Critique du manque de légitimité : que signifient les récentes déclarations d'Ursula von der Leyen sur les troupes de l'UE en Ukraine ?

Des soldats européens en Ukraine ? La décision de Von der Leyen seule – sans mandat ?

Ursula von der Leyen prévoit d'envoyer des soldats européens en Ukraine. Pendant que la guerre continue, elle prend des décisions concernant des milliards et des troupes – sans Parlement, sans contrôle.

Les récents commentaires de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, concernant la possibilité d'un déploiement de troupes européennes en Ukraine ont suscité un vif débat sur les pouvoirs décisionnels et la légitimité démocratique de l'Union européenne. Dans une interview accordée au Financial Times en août 2025, Mme von der Leyen a déclaré que l'Europe élaborait des « plans assez précis » pour un déploiement multinational de troupes en Ukraine, dans le cadre des garanties de sécurité découlant d'un éventuel accord de paix. Cette déclaration a suscité de vives critiques, notamment de la part du ministre allemand de la Défense, Boris Pistorius, qui a souligné que l'Union européenne « n'a aucune compétence ni autorité concernant le déploiement de troupes ».

Von der Leyen a parlé d’une « feuille de route claire » pour le déploiement de troupes qui pourraient être composées de dizaines de milliers de soldats dirigés par des Européens avec le soutien américain dans les domaines du commandement, du contrôle et de la reconnaissance.

Sur quelle base juridique et institutionnelle l’UE s’appuie-t-elle pour prendre des décisions militaires ?

La base juridique des décisions militaires de l'UE est inscrite dans la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui fait partie intégrante de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La PSDC est régie par les articles 42 à 46 du traité UE et fait l'objet de dispositions spécifiques.

Un aspect central de la PSDC est le principe d'unanimité : les décisions du Conseil ayant des implications militaires ou de défense sont adoptées à l'unanimité sans exception, conformément à l'article 31, paragraphe 4, du traité sur l'UE. Cela signifie que les 27 États membres de l'UE doivent approuver un déploiement militaire. Selon l'article 41, paragraphe 2, du traité sur l'UE, les dépenses opérationnelles liées aux mesures ayant des implications militaires ou de défense ne sont pas supportées par le budget de l'Union européenne, mais par les États membres.

Le contrôle politique et la direction stratégique des opérations militaires de l'UE relèvent du Conseil et du Comité politique et de sécurité (COPS). Le Service européen pour l'action extérieure (EMUE) dispose d'un État-major, responsable de l'alerte précoce, de l'évaluation de la situation et de la planification stratégique des missions militaires. Les décisions de mener une mission ou une opération PSDC reposent sur une décision du Conseil européen, prise avec le consentement de tous les États membres de l'UE.

Quel rôle joue la Commission européenne dans les décisions militaires ?

La Commission européenne a un rôle nettement plus limité en matière militaire que dans d'autres domaines d'action de l'UE. Comme l'a souligné le ministre Pistorius, la Commission européenne n'a « aucune autorité ni compétence » concernant le déploiement de troupes. La Commission est principalement responsable du pouvoir exécutif dans les domaines supranationaux, tandis que les décisions en matière de politique militaire et de défense relèvent du pilier intergouvernemental de l'UE.

Dans la PSDC, la responsabilité première incombe au Conseil de l'UE et aux États membres, et non à la Commission. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également vice-président de la Commission, joue un rôle de coordination, mais ici aussi, les pouvoirs de décision sont limités par le principe de l'unanimité et du consentement de tous les États membres.

Les déclarations de Von der Leyen sur des « plans précis » de déploiement de troupes peuvent donc être interprétées comme un excès de pouvoir institutionnel, car, en tant que présidente de la Commission, elle n’a pas le pouvoir de décider des déploiements militaires ou d’annoncer publiquement de tels plans.

Comment fonctionne le principe de l’unanimité dans la politique de sécurité de l’UE ?

Le principe de l'unanimité est un élément fondamental du processus décisionnel de l'UE dans des domaines sensibles comme la politique étrangère et de sécurité commune. Dans le cadre de la PESC et de la PSDC, l'accord des 27 États membres est nécessaire pour qu'une décision soit adoptée. Ce principe vise à garantir qu'aucun pays ne soit contraint d'agir contre sa volonté dans des domaines particulièrement importants qui touchent à la souveraineté nationale.

Le principe de l'unanimité en politique de sécurité présente à la fois des avantages et des inconvénients. D'une part, il garantit le soutien de tous les États membres à une décision, ce qui renforce sa légitimité et sa durabilité. D'autre part, il peut conduire à des blocages si certains pays exercent leur droit de veto, comme l'a fait la Hongrie, par exemple, dans plusieurs décisions concernant l'Ukraine.

Il existe toutefois des exceptions limitées au principe d'unanimité en politique étrangère, notamment l'abstention constructive et les clauses passerelles spéciales. L'abstention constructive permet à un État membre de s'abstenir de voter au lieu d'opposer son veto, permettant ainsi à la mesure d'être approuvée. Cependant, ces mécanismes ne sont utilisés que de manière très limitée.

Quelle légitimité démocratique possède la Commission européenne ?

La légitimité démocratique de la Commission européenne est une question complexe qui englobe divers mécanismes de légitimité indirecte. Le président de la Commission n'est pas élu directement par les citoyens de l'UE, mais nommé à l'issue d'un processus en plusieurs étapes : le Conseil européen propose un candidat, qui doit ensuite être élu par le Parlement européen. L'ensemble du collège des commissaires doit également être confirmé par le Parlement.

Ursula von der Leyen a été confirmée pour un second mandat en 2024, après avoir obtenu une nette majorité de 401 voix lors du vote du Parlement européen le 18 juillet 2024. Cette confirmation lui confère un certain degré de légitimité démocratique, bien qu'indirect.

Le Parlement européen, seule institution de l'UE élue au suffrage direct, exerce d'importantes fonctions de contrôle sur la Commission. Il peut lui retirer sa confiance par un vote de défiance, forçant ainsi l'ensemble de la Commission à démissionner. De plus, la Commission doit régulièrement faire rapport au Parlement et répondre aux questions parlementaires.

Quelles critiques peut-on formuler à l’encontre de l’approche de von der Leyen ?

Les critiques concernant les déclarations de von der Leyen concernant la présence de troupes européennes en Ukraine sont multiples et émanent de différents camps politiques. Le ministre de la Défense Pistorius a critiqué non seulement le manque de compétence de la Commission européenne en matière militaire, mais aussi le moment choisi pour ces déclarations publiques. Il a qualifié de « totalement erroné » d'aborder publiquement ces questions avant de s'asseoir à la table des négociations.

Les critiques s'étendent également au style de direction général de von der Leyen. On lui reproche de prendre des décisions importantes de manière unilatérale et sans contrôle démocratique suffisant. Citons par exemple le fonds de défense de 150 milliards d'euros voté en mai 2025 pour financer des équipements militaires, auquel le Parlement européen n'a pas participé, la Commission s'appuyant sur l'article 122 du traité UE. La commission des affaires juridiques du Parlement a ensuite décidé à l'unanimité de déposer un recours en annulation devant la Cour de justice de l'Union européenne.

D'autres critiques portent sur son approvisionnement en doses de vaccin contre le coronavirus, d'une valeur de 35 milliards d'euros, sans transparence suffisante, ce qui a conduit à une motion de censure en juillet 2025, à laquelle elle a toutefois survécu. Ses détracteurs l'accusent d'un « style de leadership centralisateur » et déplorent le manque de transparence des décisions clés.

Convient à:

• Dispute institutionnelle sur le programme des armements d'Europe: 150 milliards d'euros Programme d'armure (Action de sécurité pour l'Europe)

Quels sont les projets actuels concernant les troupes européennes en Ukraine ?

Le projet de déploiement de troupes européennes en Ukraine s'inscrit dans le cadre d'une « coalition de volontaires » plus large menée par la France et le Royaume-Uni. Plusieurs pays de l'UE ont adopté des positions divergentes sur un éventuel déploiement de troupes.

Parmi les pays qui soutiennent l'opération figurent la France et le Royaume-Uni, en tant que coprésidents de la coalition. Le secrétaire britannique à la Défense, John Healey, a déclaré que le Royaume-Uni était prêt à « déployer des troupes terrestres en Ukraine pour rassurer les Ukrainiens ». Les États baltes, la Lituanie et l'Estonie, ont également manifesté leur volonté d'envoyer des troupes. La Belgique a également promis son soutien.

De l'autre côté, on trouve des pays sceptiques ou hostiles. L'Allemagne a déclaré disposer de peu de capacités pour déployer des troupes, mais fournirait d'autres éléments importants pour garantir la sécurité. La Hongrie, la Pologne, l'Italie et les Pays-Bas ont refusé de participer à des déploiements de troupes ou ont réagi avec une grande prudence. Le vice-Premier ministre polonais a précisé : « Il n'est pas prévu et il n'y aura jamais de projet d'envoyer des militaires polonais en Ukraine. »

La réalité militaire est complexe. Les experts militaires estiment qu'au moins 100 000 soldats seraient nécessaires pour sécuriser une ligne de cessez-le-feu entre la Russie et l'Ukraine. Chaque troupe devant être renouvelée, les États participants devraient fournir trois fois plus de troupes au total. Cela submergerait les armées européennes ; c'est pourquoi un effectif maximal de 20 000 à 30 000 soldats est considéré comme réaliste.

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Convient à:

• La défense du groupe de travail de la PME Connect - renforcez les PME en défense européenne

Quels mécanismes de financement l’UE a-t-elle développés pour soutenir l’Ukraine ?

L'UE a développé divers instruments financiers pour soutenir l'Ukraine, dont certains sont controversés. Le fonds de défense de 150 milliards d'euros mentionné ci-dessus a été adopté sans l'intervention du Parlement européen, la Commission s'appuyant sur l'article 122 du traité UE, qui autorise des mesures en cas d'urgence sans intervention du Parlement.

L'Allemagne s'est engagée à financer l'un des premiers programmes de soutien complets dans le cadre du mécanisme PURL (Prioritised Ukraine Requirements List), pour un montant total de 500 millions de dollars. Dans le cadre de ce mécanisme, l'OTAN coordonne la mise en œuvre et veille à ce que les équipements répondent aux besoins les plus urgents de l'Ukraine.

Les États membres de l'UE ont également mis en place la Facilité européenne pour la paix (FEP), qui prévoit des mesures de soutien aux forces armées ukrainiennes d'un montant de 5,6 milliards d'euros. La contribution de l'Allemagne représente environ 25 % de ce montant. En mars 2024, le Fonds d'aide à l'Ukraine a également été approuvé dans le cadre de la FEP, avec un objectif de 5 milliards d'euros supplémentaires d'ici 2027.

Dans l'interview accordée au Financial Times, von der Leyen a également annoncé de nouveaux instruments de financement pour assurer « un financement durable des forces armées ukrainiennes, gage de sécurité ». Les milliards d'euros de financement européens actuels destinés à l'Ukraine seront maintenus même en temps de paix.

Comment se développe l’industrie européenne de défense dans le contexte du soutien à l’Ukraine ?

L'industrie européenne de la défense a connu une expansion significative grâce au soutien apporté à l'Ukraine. Pour la première fois depuis l'arrivée au pouvoir de Trump, l'Europe et les États-Unis ont inversé leurs rôles dans le soutien militaire à l'Ukraine. Sur les 10,5 milliards d'euros d'aide militaire européenne fournis en mai et juin 2025, au moins 4,6 milliards d'euros seront acheminés via des contrats d'approvisionnement avec des entreprises de défense plutôt que via les stocks existants.

Ces contrats ont été attribués principalement à des entreprises basées en Europe et en Ukraine, soulignant le rôle croissant de l'industrie de défense dans le soutien militaire. Du début de la guerre jusqu'en juin 2025, l'Europe a fourni au moins 35,1 milliards d'euros d'aide militaire par le biais de ses achats de matériel de défense, soit 4,4 milliards d'euros de plus que les États-Unis.

Taro Nishikawa, directeur de projet de l'Ukraine Support Tracker, explique : « L'aide militaire à l'Ukraine est de plus en plus déterminée par la capacité de l'industrie de défense. L'Europe a désormais acquis davantage de matériel grâce à de nouveaux contrats de défense que les États-Unis, ce qui témoigne d'une nette transition de la dépendance aux arsenaux vers la production industrielle. »

Quel rôle jouent les parlements nationaux dans les opérations militaires de l’UE ?

Le rôle des parlements nationaux dans les opérations militaires de l'UE est fondamental, car ils disposent des mandats démocratiques nécessaires. Comme l'a clairement démontré la visite de parlementaires allemands de haut rang en Ukraine, l'approbation du Parlement allemand est essentielle à toute participation allemande aux opérations en Ukraine. Le Parlement allemand supervise le financement et dispose de l'autorité ultime concernant le déploiement de troupes dans le cadre d'un cessez-le-feu.

Les parlements nationaux des États membres jouent un rôle essentiel dans le contrôle de l'UE et contribuent à sa légitimité démocratique. Le principe de subsidiarité, consacré par l'article 5 du TUE, leur donne la possibilité de contrôler et d'influencer l'action de l'UE.

En Allemagne, par exemple, tout déploiement de la Bundeswehr à l'étranger doit être approuvé par le Bundestag. Ce principe de contrôle parlementaire des opérations militaires est un élément fondamental de l'ordre constitutionnel allemand et ne peut être contourné par des décisions de l'UE.

Comment les autres institutions européennes réagissent-elles aux actions de von der Leyen ?

Les réactions des autres institutions européennes aux actions de von der Leyen ont été mitigées, reflétant les tensions institutionnelles au sein de l'UE. Le Parlement européen a déjà engagé une action en justice contre la Commission, notamment concernant le fonds de défense de 150 milliards d'euros. La commission des affaires juridiques du Parlement a décidé à l'unanimité de déposer un recours en annulation devant la Cour de justice de l'Union européenne, arguant que le Parlement n'était pas impliqué dans cette importante décision financière.

Le vote de défiance contre von der Leyen en juillet 2025, bien qu'elle ait survécu, témoigne du malaise croissant du Parlement face à son style de direction. Les critiques portent sur un manque de transparence et une tendance à prendre des décisions importantes sans contrôle démocratique suffisant.

Au niveau des États membres, les gouvernements ont réagi différemment. Si le gouvernement allemand, par la voix du ministre Pistorius, a vivement critiqué l'UE, d'autres pays, comme la France sous la présidence Macron, ont fait avancer le débat sur l'envoi de troupes européennes. Ces réactions divergentes soulignent les défis de la coordination de la politique étrangère et de sécurité de l'UE.

Quels effets à long terme les actions de von der Leyen pourraient-elles avoir ?

L'approche de Von der Leyen pourrait avoir de profondes conséquences sur l'équilibre institutionnel de l'UE et la légitimité démocratique du processus décisionnel européen. Son style de direction centralisateur et sa tendance à prendre des décisions importantes sans contrôle parlementaire suffisant pourraient aggraver le « déficit démocratique » déjà évoqué de l'UE.

Contourner le Parlement européen dans des décisions financières clés en invoquant des règles d'urgence crée un précédent problématique. Si cette pratique se généralise, elle pourrait affaiblir davantage le rôle du Parlement en tant qu'organe de contrôle démocratique et renforcer de manière disproportionnée le pouvoir de la Commission.

En matière de politique de sécurité, les actions de von der Leyen pourraient exacerber les tensions entre les composantes supranationales et intergouvernementales de l'UE. Ses déclarations publiques sur les projets militaires, malgré son absence d'autorité formelle pour le faire, pourraient saper la confiance des États membres dans l'ordre institutionnel de l'UE.

À quoi pourrait ressembler une prise de décision plus démocratique dans la politique de sécurité de l’UE ?

Un processus décisionnel plus démocratique en matière de politique de sécurité de l'UE nécessiterait plusieurs réformes. Premièrement, le rôle du Parlement européen dans les questions de politique de sécurité devrait être renforcé. Bien que la PSDC soit traditionnellement considérée comme un domaine intergouvernemental, un contrôle parlementaire renforcé pourrait accroître sa légitimité démocratique.

Le concept de vote à la majorité qualifiée en politique étrangère, actuellement débattu, pourrait améliorer la capacité d'action de l'UE sans porter atteinte au principe de contrôle démocratique. Neuf États membres, dont l'Allemagne et la France, ont déjà formé un « Groupe d'amis » pour promouvoir la transition progressive de l'unanimité vers la majorité qualifiée en politique étrangère.

Les clauses passerelles des traités de l'UE pourraient servir à assurer la transition vers d'autres procédures décisionnelles sans modification des traités. Il faudrait toutefois trouver un équilibre entre la capacité d'action et la protection des intérêts nationaux légitimes.

Quelles alternatives existe-t-il à l’approche de von der Leyen ?

D'autres approches de la politique de sécurité de l'UE pourraient inclure une plus grande importance accordée à la coordination intergouvernementale et une répartition plus claire des rôles entre les institutions européennes. Au lieu que le président de la Commission annonce les plans militaires, ces décisions pourraient être prises exclusivement dans le cadre des structures PSDC envisagées.

Un rôle renforcé des parlements nationaux dans le processus décisionnel de l'UE en matière de sécurité pourrait accroître la légitimité démocratique sans compromettre la capacité d'action de l'UE. Le modèle de la « coalition des volontaires » démontre déjà comment des pays partageant des intérêts similaires peuvent coopérer sans contraindre tous les États membres de l'UE à y participer.

Le développement d'un « filet de sécurité souverain » européen pourrait représenter un compromis entre la capacité d'action et la protection des intérêts nationaux. Un tel système offrirait des mécanismes empêchant les États membres de passer outre dans des domaines critiques, tout en offrant une plus grande flexibilité pour les décisions moins sensibles.

Légitimité démocratique versus capacité d'agir

La controverse entourant les déclarations de von der Leyen concernant la présence de troupes européennes en Ukraine met en lumière les tensions fondamentales entre la légitimité démocratique et la capacité d'action au sein de l'Union européenne. Si la présidente de la Commission pourrait arguer de la nécessité de décisions rapides en temps de crise, les critiques de divers horizons démontrent que de telles décisions, sans contrôle démocratique suffisant, peuvent compromettre la légitimité de l'UE.

L'architecture institutionnelle de l'UE prévoit délibérément des procédures décisionnelles différentes selon les domaines politiques. En matière de politique de sécurité, le principe d'unanimité et de contrôle des États membres n'est pas un choix aléatoire, mais reflète plutôt la sensibilité de ces domaines à la souveraineté nationale. Les actions de Von der Leyen, qui contournent ou outrepassent ces procédures établies, soulèvent des questions fondamentales quant à la responsabilité démocratique au sein de l'UE.

Le défi pour l'UE est de trouver une voie qui renforce à la fois la légitimité démocratique et lui confère la capacité d'agir nécessaire dans un paysage géopolitique en rapide mutation. Cela peut nécessiter des réformes institutionnelles, mais aussi une approche plus consciente des procédures et contrôles démocratiques existants. Le débat sur la présence de troupes européennes en Ukraine n'est donc pas seulement une question de politique de sécurité, mais un test pour l'avenir de la démocratie européenne.

Markus Becker

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