
L’implication du secteur du conseil dans ce projet de plusieurs milliards d’euros : comment Stuttgart 21 est devenu une véritable machine à cash et une source de rentabilité durable pour les consultants – Image : Xpert.Digital
Entre l'explosion des coûts et le déluge d'avis d'experts, Stuttgart 21 : un modèle économique pour les cabinets de conseil.
Quand l'échec public se transforme en modèle d'entreprise privée
Le projet ferroviaire Stuttgart 21 est depuis longtemps devenu bien plus qu'un symbole des difficultés d'infrastructure de l'Allemagne. Il est devenu un exemple flagrant de la façon dont les retards chroniques, l'explosion des coûts et l'incertitude permanente quant à la planification peuvent créer un contrat lucratif et pérenne pour le secteur international du conseil. Tandis que les contribuables engloutissent des milliards dans un projet dont l'achèvement est sans cesse repoussé, un secteur parallèle prospère, tirant profit précisément de ce dysfonctionnement. Les grands cabinets de conseil se sont depuis longtemps imposés comme des partenaires incontournables des grands projets publics ; leurs avis d'experts, leurs analyses et leurs rapports d'audit sont devenus monnaie courante lors de chaque réunion de crise, de chaque conseil de surveillance et de chaque bataille politique. Mais le coût réel de ces services de conseil et leur réelle valeur ajoutée restent systématiquement opaques.
Le récent report sine die de l'ouverture de Stuttgart 21 par la PDG de la Deutsche Bahn, Evelyn Palla, marque non seulement l'échec de décennies de planification, mais met également en lumière une question pressante : qui profite réellement de cette gestion de crise constante, et pourquoi le secteur du conseil semble-t-il avoir un intérêt intrinsèque à faire en sorte que des projets comme Stuttgart 21 n'aboutissent jamais ?
Convient à:
- La bureaucratie fantôme: comment les consultants externes allemands allemands et sous-mouchent la capacité de l'État à agir.
Le paradigme McKinsey : comment un rapport d’experts a marqué l’histoire et rempli les caisses.
En décembre 2012, un document a révélé un coût réel bien différent pour le projet Stuttgart 21. Ce rapport, préparé par McKinsey pour le compte du conseil de surveillance de la compagnie ferroviaire, estimait pour la première fois les coûts prévisionnels du projet à environ 6,8 milliards d'euros, dépassant largement le cadre de financement alors en vigueur de 4,526 milliards d'euros. Cette évaluation a marqué un tournant dans la perception du public et a servi de base à de nombreuses décisions politiques.
Les conclusions de ce rapport de McKinsey restent un secret bien gardé. Les détails du contrat et de la rémunération entre la Deutsche Bahn et le leader mondial du conseil en stratégie ne sont pas publics et sont protégés par le secret commercial. On sait seulement qu'en juillet 2017, le ministère fédéral allemand des Transports a mandaté McKinsey pour réaliser une étude de faisabilité concernant le projet « Avenir du rail », axé sur la numérisation de l'infrastructure ferroviaire via l'ETCS. La valeur estimée de ce contrat de conseil était de six millions d'euros. Selon la presse, les géants du secteur, dont PwC, KPMG et Oliver Wyman, étaient en lice pour cet appel d'offres.
L'ampleur de l'implication de McKinsey auprès de la Deutsche Bahn est visible dans les rapports annuels de l'entreprise. Selon Handelsblatt, les dépenses de la Deutsche Bahn en services de conseil auprès de McKinsey et d'autres cabinets sont passées de 190 millions d'euros en 2012 à 325 millions d'euros les années suivantes. Par ailleurs, des sommes considérables sont consacrées chaque année au conseil en informatique et à d'autres services. Pour le seul exercice 2023, la Deutsche Bahn a dépensé 500 millions d'euros en services de conseil informatique externes, dont 160 millions d'euros en redevances de licences.
La position stratégique de McKinsey auprès de la Deutsche Bahn est remarquable. En septembre 2022, l'entreprise a mandaté le cabinet de conseil pour étudier des questions relatives à la nouvelle société d'infrastructure ferroviaire à vocation d'intérêt public, avant même que le ministère des Transports n'ait entrepris la moindre réforme. Cela illustre l'étroite imbrication qui s'est installée entre l'entreprise publique et le cabinet de conseil privé.
Les cabinets d'audit sous le feu des critiques : PwC, KPMG et le contrôle de plausibilité
Lors du processus de médiation historique de Stuttgart en 2010, trois cabinets d'audit ont été mandatés pour examiner les estimations de coûts de la Deutsche Bahn : PricewaterhouseCoopers, Susat & Partner et Märkische Revision. Ces audits visaient à instaurer la transparence et à fournir les éléments nécessaires à une prise de décision éclairée. Or, la réalité fut tout autre.
PwC audite les comptes de la Deutsche Bahn depuis des décennies, et ce depuis près de 37 ans selon certaines sources. Cette relation d'affaires de longue date soulève des questions quant à son indépendance, d'autant plus que le cabinet réalise également des audits de coûts pour le projet Stuttgart 21. En 2021, il a été révélé que des employés de la Deutsche Bahn avaient signalé en interne des cas de corruption et de mauvaise gestion au sein du projet Stuttgart 21 en 2016, mais que PwC, en tant que cabinet d'audit, n'en avait pas été informé.
Les critiques formulées à l'encontre des audits réalisés durant la médiation sont fondamentales. Selon les opposants au projet, PwC et Susat se sont contentés de vérifier la plausibilité des informations fournies par la Deutsche Bahn, sans examiner les données sous-jacentes. Sur le plan méthodologique, les opportunités du projet ont été pleinement prises en compte, tandis que les risques ont été totalement ignorés, empêchant ainsi une évaluation fiable des coûts. Seul le représentant de Märkische Revision, cabinet sans lien d'affaires connu avec la Deutsche Bahn, a estimé les coûts de sortie à seulement 453 millions d'euros, un chiffre bien inférieur aux 1,5 milliard d'euros environ avancés par les autres auditeurs.
Un autre rapport important a été commandé par le gouvernement fédéral : KPMG et Ernst Basler & Partners ont rédigé un document de 167 pages analysant l’état d’avancement et le coût du projet Stuttgart 21. Ce document, classé strictement confidentiel et comportant des filigranes individuels, a identifié de nombreux risques qui ont toutefois été omis du résumé du rapport. À la page 13 du rapport KPMG, il est indiqué que le coût total de Stuttgart 21 s’élèverait à environ 6,3 à 6,7 milliards d’euros, une estimation qui s’avérera largement trop optimiste.
En 2015, PwC a perçu 33,5 millions d'euros de la Deutsche Bahn, dont 10,5 millions pour l'audit des filiales allemandes et 23 millions pour des services connexes, notamment des conseils fiscaux. Ces montants figurent parmi les plus élevés du marché allemand de l'audit.
Le déluge d'avis d'experts : Vieregg-Rößler et le commerce de la contre-expertise
Tandis que des cabinets de conseil établis travaillaient pour la compagnie ferroviaire et les responsables politiques, un marché d'expertise critique concurrente se développait en parallèle. Le bureau d'études munichois Vieregg & Rößler s'est imposé comme l'un des experts indépendants les plus en vue sur le projet Stuttgart 21. Dès 2008, mandaté par le BUND Baden-Württemberg (Amis de la Terre Allemagne, branche badoise) et le groupe des Verts au conseil municipal de Stuttgart, ce bureau estimait le coût du projet Stuttgart 21 à au moins 6,8 milliards d'euros, alors que la compagnie ferroviaire et les responsables politiques l'évaluaient encore à 4,1 milliards d'euros. Ces chiffres, vivement contestés à l'époque, ont depuis été pleinement confirmés.
En septembre 2010, Vieregg et Rößler ont présenté un nouveau rapport d'experts commandé par le parti des Verts, mettant en garde contre des coûts exorbitants. Selon cette étude, le coût de l'agrandissement de la gare et de la future ligne ferroviaire à grande vitesse ICE pourrait être deux fois plus élevé que ce qu'avaient estimé la compagnie ferroviaire et les responsables politiques. Il faudrait alors débourser dix milliards d'euros, et ce, dans le meilleur des cas. La compagnie ferroviaire avait alors réagi avec indignation, rejetant ces chiffres comme étant erronés et incompréhensibles.
En décembre 2015, le groupe d'action contre le projet Stuttgart 21 a mandaté Vieregg-Rößler pour réaliser une nouvelle estimation des coûts. Se fondant sur les projections de projets comparables, les experts ont estimé que Stuttgart 21 ne serait pas achevé avant 2024 et que les coûts passeraient de 6,5 milliards d'euros (estimation initiale) à 9,8 milliards d'euros. Ils ont identifié la géologie complexe et l'architecture complexe de la station souterraine, avec ses puits de lumière exigeants sur le plan structurel, comme les principaux facteurs de surcoût, plutôt que la construction des 59 kilomètres de tunnel.
Le modèle économique de la contre-expertise est très lucratif. À chaque prévision officielle s'ajoute une analyse critique ; à chaque argument, une réfutation. La polarisation politique autour du projet alimente une demande constante d'arguments d'experts de part et d'autre, ce qui élargit considérablement le marché des services de conseil liés au 21 Stuttgart.
Les chiffres cachés : ce que nous ignorons des coûts réels du conseil
Le manque systématique de transparence concernant les honoraires des consultants n'est pas fortuit, mais délibéré. De 2017 à 2023, le gouvernement fédéral allemand a produit des rapports sur les consultants, soumis à la commission du budget. Or, ces rapports présentent des lacunes importantes : en moyenne, un tiers d'entre eux omettent d'identifier l'entreprise ayant obtenu le contrat. Dans le rapport de 2023, ce chiffre atteint environ 20 %. Par ailleurs, des incohérences existent dans les coûts déclarés, les montants totaux pouvant parfois différer des dépenses individuelles jusqu'à un million d'euros.
Dès 2021, la Cour fédérale des comptes a critiqué la piètre qualité des données des rapports et a appelé à une plus grande transparence. Dans un rapport au Comité du budget du Bundestag, non encore publié, le principal organe de contrôle financier du gouvernement fédéral déplore l'absence de stratégie, malgré la hausse des coûts, pour réduire la dépendance de l'État fédéral aux consultants externes. Au total, le gouvernement fédéral a dépensé plus de 1,6 milliard d'euros en services de conseil externes ces dix dernières années. Rien qu'entre 2020 et 2023, ces dépenses ont augmenté de 39 %, atteignant près de 240 millions d'euros par an.
Depuis 2020, certaines dépenses n'apparaissent plus dans les rapports des consultants, le gouvernement allemand ayant modifié sa définition des prestations de conseil. Par exemple, les conseils juridiques et les projets informatiques ne sont plus comptabilisés comme tels, ce qui signifie que des dépenses financées par les contribuables, se chiffrant en centaines de millions d'euros, ne figurent plus dans les rapports officiels.
Pour Stuttgart 21, cela signifie concrètement que, si les rapports d'experts sont nommément cités et leurs principales conclusions rendues publiques, les honoraires versés restent confidentiels. Compte tenu de l'ampleur des projets, de la durée des analyses (plusieurs mois) et des nombreux rapports commandés par la compagnie ferroviaire, le gouvernement fédéral et le conseil de surveillance, on peut supposer que ces honoraires se chiffrent en dizaines, voire en centaines de millions d'euros. Cependant, il est impossible de vérifier cette estimation à partir de sources ouvertes.
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Des milliards pour des consultants – Comment l’État gaspille ses compétences
Le secteur du conseil profite de la défaillance de l'État
Le secteur du conseil en Allemagne a atteint un chiffre d'affaires record d'environ 50 milliards d'euros en 2024. Avec des revenus annuels dépassant les 50 millions d'euros, quelque 175 cabinets de conseil représentent près de 47 % du marché allemand. Les services de conseil en stratégie de McKinsey sont valorisés à 16,4 milliards de dollars américains à l'échelle mondiale, ce qui en fait le leader du secteur. Le chiffre d'affaires par consultant chez des cabinets comme McKinsey (estimé à 14,8 milliards d'euros) ou BCG (12,5 milliards d'euros) est nettement supérieur à celui des autres cabinets de conseil, illustrant la rentabilité de leur modèle économique, notamment grâce à leurs honoraires considérablement plus élevés.
Depuis 2017, le gouvernement allemand a dépensé plus d'un milliard d'euros en consultants externes. Les principaux ministères ayant dépensé au moins 492,9 millions d'euros, suivis du ministère des Transports (196,9 millions d'euros) et du ministère des Finances (121,7 millions d'euros), ont été les plus gros dépensiers en expertise externe. Au total, au moins 1,073 milliard d'euros ont été consacrés à l'assistance externe depuis 2017.
En 2022 et 2023, la Deutsche Bahn a fait appel à des consultants externes pour un montant total de 93 millions d'euros. En 2022, elle a conclu 42 accords-cadres et 86 contrats individuels, dont certains portaient sur des questions stratégiques, pour un montant de 36 millions d'euros. L'année suivante, en 2023, les dépenses se sont élevées à 57 millions d'euros, répartis entre 26 contrats de conseil et 65 contrats individuels. Ces dépenses sont intervenues alors que la Deutsche Bahn enregistrait une perte de 2,4 milliards d'euros et annonçait un plan de suppression d'environ 30 000 emplois d'ici 2030.
Le gouvernement allemand justifie son manque de transparence concernant certains prestataires et sujets de conseil en invoquant le secret commercial et économique, protégé par la Constitution. Cette politique de secret empêche un contrôle public efficace et alimente les soupçons selon lesquels le secteur du conseil tirerait profit des dysfonctionnements des structures qu'il est censé corriger.
Convient à:
- La contradiction centrale: la déburocratisation, conseiller sur les profiteurs de la bureaucratie - l'erreur dans le système de réduction de la bureaucratie
Le problème systémique : perte de compétences et dépendance à l’égard des consultants
La critique plus fondamentale du recours aux consultants dans les grands projets publics vise un déficit structurel : l’érosion progressive des compétences au sein de l’administration publique. Depuis des années, la Cour fédérale des comptes alerte sur l’affaiblissement des compétences essentielles de l’État, qui compromet gravement l’intégrité de l’administration. En particulier dans le secteur des technologies de l’information, l’État fédéral doit développer sa propre expertise ; faute de quoi, l’intégrité de l’administration est menacée.
Lorsque des fonctions essentielles telles que la stratégie informatique, la gestion de projet ou même le contrôle financier sont systématiquement externalisées auprès d'entreprises extérieures, le secteur public perd la capacité d'assurer lui-même ces tâches. Il en résulte une administration exsangue, incapable d'agir sans l'aide de prestataires externes. Cette perte d'expertise crée une dépendance permanente, difficile à inverser, et fragilise l'État à long terme.
Ce problème est particulièrement flagrant dans le cadre du projet Stuttgart 21. La compagnie ferroviaire s'est entièrement reposée sur des auditeurs externes pour l'analyse des coûts. Aucune vérification interne des documents n'a été effectuée, comme le souligne un rapport de PwC. De plus, PwC s'est fondé exclusivement sur des entretiens avec des employés de la Deutsche Bahn. Par conséquent, le contrat attribué présente un risque plus élevé qu'un audit ou un contrôle standard : celui que des erreurs importantes, des actes illégaux ou d'autres irrégularités passent inaperçus.
Le projet de consolidation informatique du gouvernement fédéral illustre parfaitement que l'allocation de milliards d'euros et le recours à des dizaines de cabinets de conseil, sans leadership politique clair, sans développement d'expertise interne et sans structure de gouvernance opérationnelle, ne permettent pas d'obtenir de meilleurs résultats. Au contraire, un cercle vicieux se met en place : augmentation des coûts, baisse des ambitions et dépendance croissante envers les consultants qui font partie intégrante du problème.
Comparaison internationale : comment d’autres pays gèrent les grands projets
Avec le tunnel de base du Saint-Gothard, la Suisse a démontré que les systèmes démocratiques, grâce à une forte participation citoyenne, peuvent mener à bien des projets d'infrastructure complexes à moindre coût. La différence fondamentale réside dans un contrôle parlementaire rigoureux et une transparence totale à toutes les étapes de la construction, plutôt que de faire appel à des consultants externes dont la loyauté va en fin de compte à leur client.
Le Danemark démontre avec le tunnel du Fehmarn Belt comment une gestion de projet efficace peut fonctionner sans une bureaucratie excessive de consultants. Le pays a promulgué une loi sur la construction, créant ainsi un cadre politique assorti d'une clause de sortie. La compatibilité du projet est ainsi assurée lors des phases de planification ultérieures. Cette approche pragmatique réduit considérablement le besoin d'études de faisabilité externes et d'analyses de risques.
En Chine, la planification, le financement, la construction et l'exploitation sont centralisés, et les procédures d'autorisation sont simplifiées. Il en résulte un réseau ferroviaire à grande vitesse de plus de 48 000 kilomètres, construit en vingt ans. Si cette approche n'est pas transposable aux sociétés démocratiques, elle montre que la nécessité de consultations dans les grands projets allemands n'est pas une fatalité, mais bien le fruit de dispositifs institutionnels spécifiques.
La commission de réforme et la poursuite des activités comme auparavant
Suite aux déboires de l'aéroport de Berlin-Brandebourg (BER), de la salle de concert Elbphilharmonie et d'autres grands projets, le gouvernement fédéral allemand a créé une commission de réforme pour la construction de grands projets. Sa mission était d'élaborer des recommandations concrètes pour garantir la précision et la transparence des coûts, l'efficacité et le respect des délais dans les grands projets publics. En décembre 2015, le Conseil fédéral a adopté un plan d'action pour les grands projets, articulé autour de dix axes d'intervention.
Les recommandations de la commission de réforme abordent nombre des problèmes identifiés : la participation continue du public, l’information régulière du public sur les coûts, les échéances, les modifications et les risques liés au projet, ainsi que l’obligation de ne communiquer les estimations initiales des coûts qu’une fois qu’un plan suffisamment fiable est établi. Toutefois, la mise en œuvre de ces recommandations laisse à désirer, comme le démontre le projet Stuttgart 21, toujours en cours.
D'après la Cour fédérale des comptes, les rapports des consultants commandés par le gouvernement allemand révèlent un manque de volonté de modifier son recours aux consultants externes. La plupart des ministères n'ont même pas formulé d'objectifs de réduction concrets. Seul le ministère fédéral de l'Intérieur a présenté un plan en 14 points, qui n'a finalement abouti à aucune amélioration. Dans le cadre du projet fédéral de consolidation informatique, le ministère de l'Intérieur a même externalisé une fonction essentielle : le contrôle financier.
Le paradoxe de la transparence promet
Le projet Stuttgart 21 est entaché de promesses de transparence maintes fois bafouées. La devise de la médiation de 2010 était « tout le monde autour de la table, tous les faits sur la table », mais en réalité, sur des points cruciaux, des déclarations manifestement fausses ont été faites, ou des informations ont été dissimulées sous de faibles justifications, voire de manière totalement arbitraire. La médiation n'a pas atteint son objectif affiché de transparence ; au contraire, sous couvert d'une transparence accrue, elle n'a fait que semer davantage la confusion.
Ce manque structurel de transparence profite au secteur du conseil de deux manières : d’une part, il soustrait ses honoraires à tout contrôle public ; d’autre part, il engendre une demande constante d’avis et d’analyses d’experts pour combler les lacunes informationnelles que le système lui-même produit. Plus la situation est opaque, plus le marché des experts censés éclairer le système est important.
Près d'un tiers des contrats de conseil attribués entre 2017 et 2023 l'ont été sans appel d'offres. Le projet de numérisation « Police 2020 » du ministère fédéral de l'Intérieur est particulièrement révélateur : la gestion globale du projet a été confiée à un consultant externe qui a perçu environ 3,8 millions d'euros depuis 2019. Aucun appel d'offres n'a été lancé.
Entre gestion de crise et ordre permanent
Stuttgart 21 est le projet idéal pour le secteur du conseil : suffisamment complexe pour exiger une expertise continue, suffisamment controversé politiquement pour justifier les avis et contre-avis d’experts, et suffisamment pérenne pour favoriser des relations clients multigénérationnelles. Chaque augmentation de coût nécessite de nouvelles évaluations, chaque retard de nouvelles analyses de risques, chaque bouleversement politique de nouveaux conseils stratégiques.
Il est impossible de répondre avec certitude à la question de savoir si le secteur du conseil a un intérêt intrinsèque à perpétuer des structures dysfonctionnelles. Ce qui est certain, en revanche, c'est que le système actuel crée des incitations qui entravent la réalisation rapide et économique des projets. Tant que l'État aura recours à un consultant externe pour chaque problème au lieu de développer ses propres compétences, cette dépendance persistera et s'accentuera à chaque crise.
La Deutsche Bahn prévoit de supprimer environ 30 000 emplois d’ici 2030, tout en dépensant près de 100 millions d’euros par an en consultants externes. Ces chiffres illustrent un déséquilibre fondamental : le coût de l’expertise externe augmente, tandis que la capacité interne à l’exploiter diminue. Il en résulte des rapports d’experts dont les recommandations sont inapplicables et des analyses dont les conclusions sont oubliées dans le rapport d’audit suivant.
Le triangle des Bermudes du manque de transparence, de la complexité et des conflits d'intérêts
Stuttgart 21 illustre comment un triangle des Bermudes, caractérisé par un manque systématique de transparence, une complexité ingérable et des conflits d'intérêts structurels, peut se former, dans lequel des milliards disparaissent sans que personne ne soit tenu responsable.
Le manque de transparence se manifeste dès les honoraires des consultants et s'étend aux risques inhérents au projet. La complexité s'accroît sans cesse avec l'apparition de nouvelles exigences technologiques, telles que le Pôle numérique de Stuttgart, qui génère à son tour de nouveaux besoins en matière de conseil. Des conflits d'intérêts surgissent lorsque les mêmes auditeurs qui certifient les états financiers réalisent également les audits de coûts, ou lorsque les mêmes consultants qui élaborent la stratégie sont également chargés d'en superviser la mise en œuvre.
La Cour fédérale des comptes a constaté que les consultants travaillant pour l'État allemand sont souvent des sociétés de conseil internationales générant des milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel. Cette envergure crée un déséquilibre de pouvoir entre le client et le prestataire, rendant difficile un contrôle efficace. Le secteur public verse à ces entreprises des marges bénéficiaires de plusieurs millions d'euros, des documents internes révélant que le cabinet de conseil conserve en moyenne 23,1 % de la valeur du contrat à titre de profit.
L'échec du gouvernement
Stuttgart 21 est devenu un modèle économique involontaire pour un secteur qui prospère grâce à l'incapacité de l'État à gérer ses propres projets. De grands cabinets de conseil comme McKinsey, PwC et KPMG ont joué un rôle manifeste dans Stuttgart 21, principalement en réalisant des études de coûts, de risques et de faisabilité économique pour la compagnie ferroviaire et les responsables politiques. Cependant, le chiffre d'affaires total généré par ces cabinets ne peut être déterminé à partir de sources ouvertes, car les accords d'honoraires correspondants n'ont pas été rendus publics.
Les honoraires pour chaque rapport d'expertise peuvent paraître marginaux au regard du coût total du projet. Toutefois, le coût cumulé sur près de trois décennies, depuis les études de faisabilité initiales des années 1990 jusqu'aux analyses de crise actuelles, en passant par les rapports d'arbitrage de 2010, devrait atteindre plusieurs centaines de millions d'euros. À cela s'ajoutent les prestations d'audit et de conseil que PwC fournit en sa qualité de commissaire aux comptes de la Deutsche Bahn, pour un montant annuel supérieur à 30 millions d'euros.
La véritable question n'est cependant pas de savoir combien les consultants ont gagné, mais quelle valeur ajoutée leurs services ont réellement apportée. Si, malgré les rapports de McKinsey, les audits de PwC et les analyses de KPMG, les coûts continuent d'exploser, les délais demeurant constamment dépassés et les problèmes s'aggravant, alors la question de la finalité de ce système se pose naturellement.
Stuttgart 21 sera un jour achevé. D'ici là, les consultants seront depuis longtemps passés au projet suivant, qui suivra le même schéma : estimations initiales optimistes, augmentation progressive des coûts, conflits politiques, avalanche d'avis d'experts et, finalement, la prise de conscience que personne ne maîtrisait réellement le projet. Pour le secteur du conseil, ce n'est pas un défaut, mais une caractéristique normale. Pour le contribuable, c'est tout simplement une catastrophe.
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