנות ליישום.

דפוס של תפקוד לקוי: מאפיינים נפוצים של פרויקטים ממשלתיים כושלים

ניתוח מקרי המחקר המוצגים חושף דפוסים חוזרים המצביעים על בעיות עמוקות ומערכתיות ביחסי ממשלת גרמניה עם יועצים חיצוניים. אלה אינם אירועים בודדים, אלא תסמינים של מחלה כרונית בתרבות המנהלית ובממשל הפוליטי.

ראשית, ישנה התעלמות שיטתית מחוקי הרכש. הנוהג החוזר ונשנה של מתן חוזים ללא מכרז תחרותי, כפי שתועד בפרשת היועצים ובמקרה SEFE, הוא אינדיקציה ברורה לכך שנוחות ניהולית ורשתות קשרים אישיות גוברות לעתים קרובות על עקרונות השקיפות והיעילות. הסכמי מסגרת, שנועדו למעשה להגביר את היעילות, הופכים לכלי המעדיף מועדון בלעדי של חברות ייעוץ גדולות ופוגע בתחרות.

שנית, ניגודי עניינים עצומים הם תופעה שכיחה. "אפקט הדלת המסתובבת", שבו יועצים בכירים עוברים לתפקידים פוליטיים בכירים ולהיפך, יוצר סביבה שבה קבלת החלטות אובייקטיביות היא כמעט בלתי אפשרית. המקרים של קטרין סודר (מקינזי/BMVg) ואגברט לאגה (BCG/SEFE) הם דוגמאות מובהקות לאופן שבו מהלכים כאלה יכולים להוביל ליחס מועדף כלפי מעסיקים לשעבר. "מערכת החברים" שנחשפה בשערוריית היועצים מדגימה שאפילו חברויות אישיות מספיקות כדי לעקוף את חוקי הרכש.

שלישית, קיימת תרבות של חוסר אחריות פוליטית. שרים כמו אורסולה פון דר ליין ואנדראס שויר החזיקו בתפקידי מנהיגות פוליטיים במשרדים בהם התרחשו כשלים והפרות נרחבות של חוקים בשווי מיליארדי יורו. עם זאת, השלכות אישיות או פוליטיות מרחיקות לכת נעדרו ברובן. חסינות זו ברמה הגבוהה ביותר שולחת מסר הרסני לממשל ומעודדת את המשך הפרקטיקות הבעייתיות.

רביעית, ואולי הבסיסית ביותר, היא היעדר מומחיות פנימית. במיוחד עם פרויקטים מורכבים של IT ויוזמות רפורמה גדולות, הממשלה אינה מסוגלת עוד לתכנן, לנהל ולשלוט בהם ללא תמיכה חיצונית מסיבית. בית המשפט הפדרלי לביקורת מזהיר מזה שנים מפני אובדן יכולת זה, אשר דוחף את המדינה לסחרור תלות מחזק עצמי: ככל שיותר משימות מועברות למיקור חוץ, כך המומחיות הפנימית פוחתת, מה שמוביל בתורו ליותר מיקור חוץ.

שחיקת המדינה: השלכות של ממשל רוסק

העלויות השנתיות של 240 מיליון אירו הן רק החלק הבולט ביותר של הנזק. הסכנה האמיתית, ארוכת הטווח, של תלות מופרזת ביועצים חיצוניים טמונה בשחיקה ההדרגתית של יעילות המדינה, השליטה הדמוקרטית ואמון הציבור.

התוצאה הראשונה היא אובדן יכולת וזיכרון מוסדיים. כאשר פונקציות ליבה כגון אסטרטגיית IT, ניהול פרויקטים או אפילו בקרה פיננסית מועברות באופן שיטתי לחברות חיצוניות, המגזר הציבורי שוכח כיצד לבצע משימות אלה בעצמו. התוצאה היא ממשל מרוסק שאינו מסוגל עוד לפעול ללא עוזריו החיצוניים. אובדן יכולת זה יוצר תלות קבועה שקשה להפוך אותה ומחליש את המדינה בטווח הארוך.

התוצאה השנייה נוגעת לאחריותיות דמוקרטית. יועצים חיצוניים אינם נבחרים באופן דמוקרטי. הם פועלים מטעם החברות הרווחיות שלהם ונושאים דין וחשבון בעיקר כלפי שותפיהם ובעלי המניות שלהם, ולא כלפי טובת הכלל. כאשר גורמים אלה, שאינם נושאים באחריות, מפעילים השפעה משמעותית על ניסוח חוקים, ניהול משרדים וכיוון המנהל הציבורי, הדבר פוגע בעקרונות היסוד של שליטה דמוקרטית ושקיפות.

התוצאה השלישית והאחרונה היא שחיקה באמון הציבור. כשלים מתוקשרים ויקרים כמו אגרת המכוניות, התקרית האינסופית של הדיגיטציה של המנהל הציבורי, או השערוריות במשרד הביטחון פוגעים קשות במוניטין של המדינה. הם מחזקים את הרושם של ממשלה לא יעילה ובזבזנית המונעת על ידי אינטרסים מיוחדים, שאינה מסוגלת לנהל בקפידה את כספי משלם המסים ולספק שירותים בסיסיים ביעילות.

דרך לרפורמה: המלצות מעשיות בנוגע לאחריותיות וכשירות

היפוך מגמה מדאיגה זו דורש יותר מתיקונים קוסמטיים בלבד. הוא דורש חשיבה מחודשת מהותית והחלטות פוליטיות נועזות. בהתבסס על ממצאי דו"ח זה וההמלצות החוזרות ונשנות אך מתעלמות של בית המשפט הפדרלי לביקורת, ניתן לגזור את צעדי הרפורמה הקונקרטיים הבאים:

רפורמה ברכש ציבורי לשירותי ייעוץ: יש לצמצם באופן דרסטי את השימוש בהליכים משא ומתן ובהסכמי מסגרת אטומים לשירותי ייעוץ אסטרטגי. מכרזים פתוחים ותחרותיים חייבים להפוך לנורמה בכל פרויקטי הייעוץ הגדולים. הקריטריון המכריע לא חייב להיות המחיר לבדו, אלא התמורה הטובה ביותר לכסף.

אכיפת שקיפות רדיקלית: כל חוזי הייעוץ מעל סף נמוך חייבים להתפרסם במלואם, כולל מפרטים מפורטים, תוצרים מוסכמים ועלויות כוללות. גילוי כל קבלני המשנה המעורבים חייב להיות חובה כדי למנוע שימוש בחברות כמו PD כמתווכים אטומים.

השקת "מתקפת כשירות במגזר הציבורי": על ממשלת גרמניה להשקיע השקעה מסיבית ובת קיימא בשיקום המומחיות הפנימית. זה חל במיוחד על תחומי ה-IT והדיגיטציה, ניהול פרויקטים מורכבים ותכנון אסטרטגי. המטרה חייבת להיות להפוך את השימוש ביועצים חיצוניים ל"יוצא מן הכלל", כפי שדרשו מבקרים זה מכבר, ולא לכלל.

קביעת אחריות פוליטית ומנהלית ברורה: עבור פרויקטים גדולים, יש להגדיר אחריות ברורה ברמת השרים ומזכירי המדינה. כישלונות, חריגות אדירות של עלויות והחמצת יעדים חייבות להיות בעלות השלכות מוחשיות. תרבות של אחריות פוליטית חייבת להחליף תרבות של חסינות מעונש.

חיזוק בית המשפט הפדרלי לחשבונאות: יש לתת משקל משפטי רב יותר להמלצות בית המשפט הפדרלי לחשבונאות. יש לדרוש ממשרדים שבוחרים להתעלם מהמלצות גוף הבקרה הפיננסי העליון לספק הצדקה רשמית ופומבית.

היפוך מגמה זו אינו רק צורך פיסקאלי. זהו חיוני לשיקום יכולת הפעולה של המדינה הגרמנית, שלמותה ואמינותה במאה ה-21.

ממשלת גרמניה הפדרלית מתמודדת עם בעיה חמורה המשפיעה הן על משלמי המסים והן על שלמות הממשל: תלותה הבלתי מבוקרת בחברות ייעוץ חיצוניות. בדו"ח האחרון שלה, בית המשפט הפדרלי לביקורת מתח ביקורת חריפה על היעדר אסטרטגיה של הממשלה לצמצום התלות היקרה הזו. הנתונים מדברים בעד עצמם וחושפים את היקף המגמה הבעייתית הזו.

התפתחות זו מדאיגה עוד יותר בהתחשב בכך שוועדת התקציב של הבונדסטאג הגרמני כבר קראה להפחתה משמעותית בעלויות הייעוץ בשנת 2020. עם זאת, הממשלה הפדרלית לא נענתה לדרישות אלה, כפי שקבע בית המשפט הפדרלי לביקורת באופן חד משמעי. במקום זאת, דוחות היועצים השנתיים של הממשלה מראים נכונות מועטה לשנות את השימוש ביועצים חיצוניים.

החולשות המבניות של הגישה הנוכחית

• חוסר תכנון אסטרטגי
• איום על היושרה המנהלית
• בעיות איכות ועצות העתקה-הדבקה

עוד על זה כאן:

• ההצעה האלטרנטיבית החדשנית: שותפות עם קבוצות עניין של עסקים קטנים ובינוניים

אני שמח לעזור לך כיועץ אישי.

ראש פיתוח עסקי

יו"ר SME Connect Connect Group

לינקדאין

 

 

אני שמח לעזור לך כיועץ אישי.

קשר תחת וולפנשטיין ∂ xpert.digital

התקשר אלי מתחת +49 89 674 804 (מינכן)

לינקדאין