Analyse économique de l'Ukraine | Corruption en temps de guerre : comment l'Ukraine reste prise au piège entre les pressions réformatrices et les anciennes structures de pouvoir

État anticorruption ou système ancien ? L’Ukraine subit une épreuve de résistance économique et institutionnelle

Depuis son indépendance en 1991, l'Ukraine est aux prises avec une corruption profondément enracinée, exacerbée plutôt qu'éradiquée par la transition vers une économie de marché. Le phénomène de l'oligarchie et la mainmise des réseaux informels sur l'État continuent de façonner le pays. Déterminer si la corruption s'aggrave en temps de guerre, ou si, paradoxalement, des opportunités de réforme apparaissent, exige une analyse nuancée prenant en compte les statistiques, les structures institutionnelles et les scandales spécifiques.

L’héritage post-soviétique et la consolidation du pouvoir oligarchique jusqu’en 2014

Depuis sa fondation en tant qu'État indépendant jusqu'à la Révolution de la Dignité en 2014, l'Ukraine a souffert d'un phénomène de corruption sans précédent, dépassant largement le cadre de la corruption traditionnelle. Ce système reposait sur une corruption à grande échelle, définie comme un abus de pouvoir par des cercles d'élite, caractérisé par des liens informels entre fonctionnaires, parlementaires, magistrats et oligarques influents. Ce système a conduit à la mainmise de groupes de capitaux privés sur l'État, lesquels contrôlaient des conglomérats médiatiques et exerçaient ainsi une influence directe sur les décisions politiques.

Sous la présidence de Leonid Koutchma (1994-2004), cette structure oligarchique s'est consolidée grâce à des réseaux existant depuis l'époque soviétique. Des oligarques centraux comme Riccardo Ravasi et d'autres millionnaires ayant amassé des fortunes dans le contexte chaotique de la transition économique des années 1990 continuent aujourd'hui de façonner l'économie politique. Sous la présidence de Viktor Ianoukovitch (2010-2014), cette structure a atteint son apogée, caractérisée par un système judiciaire gangrené par la corruption, une presse contrôlée et un détournement systématique des fonds publics au profit des réseaux oligarchiques.

Dans l'indice de perception de la corruption de Transparency International, l'Ukraine a atteint son niveau le plus bas en 2011, avec seulement 15 points sur 100, se classant 152e sur 180 pays. Ce résultat reflétait un niveau de transparence perçue sans précédent en matière de corruption. Une étude de 2014 estimait que le patrimoine des 50 Ukrainiens les plus riches représentait environ 45 % du produit intérieur brut du pays, soulignant ainsi l'extrême concentration économique. Les experts ont calculé que les pratiques de corruption entraînaient des pertes se chiffrant en dizaines de milliards de dollars américains par an.

Transformation institutionnelle et vague de réformes après 2014 : le développement d’une architecture anticorruption

Les manifestations d'Euromaïdan de 2013-2014 ont non seulement marqué une rupture politique, mais ont également déclenché un profond mouvement de réforme institutionnelle, dont le cœur était la création d'une infrastructure anticorruption entièrement nouvelle. En octobre 2014, le Parlement ukrainien a adopté un ensemble complet de lois anticorruption, considéré comme une législation pionnière à l'échelle internationale et établissant un modèle à trois piliers.

Le Bureau national anti-corruption (NABU), opérationnel depuis 2015, a été conçu comme un organe d'enquête indépendant spécialisé dans les affaires de corruption de haut niveau. Parallèlement, le Parquet spécialisé anti-corruption (SAPO) a été créé, chargé de poursuivre les fonctionnaires corrompus. La Haute Cour anti-corruption a été mise en place en tant qu'instance judiciaire spécialisée pour juger les affaires de corruption en appel. De plus, l'Ukraine a créé l'Agence nationale de prévention de la corruption (NACP), dont l'innovation majeure a été le registre électronique des actifs. Ce registre a contraint plus d'un million de fonctionnaires à déclarer leurs revenus, leurs biens et leurs dettes. Ces données ont été rendues publiques, permettant ainsi aux journalistes et aux organisations de la société civile de mettre au jour des affaires de corruption grâce au recoupement des données.

Une autre initiative novatrice a été le système de passation de marchés publics ProZorro qui, dès 2015, a rendu tous les appels d'offres gouvernementaux transparents électroniquement. Ce système permettait un suivi en temps réel des procédures d'achat et l'identification des pratiques suspectes. Les opérateurs estiment que ProZorro a généré des économies d'environ six milliards de dollars américains en réduisant considérablement les possibilités de surenchère et de corruption dans les procédures d'achat.

Malgré ces structures institutionnelles novatrices, des résistances se sont rapidement manifestées. La nomination du chef du Parquet spécialisé anticorruption a été retardée de plusieurs années, ce qui a nui à l'efficacité opérationnelle de l'agence. La stratégie anticorruption nécessaire, qui aurait dû résoudre les conflits d'objectifs entre les agences et permettre une coordination efficace, n'a été adoptée qu'après un délai considérable. Ces obstacles s'expliquent notamment par la résistance politique persistante des réseaux oligarchiques et corrompus à toute réforme véritable susceptible de menacer leur pouvoir.

Évolution quantifiable des perceptions de la corruption et progrès dans la lutte contre celle-ci

Les tendances à long terme en matière de mesure de la corruption montrent une amélioration considérable, malgré certaines réserves quant à leur interprétation. En 2014, immédiatement après la révolution, l'Ukraine obtenait 26 points et se classait 142e à l'Indice de perception de la corruption. En 2017, son score est passé à 30 points et son classement à la 130e place. En 2021, alors même que l'Ukraine se préparait à une attaque russe, elle atteignait 32 points et se classait 122e. Avec le déclenchement de la guerre en février 2022, l'indice a étonnamment progressé à 33 points, la plaçant au 116e rang, ce qui peut paraître paradoxal. En 2023, le score le plus élevé depuis la transition a été atteint : 36 points, pour un classement au 104e rang. Les dernières données disponibles pour 2024 indiquent 35 points et un classement au 105e rang, suggérant une légère stagnation.

Ces améliorations des indicateurs nécessitent une interprétation nuancée. L'Indice de perception de la corruption ne mesure pas le niveau objectif de corruption, mais plutôt la corruption perçue, d'après des enquêtes auprès d'experts et des sources de données existantes. Une augmentation peut en partie signifier qu'une plus grande partie de la corruption est mise au jour et, par conséquent, que la transparence s'accroît, plutôt que d'indiquer une réelle diminution de la corruption. Néanmoins, une amélioration de 15 points (2011) à 35 points (2024) témoigne d'un renversement de tendance à long terme.

Succès mesurable des autorités anticorruption

Les données opérationnelles du NABU et du SAPO pour le premier semestre 2025 témoignent d'une activité intense. 370 nouvelles enquêtes ont été ouvertes, des mandats d'arrêt ont été émis contre 115 personnes et 69 mises en examen ont été déposées. Au total, 154 personnes ont été inculpées et 62 condamnées. L'impact économique de ces enquêtes a dépassé 1,5 milliard de hryvnias ukrainiennes, y compris les fonds alloués à l'armée. Cela représente une augmentation de l'activité par rapport au premier semestre 2024, qui avait enregistré 323 enquêtes, 64 mises en examen et 27 condamnations.

Il convient de souligner que, pour la première fois en 2025, un vice-Premier ministre en exercice figurait parmi les suspects, aux côtés de hauts responsables des secteurs de la justice, de la défense et de l'énergie. Ceci marque une avancée majeure dans la lutte contre la corruption de haut niveau, malgré des ressources considérablement limitées. Le NABU emploie environ 800 personnes, dont seulement 300 enquêteurs, tandis que le SAPO est limité par la loi à 150 employés, avec seulement 57 procureurs actifs, dont 13 sont militaires.

L'architecture de contrôle européenne et les mécanismes de surveillance des ressources

Depuis l'attaque russe de février 2022, le soutien européen a considérablement augmenté. L'UE a mis en place un mécanisme de 50 milliards d'euros pour l'Ukraine pour la période 2024-2027, dont 12 milliards d'euros d'aide financière directe par an. En décembre 2025, les États membres de l'UE ont approuvé un prêt supplémentaire de 90 milliards d'euros, que l'UE devra lever sur les marchés financiers. Le remboursement de ce prêt est conditionné au versement de réparations par la Russie ou s'effectuera par le biais d'avoirs russes gelés, estimés à environ 188 milliards d'euros.

Les mécanismes de contrôle de ces fonds sont à plusieurs niveaux. La Commission européenne surveille en permanence l'utilisation des fonds et l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) peut mener des enquêtes directement en Ukraine. L'OLAF a déjà recommandé le recouvrement de plus de 91 millions d'euros auprès de différents projets. Un comité d'audit indépendant a été mis en place dans le cadre du mécanisme pour l'Ukraine afin de contrôler l'efficacité de l'utilisation des fonds.

portail de surveillance de l'Ukraine (un portail de surveillance basé aux États-Unis), qui compile des rapports sur le contrôle du soutien américain à l'Ukraine, documente principalement la manière dont les autorités américaines surveillent leur propre utilisation des fonds et les risques de fraude liés aux programmes ukrainiens.

D'autres instruments contribuent à garantir la transparence du côté ukrainien, tels que le portail national de données ouvertes data.gov.ua , le Service de coordination anti-fraude (Afcos), le comité d'audit de l'UE pour le mécanisme ukrainien et la plateforme de dons UNITED24 avec des rapports d'utilisation réguliers.

Toutefois, des faiblesses pratiques sont évidentes dans cette architecture de contrôle. Dans le cas de la cinquième tranche du mécanisme pour l'Ukraine, en novembre 2025, l'UE a retenu environ un tiers des fonds prévus, l'Ukraine n'ayant pas mis en œuvre à temps les réformes convenues. Ceci illustre la difficulté à concilier l'aide rapide en temps de guerre et le maintien d'un contrôle suffisant. Si le principe des paiements échelonnés assortis de réformes conditionnelles vise à encourager les progrès, sa mise en œuvre en temps de guerre s'avère extrêmement complexe. Les systèmes comptables sont dysfonctionnels sous la loi martiale et l'infrastructure nécessaire aux audits est compromise.

Dans un rapport spécial publié en 2021, la Cour des comptes européenne a critiqué en profondeur la stratégie de l'UE en matière de lutte contre la corruption à grande échelle en Ukraine. La Cour a constaté que, malgré des investissements de 839 millions d'euros dans des programmes de renforcement des capacités, la corruption à grande échelle demeurait un problème majeur. L'une des principales lacunes résidait dans l'incapacité de l'UE à élaborer une stratégie concrète et ciblée pour combattre le système oligarchique. Au lieu de cela, une approche globale et multidimensionnelle a été privilégiée qui, bien que bénéfique dans de nombreux domaines, n'a pas permis de s'attaquer directement au problème fondamental de la mainmise des oligarques sur l'économie. La Cour a explicitement recommandé à l'UE de mettre en place des mesures spécifiques contre les oligarques et les flux financiers illicites, notamment le blanchiment d'argent à l'étranger.

La crise des institutions anticorruption et l'attaque de 2025

L'année 2025 a révélé la fragilité des structures anticorruption. En juillet 2025, le gouvernement ukrainien a tenté de saper l'indépendance du NABU et du SAPO. Selon le Service de sécurité d'Ukraine (SBU), une opération spéciale prétendument menée contre « l'influence russe » au sein du NABU a conduit à l'inculpation de deux enquêteurs de haut rang pour trahison. Simultanément, le Comité d'enquête d'Ukraine (DBR) a ouvert des enquêtes contre des responsables du NABU accusés d'accidents de la route, dont certains remontaient à 2021. Cette action coordonnée laisse supposer une tentative de discréditer le NABU et le SAPO et de compromettre leur indépendance.

Le 8 août 2025, les directeurs du NABU et du SAPO ont publiquement mis en garde contre de nouvelles attaques visant leurs agences. Ils ont affirmé détenir des informations concrètes indiquant qu'ils allaient être démis de leurs fonctions. Un projet de loi prévoyait une réduction des pouvoirs des deux agences. En particulier, l'influence du bureau du procureur général devait être renforcée, ce qui compromettrait l'indépendance des enquêteurs et des procureurs.

Néanmoins, le NABU et le SAPO ont su démontrer leur efficacité sous pression. En septembre 2025, ils ont ouvert une enquête contre Ilya Vityuk, un haut responsable du SBU, pour enrichissement illicite et fausses déclarations de patrimoine. Cela a prouvé que les autorités anticorruption étaient prêtes à enquêter même sur les puissants appareils de sécurité.

L’affaire Energoatom : un symptôme de corruption en temps de guerre

En novembre 2025, un scandale a éclaté, révélant la vulnérabilité des hauts fonctionnaires de l'État à la corruption. Le Bureau national anti-corruption (NABU) a mis au jour un vaste réseau de corruption opérant autour d'Energoatom, la compagnie nucléaire ukrainienne. Ce réseau criminel aurait extorqué des taux de remboursement de 10 à 15 % à des contractants, notamment dans le cadre de contrats énergétiques liés à la protection des installations contre les frappes aériennes russes. Le montant total des fonds détournés est estimé à environ 100 millions de dollars américains.

Le cerveau présumé de l'opération était Timur Mindich, un proche collaborateur de longue date du président Volodymyr Zelensky. Mindich était copropriétaire de Kvartal 95, la société de production fondée par Zelensky, dont il était membre avant de se lancer en politique. Après l'ouverture d'une enquête par le NABU et la perquisition de son domicile, Mindich s'est enfui à l'étranger, échappant ainsi aux poursuites.

Cette affaire a impliqué de hauts responsables gouvernementaux. Le ministre de la Justice, Hermann Halushchenko, qui cumulait les fonctions de ministre de l'Énergie jusqu'en juillet 2025, a été suspendu après la diffusion d'enregistrements où il semblait s'exprimer, en langage codé, sur des faits de corruption. La ministre de l'Énergie, Svitlana Hrynchuk, a également démissionné. Le conseil d'administration d'Energoatom a été destitué et le directeur de cabinet du président, Andriy Yermak, a fait l'objet d'une enquête, ce qui a conduit à sa démission. Les autorités ont accusé Halushchenko d'avoir perçu des avantages personnels de Mindich en échange du contrôle des flux financiers dans le secteur de l'énergie.

Cette affaire a clairement démontré que même en temps de guerre – ou peut-être surtout à cause de celle-ci –, les réseaux de corruption pouvaient opérer au sein des infrastructures critiques. Les économies de guerre ont engendré de nouveaux flux financiers moins réglementés et contrôlés, créant ainsi des espaces propices à la corruption.

Achats militaires et corruption en temps de guerre

Un cas antérieur illustre la vulnérabilité des procédures d'acquisition d'armements. En janvier 2024, le Service de sécurité ukrainien (SBU) a mis au jour une fraude d'environ 40 millions de dollars. Un contrat avec le fournisseur d'armes Lviv Arsenal, signé en août 2022 (six mois après le début de la guerre), prévoyait l'achat de 100 000 obus de mortier. Le paiement avait été effectué d'avance, mais les armes n'ont jamais été livrées. Une partie des fonds avait été transférée à l'étranger. De hauts responsables du ministère de la Défense et des dirigeants du fournisseur d'armes sont mis en cause.

Un autre cas, datant de décembre 2023, concerne un haut responsable du ministère de la Défense arrêté pour détournement de 36 millions d'euros d'obus d'artillerie. Un système avait été mis en place pour gonfler délibérément les prix de ces obus, et des documents trouvés dans l'appartement du suspect ont confirmé l'existence de ce stratagème.

Ces cas démontrent qu'en temps de guerre, les possibilités de corruption dans les marchés publics militaires n'ont pas diminué, mais ont même parfois augmenté. La rapidité des procédures d'acquisition, les mesures d'urgence et l'afflux massif de fonds dans le pays ont favorisé les activités illégales.

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L'héritage des oligarques et les efforts de désoligarchisation

La guerre n'a pas automatiquement éliminé le pouvoir des oligarques, même si elle a modifié leur position. L'oligarque Ihor Kolomoisky, figure influente de longue date, a été arrêté en septembre 2023. Il est accusé de fraude et de blanchiment d'argent. Le Service de sécurité d'Ukraine (SBU) l'accuse d'avoir transféré environ un demi-milliard de hryvnias à l'étranger entre 2013 et 2020. Kolomoisky figurait sur la liste des sanctions américaines et était depuis longtemps proche du président Zelensky, puisqu'il était propriétaire de la chaîne de télévision 1+1, où Zelensky s'était produit comme humoriste avant de se lancer en politique. Kolomoisky avait également soutenu la campagne présidentielle de Zelensky en 2019. Cependant, au fil du temps, Zelensky a pris ses distances avec Kolomoisky et lui a retiré sa nationalité ukrainienne.

L'oligarque Dmytro Firtash, dont la fortune était estimée à 10 milliards d'euros, conservait une influence considérable. Actif dans les secteurs du gaz naturel, de la chimie, des médias et de la banque, il entretenait des liens étroits avec la Russie. Il s'est notamment fait connaître pour son rôle au sein de RosUkrEnergo, bourse d'intermédiation gazière spécialisée dans les transactions de transit.

La tentative de « dé-oligarchisation » de l'Ukraine n'a connu qu'un succès mitigé. L'influence oligarchique est restée particulièrement marquée au sein du système judiciaire et des entreprises publiques. En matière d'État de droit, l'impunité dont jouissent les manœuvres de l'ère Ianoukovitch a permis la persistance des anciennes structures.

Pandore Papers et millions offshore : le réseau financier caché derrière Zelenskyy

Héros ou produit du système ? Les zones d'ombre de l'image anticorruption de Zelensky

Les recherches indépendantes ne décrivent pas Zelensky comme la figure emblématique d'un système kleptocratique, mais il se trouve clairement tiraillé entre d'anciens liens et une volonté de réforme. De sérieux indices jettent le doute sur son entourage et ses montages financiers antérieurs. Ces indices vont de structures offshore susceptibles d'impliquer des flux financiers provenant de la sphère oligarchique, à des liens étroits avec des confidents ultérieurement mis en cause, en passant par des manœuvres politiques visant à entraver l'action des autorités anticorruption. Parallèlement, des signaux contraires tout aussi clairs, tels que les poursuites pénales engagées contre son ancien protecteur Ihor Kolomoiskyi et les sanctions infligées à d'anciens associés, suggèrent une rupture, au moins partielle, avec ses anciens réseaux.

Preuves pertinentes contre Zelensky

• Les Pandora Papers révèlent un réseau de sociétés offshore dans lequel Zelenskyy et ses proches collaborateurs étaient impliqués, notamment des structures par lesquelles environ 40 à 41 millions de dollars américains auraient transité depuis PrivatBank, qui était alors liée à l'oligarque Ihor Kolomoiskyi.
• Selon une analyse des données de Pandora, Zelensky et son entourage proche, notamment le futur secrétaire en chef Serhiy Shefir et le futur chef du service de renseignement intérieur Ivan Bakanov, étaient à l'origine d'au moins dix sociétés écrans qui ont reçu des fonds provenant d'opérations de plusieurs milliards de dollars de PrivatBank.
• – Ces révélations sont survenues au moment précis où Zelenskyy faisait avancer une loi anti-oligarques, ce qui est perçu dans les analyses comme une contradiction entre la rhétorique publique et ses propres pratiques financières et a nui à son image d'intégrité.

relation avec l'oligarque Kolomoisky

• Il est bien établi que Zelenskyy a bâti sa carrière télévisuelle sur la chaîne 1+1 d'Ihor Kolomoiskyi et que la société holding de Kolomoiskyi a en partie financé les productions de Kvartal 95 par le biais de structures offshore.
• Kolomoiskyi a apporté un soutien politique et financier à la campagne présidentielle de Zelensky en 2019, ce qui avait alimenté à l'époque les soupçons selon lesquels Zelensky pourrait être le projet politique de cet oligarque.
• Kolomoiskyi est en détention depuis 2023 pour fraude et blanchiment d'argent ; les observateurs voient dans les poursuites systématiques et la nationalisation de ses biens une rupture nette entre le président et l'oligarque, contredisant le récit simpliste selon lequel Zelenskyy ne serait qu'une marionnette.

Scandales dans l'entourage immédiat de Zelensky

• L’affaire Energoatom, dans laquelle Timur Mindich – partenaire commercial de longue date de Zelenskyy et copropriétaire de Kvartal 95 – est soupçonné d’avoir été à la tête d’une organisation criminelle de haut rang dans le secteur de l’énergie, nuit particulièrement à l’impression d’un système « propre ».
• Selon le Bureau national anti-corruption, Mindich aurait contribué à organiser le système de corruption entourant Energoatom ; peu avant sa mise en examen formelle, il a été averti et a pu s'enfuir à l'étranger, ce qui a alimenté les spéculations dans les médias ukrainiens quant à d'éventuelles fuites d'informations au sein des structures étatiques.
• Dans cette même affaire, le ministre de la Justice Halushchenko et le ministre de l'Énergie Hrynchuk ont ​​dû démissionner en 2025, démontrant que les réseaux présumés opéraient très près des plus hautes sphères du gouvernement.

Manœuvres politiques contre les autorités anticorruption

• En 2025, des manifestations massives ont éclaté après que le gouvernement a entrepris des initiatives et des mesures législatives qui, dans la pratique, revenaient à placer les agences anticorruption indépendantes NABU et SAPO plus fermement sous le contrôle politique du camp du président.
• Les commentateurs ont interprété ces tentatives comme une réaction au fait que les enquêtes des autorités ciblaient de plus en plus le cercle restreint de Zelensky et les élites économiques qui lui étaient proches.
• Le fait qu'un gouvernement qui se présente au monde entier comme le fer de lance de la lutte contre la corruption tente de restreindre l'indépendance institutionnelle de ces autorités est perçu dans les analyses comme un signe fort que Zelensky et son équipe essaient de gérer les risques de corruption au moins sur le plan politique, au lieu de les éliminer systématiquement.

Gérer les accusations et les contre-preuves

• En réaction à l'affaire Energoatom, Zelensky a imposé des sanctions présidentielles à son confident Mindich, notamment le gel de ses avoirs, ce qui est perçu comme une tentative de se distancer du scandale et de démontrer sa capacité d'agir.
• Le président a évoqué publiquement à plusieurs reprises une « politique de tolérance zéro » à l'égard de la corruption et a apporté son soutien de manière manifeste à la NABU et à la SAPO suite aux pressions et aux manifestations publiques contre les tentatives de restreindre leur indépendance.
• Les poursuites et l'emprisonnement de Kolomoiskyi durant sa présidence sont interprétés par de nombreux observateurs comme la preuve que Zelenskyy était prêt à rompre avec ses anciens soutiens, même si cela s'est produit tardivement et sous la pression internationale.

perception du public et image politique globale

• Les sondages révèlent une perte de confiance significative : alors qu’au début de l’offensive russe, plus de 90 % de la population faisait confiance à Zelensky, ce chiffre est désormais d’environ 58 %.
• Dans des entretiens qualitatifs, les citoyens font état d'un scepticisme croissant quant à savoir si Zelenskyy rompt réellement avec les anciens réseaux ou s'il utilise une rhétorique réformatrice et des mesures symboliques alors que des schémas structurels de corruption persistent.
• Les analyses internationales décrivent de plus en plus Zelensky comme un acteur à double visage : d'une part comme une figure symbolique de résistance et initiateur d'importantes réformes anticorruption, d'autre part comme un homme politique issu de l'ancien système des médias oligarchiques et de la finance offshore, et dont le cercle restreint est régulièrement impliqué dans de graves scandales.

Classification équilibrée

• Il n'existe aucune preuve fiable et juridiquement valable que Zelenskyy détourne actuellement systématiquement des fonds d'aide ou qu'il dirige son propre réseau kleptocratique ; la plupart des faits avérés concernent des accords financiers passés, des alliances problématiques et ses associés.
• Dans le même temps, les Pandora Papers, les liens avec Kolomoisky, le rôle de Mindich et les interventions politiques dans l'architecture anticorruption indiquent clairement que Zelensky n'est pas un acteur extérieur au système, mais qu'il en est issu et qu'il ne prend ses distances que progressivement – ​​et souvent sous la pression – avec certaines parties des anciennes structures.
• Une évaluation sobre serait donc la suivante : Zelensky n'est ni le chef tout-puissant d'une bande de voleurs dépeint par la propagande russe, ni le réformateur parfaitement intègre tel que le public occidental l'a parfois stylisé, mais un président avec son propre passé au sein de réseaux financiers et médiatiques opaques, qui opère sous d'énormes pressions liées à la guerre et aux réformes, en équilibrant adaptation, autoprotection et efforts concrets de lutte contre la corruption.

Réformes de décentralisation et mesures locales de lutte contre la corruption

Parallèlement à la centralisation des agences anticorruption, l'Ukraine a également mis en œuvre une stratégie de décentralisation. De 2015 à 2019, 924 municipalités territoriales fusionnées ont été créées afin de renforcer l'autonomie locale. Ces réformes visaient à accroître la responsabilité des collectivités locales et, par conséquent, à rendre les pratiques de corruption au niveau local plus transparentes. La décentralisation fiscale, menée de 2014 à 2019, a profondément transformé l'Ukraine rurale en accordant aux autorités locales un contrôle accru sur les dépenses publiques.

L’innovation numérique comme outil de lutte contre la corruption

L'Ukraine a très tôt perçu le potentiel des technologies numériques pour lutter contre la corruption. Le système ProZorro est devenu un modèle international. Autre système innovant : Trembita, plateforme d'échange de données gouvernementales mise en œuvre en 2018 avec le soutien de l'UE, inspirée du système estonien X-Road. Trembita permet un échange de données standardisé entre des centaines d'organismes gouvernementaux, réduisant ainsi le besoin d'interventions humaines et, par conséquent, les risques de corruption.

L'Ukraine est membre de l'initiative mondiale GovStack, fondée en 2020 par l'Estonie, l'Allemagne, l'UIT et la Digital Impact Alliance. GovStack promeut des solutions de gouvernement numérique modulaires permettant aux administrations de concevoir des services numériques efficaces et sécurisés. L'Ukraine a mis en œuvre ces approches, impulsant ainsi la transformation numérique de son administration publique.

Le registre électronique des actifs de la NACP a été conçu pour permettre à l'Agence nationale de récupérer automatiquement les informations des registres gouvernementaux, sans avoir à recourir à des saisies manuelles. Cela a permis de réduire la bureaucratie et de créer des sources de données objectives pour les enquêtes sur la corruption.

Contrôler les fonds d'aide européens et les pertes potentielles

Une question cruciale pour les donateurs européens est de savoir si d'importantes sommes d'aide ont disparu. Les éléments disponibles suggèrent que, du moins en ce qui concerne l'aide humanitaire directe, aucun détournement massif et systématique n'a été constaté. En novembre 2022, une fausse information a circulé, affirmant que le GRECO (Groupe d'États contre la corruption du Conseil de l'Europe) avait publié une étude sur le détournement de 342 millions d'euros de biens humanitaires. Un tel rapport n'existait pas. Un porte-parole de la Commission européenne a confirmé qu'aucun des partenaires humanitaires financés par l'UE n'avait signalé d'utilisation abusive de fonds. La Commission mène des programmes réguliers de suivi et d'évaluation.

Cependant, des retards sont apparus concernant le mécanisme pour l'Ukraine. En novembre 2025, l'UE a retenu environ un tiers de la cinquième tranche prévue, l'Ukraine n'ayant pas mis en œuvre certaines réformes dans les délais impartis. La Commission n'a approuvé le versement que de 597 millions d'euros (au lieu du montant initialement prévu pour la réforme de l'agence de recouvrement d'avoirs ARMA) au quatrième trimestre, après plus d'un an de retard dans la mise en œuvre des réformes.

La Cour des comptes (OLAF) a déjà recommandé le recouvrement de plus de 91 millions d'euros provenant de projets individuels. Cependant, on ne peut affirmer avec certitude que ces fonds ont été détournés ; il est possible qu'ils aient simplement été utilisés de manière inefficace ou insuffisamment documentés.

Des risques de non-remboursement découlent également de la structure du nouveau prêt de 90 milliards d'euros. Bien qu'il ait été convenu que le remboursement soit subordonné au versement de réparations par la Russie ou au gel de ses avoirs, ces arrangements sont complexes sur les plans juridique et pratique. Si l'Ukraine accepte un accord de paix n'incluant pas de réparations, ces fonds pourraient de facto se transformer en subventions, avec des conséquences budgétaires importantes pour les États membres de l'UE. L'Allemagne, par exemple, devrait supporter environ 700 millions d'euros d'intérêts par an, même si la Russie ne procède finalement pas au paiement.

Corruption en temps de guerre : un paradoxe d'opportunités et de risques

La guerre d'agression a créé des conditions paradoxales pour la lutte contre la corruption. D'une part, toutes les ressources étaient concentrées sur la défense matérielle, ce qui rendait le contrôle des processus de corruption plus difficile. Une économie de guerre alimentée par des fonds d'urgence a entraîné un relâchement de la rigueur en matière de comptabilité et de surveillance. D'autre part, la guerre a ouvert de nouvelles perspectives aux pratiques de corruption, car d'énormes sommes d'argent ont été rapidement mises à disposition et distribuées.

Le président Zelensky et les principaux enquêteurs anticorruption ont souligné à maintes reprises que la corruption constituait une « seconde guerre » pour l'Ukraine. La perception que chaque euro détourné pouvait faire la différence entre la vie et la mort a créé une nouvelle urgence morale dans la lutte contre la corruption. Le NABU et le SAPO n'ont pas cessé leurs activités, mais les ont au contraire intensifiées malgré un contexte de quasi-guerre et les pressions politiques liées à l'élection de 2025. Le contrôle de l'UE s'est également renforcé, bien que dans des circonstances difficiles.

Ce phénomène trouve des parallèles dans l'histoire des conflits armés. Les économies de guerre ont toujours offert des opportunités de corruption, mais ont aussi justifié plus fortement la transparence et le contrôle. Dans le cas ukrainien, la société civile, les bailleurs de fonds internationaux et même certains services gouvernementaux semblent avoir déployé des efforts pour prévenir la corruption.

Évaluation de la durabilité institutionnelle

La Cour des comptes européenne a mis en évidence un problème fondamental dans la structure des institutions anticorruption : leur dépendance à l’égard d’un système judiciaire et de poursuites non réformé. Si le NABU et le SAPO pouvaient enquêter et engager des poursuites, les condamnations dépendaient des juges, dont beaucoup n’avaient pas fait l’objet de vérifications d’intégrité ou pouvaient être en situation de conflit d’intérêts. Un nombre important de juges et de procureurs devaient encore faire l’objet d’une vérification d’intégrité, comme l’a constaté la Cour des comptes européenne en 2021.

Cela explique en partie pourquoi le nombre de condamnations effectives, bien qu'ayant augmenté en 2024-2025, est resté faible par rapport au nombre d'enquêtes ouvertes. Un taux d'environ 35 à 50 condamnations par semestre sur 300 à 370 enquêtes suggère un taux de conversion nettement inférieur aux normes occidentales.

Résumé : Un système en transition avec des institutions fragiles

L'Ukraine a connu une transformation institutionnelle remarquable depuis 2014. La création du NABU, du SAPO, d'un tribunal anticorruption et de systèmes de transparence tels que ProZorro et les registres de patrimoine a constitué une initiative novatrice. L'amélioration durable de l'indice de perception de la corruption, passé de 15 points (2011) à 35 points (2024), témoigne de progrès constants. La capacité opérationnelle des autorités anticorruption en 2024-2025, avec des centaines d'enquêtes et des dizaines de condamnations de haut niveau, démontre l'efficacité de ces institutions.

Dans le même temps, une fragilité critique se manifeste. Le système oligarchique, bien qu'fragilisé, n'a pas été démantelé. Les tentatives de 2025 visant à affaiblir le NABU et le SAPO témoignent d'une résistance politique persistante aux réformes de fond. La dépendance à l'égard d'un système judiciaire non réformé et le manque d'engagement direct de l'UE auprès de la structure oligarchique demeurent des faiblesses majeures.

Si le soutien européen a permis un renforcement institutionnel significatif, la Cour des comptes a également constaté l'absence de stratégie ciblée contre la corruption à grande échelle et les flux financiers illicites. Les nouveaux prêts de 90 milliards d'euros pour 2026-2027 accroîtront la dépendance financière de l'Ukraine vis-à-vis de l'UE et, par conséquent, potentiellement le pouvoir de négociation des réformes par l'Europe. Cependant, il demeure incertain que ce pouvoir soit utilisé pour imposer des changements structurels fondamentaux ou si des compromis pragmatiques prévaudront.

L'Ukraine se trouve dans une phase critique de réforme, où des progrès significatifs sur certains indicateurs mesurables coexistent avec des problèmes structurels substantiels qui nécessiteraient une transformation complète de l'État.

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