Le paradoxe des agences d’intérim : toujours plus de salariés, toujours moins de succès – et des millions dépensés en « experts » externes

Des honoraires journaliers de 2 800 € ? C’est dire la générosité de l’État envers les consultants, alors que chaque centime compte pour le revenu de base.

Alors que l'Allemagne débat intensément de la réduction du revenu de base et que le gouvernement fédéral célèbre la moindre baisse comme une victoire politique, un regard dans les coulisses de l'Agence fédérale pour l'emploi (BA) révèle une réalité bien différente. Dans un système marqué par de profondes contradictions, des centaines de millions d'euros sont versés aux cabinets de conseil les plus coûteux du monde, tandis que des coupes sont opérées dans les services destinés aux personnes les plus vulnérables. Officiellement, la BA n'a dépensé « que » 123 millions d'euros en expertise externe entre 2015 et 2024, mais ce chiffre n'est que la partie émergée de l'iceberg. Le chiffre réel, dissimulé dans des contrats présentés comme des services informatiques, risque de dépasser largement les coûts réels.

Cette pratique n'est pas un incident isolé, mais plutôt le symptôme d'un problème systémique profondément ancré au sein de l'Agence fédérale pour l'emploi (AFE) depuis les réformes Hartz. Sous couvert d'une numérisation inéluctable et d'un besoin de connaissances hautement spécialisées, une dépendance persistante à l'égard d'acteurs mondiaux comme McKinsey, Boston Consulting Group et Accenture s'est installée. Ces entreprises profitent de tarifs journaliers comparables à ceux de la Silicon Valley et d'une opacité généralisée, vivement critiquée par la Cour des comptes fédérale depuis des années. Il en résulte un paradoxe : l'AFE augmente ses effectifs et devient de plus en plus coûteuse, alors qu'elle accomplit sa mission principale – le placement – ​​de moins en moins efficacement. Le nombre d'agents de placement s'effondre et le taux de réussite s'effondre. Le texte qui suit expose cette hiérarchisation discutable, les conflits d'intérêts et le gaspillage massif de l'argent des contribuables, qui bafouent les coupes budgétaires imposées au revenu de base.

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Alors que le revenu de base est réduit, des centaines de millions de dollars sont versés aux consultants les plus chers du monde.

L'Agence fédérale pour l'emploi est confrontée à un paradoxe qui illustre les contradictions de la politique sociale allemande. Alors que le gouvernement fédéral cherche activement des moyens d'économiser sur le revenu de base et considère même des réductions marginales de plusieurs centaines de millions comme une réussite, des chiffres exclusifs dressent un tableau radicalement différent des dépenses administratives de la plus grande agence fédérale allemande. Selon le gouvernement fédéral, un total de 123 millions d'euros ont été versés à des cabinets de conseil externes entre 2015 et 2024. Cependant, le chiffre réel est probablement bien plus élevé, car de nombreux services informatiques et services d'assistance spécialisés ne sont pas inclus dans ce rapport officiel.

Ces sommes semblent à première vue gérables par rapport aux dépenses totales de l’Agence fédérale pour l’emploi, qui s’élèvent à environ 47,8 milliards d’euros en 2025. Cependant, un examen plus approfondi révèle un problème systémique qui va bien au-delà de simples jeux de chiffres et soulève des questions fondamentales sur le fonctionnement et l’efficacité de l’administration allemande de l’emploi.

L'essor silencieux du secteur du conseil dans l'administration de l'emploi

L'histoire des dépenses de conseil de l'Agence fédérale pour l'emploi débute, non sans raison, avec les réformes Hartz de 2004. La transformation de l'ancien Agence fédérale pour l'emploi en Agence fédérale pour l'emploi actuelle a été étroitement liée dès le départ aux consultants externes. Entre 2004 et 2016, l'agence a conclu des contrats pour un montant total de plus de 255 millions d'euros, dont 185 millions ont été effectivement versés. La liste des entreprises mandatées est un véritable florilège du secteur mondial du conseil : McKinsey, Boston Consulting Group, Ernst & Young, IBM Allemagne et Accenture.

Plus de la moitié de ces sommes ont été consacrées à la modernisation des technologies de l'information. Les cabinets de conseil ont reçu environ 30 millions d'euros chacun pour la formation des employés et pour des conseils sur l'introduction et la mise en œuvre des réformes Hartz. Le rôle de Roland Berger apparaît particulièrement explosif, son cabinet de conseil en management ayant remporté six contrats d'une valeur totale de près de 10 millions d'euros entre 2002 et 2005. Un cadre du cabinet de Berger avait auparavant siégé à la commission Hartz, qui avait conçu les réformes dont Berger avait ensuite conseillé la mise en œuvre. Il s'agit d'un cas classique de conflit d'intérêts : les mêmes acteurs définissent d'abord les règles du jeu, puis sont rémunérés pour leur mise en œuvre.

Cependant, les chiffres officiels ne reflètent qu'une fraction des dépenses réelles. Le gouvernement allemand lui-même reconnaît l'absence de définition uniforme des services de conseil et d'assistance externes. De nombreux projets informatiques sont classés comme services techniques et n'apparaissent donc pas dans les rapports des consultants. La Cour des comptes fédérale critique ce manque de transparence depuis des années. Dans un rapport d'audit de 2023, la plus haute autorité de contrôle financier a constaté que les rapports des consultants du gouvernement allemand contenaient des informations incomplètes, étaient truffés d'erreurs et, dans un tiers des cas, ne mentionnaient même pas les entreprises mandatées.

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Des tarifs journaliers comparables à ceux de la Silicon Valley pour les travaux du gouvernement allemand

La structure des coûts des contrats de conseil révèle une remarquable générosité. D'après les informations issues des appels d'offres, les consultants externes des agences fédérales perçoivent des rémunérations journalières comprises entre 1 000 et 2 800 €. En moyenne, les tarifs varient d'environ 1 000 € pour les analystes juniors à 1 850 € pour les associés des grands cabinets de conseil. Ces chiffres sont comparables à ceux des meilleurs consultants internationaux et dépassent largement les frais de personnel du personnel interne.

Un exemple particulièrement scandaleux a été fourni par McKinsey en 2017 à l'Office fédéral des migrations et des réfugiés. Suite à une erreur interne, le cabinet de conseil a facturé des stagiaires comme des consultants à part entière, avec un tarif journalier de 2 800 €. Au total, 280 000 € ont été facturés pour trois stagiaires, totalisant 100 jours de travail, avant que l'erreur ne soit découverte et corrigée. Ce cas est symptomatique d'un secteur qui exploite systématiquement son pouvoir de marché face aux clients du secteur public.

En 2016, McKinsey a remporté un contrat de quatre ans avec l'Agence fédérale pour l'emploi, d'un montant maximal de 21 millions d'euros. Ce contrat prévoyait 7 200 jours de conseil et couvrait des prestations de conseil informatique. Il convient de noter que Markus Schmitz, ancien consultant de McKinsey, travaillait à l'Agence fédérale pour l'emploi en tant que délégué général aux affaires numériques depuis novembre 2016. Bien qu'un porte-parole de l'agence ait affirmé que M. Schmitz n'avait jamais participé à l'appel d'offres de son ancien employeur, de tels liens personnels soulèvent des questions fondamentales quant à l'indépendance de la décision publique.

La numérisation comme chantier permanent et mine d'or

La numérisation est devenue le principal argument en faveur du recours à des consultants externes. Pour 2025, l'Agence fédérale pour l'emploi prévoit d'investir 886 millions d'euros dans l'informatique et la poursuite de la numérisation de ses services. Son centre de gestion informatique gère plus de 100 systèmes informatiques internes dans des centres de données redondants et hautement disponibles, fonctionnant comme un cloud privé. Chaque année, une trentaine de projets sont menés en parallèle, avec 2 400 modifications fonctionnelles et 10 000 modifications techniques.

Ces chiffres impressionnants soulèvent toutefois la question de savoir pourquoi une organisation de 101 300 employés et dotée de son propre service informatique dépend autant d'un soutien externe. Le gouvernement allemand justifie cette dépendance par le besoin d'une expertise hautement spécialisée et temporaire, utilisant des technologies de pointe. En réponse à une enquête parlementaire du Parti de gauche, il affirme que les connaissances nécessaires ne peuvent être couvertes de manière suffisamment complète et approfondie par le personnel interne de l'Agence fédérale pour l'emploi. Le besoin est nouveau et temporaire, et l'expertise requise est hautement spécialisée.

Cet argument contraste cependant fortement avec la réalité. La numérisation n'est pas un défi temporaire, mais un processus continu. Si le même besoin persiste année après année et que les mêmes cabinets de conseil sont sollicités à répétition, on ne peut guère parler de cas particuliers temporaires. Cela met plutôt en évidence des lacunes structurelles : soit l'Agence fédérale pour l'emploi manque véritablement de l'expertise nécessaire de manière permanente, auquel cas elle devrait la développer, soit la volonté politique d'exploiter les connaissances déjà existantes en interne fait défaut.

La Cour des comptes fédérale critique précisément ce point. Dans un rapport d'audit de 2025, elle constate que le gouvernement fédéral manque de stratégie pour réduire sa dépendance aux consultants externes. Dans le secteur informatique notamment, le gouvernement fédéral doit développer sa propre expertise, faute de quoi l'intégrité de l'administration est menacée. La plupart des ministères n'ont même pas formulé d'objectifs concrets de réduction des contrats de conseil. Dans le cadre du projet fédéral de consolidation informatique, le ministère de l'Intérieur a même externalisé une fonction essentielle : le contrôle de gestion.

Le paradoxe du personnel de l'Agence fédérale pour l'emploi

Fin 2024, l'Agence fédérale pour l'emploi employait 114 100 personnes, soit 1 100 de plus que l'année précédente. Les charges de personnel sont passées de 3,9 milliards d'euros en 2015 à 5,58 milliards d'euros en 2024. En incluant le personnel des agences pour l'emploi, gérées conjointement par l'Agence fédérale pour l'emploi et les collectivités locales, plus de 140 000 personnes travaillent pour l'administration allemande de l'emploi.

Malgré cet effectif important, le nombre de conseillers en emploi est en constante diminution. Alors qu'il y avait 19 593 postes à temps plein disponibles en 2015, ce nombre est tombé à seulement 13 942 en 2024, soit une baisse de 30 %. Dans le même temps, cette agence géante a poursuivi sa croissance. Cette évolution conduit à un résultat paradoxal : l'Agence fédérale pour l'emploi devient de plus en plus grande et coûteuse, tandis que sa mission principale – le placement des chômeurs – perd de son efficacité.

Les placements directs par l'Agence fédérale pour l'emploi ont chuté. En 2015, 13,2 % des changements d'emploi étaient motivés par des propositions de placement de l'Agence fédérale pour l'emploi ; en 2024, ce chiffre était tombé à seulement 4,9 %, un nouveau plancher. Les agents de placement restants n'obtiennent désormais en moyenne que six placements réussis par an, soit un tous les deux mois. Auparavant, ce chiffre était de 15 par an.

L'économiste social Bernd Raffelhüschen, de l'Université de Fribourg, résume succinctement le dilemme : l'Agence fédérale pour l'emploi est un mastodonte aux coûts administratifs et de personnel incroyablement élevés. Pourtant, dans son activité principale – le placement –, les effectifs sont réduits. Et ces employés travaillent manifestement beaucoup moins efficacement. L'augmentation de milliers de postes au sein de l'Agence est incompréhensible. L'Agence fédérale pour l'emploi et ses services doivent être examinés de près.

L'Agence fédérale pour l'emploi souligne elle-même que plus de la moitié de ses employés exercent un travail largement indépendant des cycles économiques et ne correspondant pas aux tendances actuelles du chômage. L'orientation professionnelle est citée en exemple. Cependant, cette explication soulève d'autres questions : si plus de la moitié des employés exercent des activités non directement liées au chômage, quelle valeur ajoutée les consultants externes, mandatés en complément, apportent-ils ?

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Les baisses de revenus des citoyens contre les consultants de luxe

Le contraste entre les mesures de réduction des coûts du revenu de base et la générosité des contrats de conseil pourrait difficilement être plus grand. Le gouvernement allemand prévoit d'économiser environ 2,5 milliards d'euros sur le revenu de base en 2025 par rapport à 2023. Ce chiffre paraît impressionnant, mais il repose sur des hypothèses optimistes et un gel du taux de prestations standard malgré la hausse du chômage.

Le ministère fédéral du Travail estime que le dernier durcissement de la réglementation sur les revenus des citoyens, adopté en octobre 2025, n'entraînera guère d'économies significatives. Selon le projet de loi, seuls 86 millions d'euros devraient être économisés en 2026 et seulement 69 millions d'euros en 2027. À partir de 2028, le ministre du Travail anticipe même une hausse des coûts. Avec des dépenses totales d'environ 52 milliards d'euros pour les revenus des citoyens, cela équivaut à une économie de moins de 0,2 %.

Lors de sa campagne électorale, le chancelier Friedrich Merz avait promis d'économiser cinq milliards d'euros sur le revenu de base. Ce chiffre s'est toutefois avéré irréaliste. Même en replaçant 100 000 bénéficiaires du revenu de base dans l'emploi, l'État économiserait environ trois milliards d'euros par an. Mais la situation économique rend de tels succès improbables. Le chômage est en constante augmentation depuis mi-2022, et les prévisions économiques pour 2025 sont sombres.

Dans ce contexte, les 123 millions d'euros officiellement versés aux consultants externes entre 2015 et 2024 apparaissent comme un affront pour les personnes concernées par les réductions de prestations. Si l'on inclut les services informatiques non comptabilisés et les coûts de conseil cachés, le montant réel risque d'être nettement supérieur. Les 886 millions d'euros prévus pour l'informatique et la numérisation en 2025 dépassent largement le total des économies prévues au titre du revenu de base.

Convient à:

• Une approche alternative constructive du flot coûteux de consultants du gouvernement fédéral

La dépendance systémique envers les consultants externes

Les dépenses de conseil ne sont pas un problème propre à l'Agence fédérale pour l'emploi, mais un phénomène national. Le gouvernement allemand a augmenté ses dépenses en services de conseil externes de 186 millions d'euros en 2021 à près de 240 millions d'euros en 2023, soit une hausse de 39 % en seulement trois ans. Entre 2020 et 2023, le gouvernement allemand a dépensé au total plus de 1,6 milliard d'euros en consultants externes.

Le ministère fédéral de l'Intérieur arrive en tête avec des dépenses de près de 60 millions d'euros pour la seule année 2023. Le ministère des Finances suit avec 38,2 millions d'euros. Là encore, les chiffres officiels ne reflètent qu'une partie de la réalité. De nombreuses dépenses, notamment dans le secteur informatique, ne sont pas soumises à l'obligation de déclaration. La Cour des comptes fédérale critique cette pratique, arguant qu'elle empêche un contrôle parlementaire efficace.

Les coûts de conseil pour l'ensemble de l'administration fédérale allemande ont doublé en moins de dix ans, tandis que les effectifs ont augmenté d'environ 50 000 postes pour atteindre environ 300 000 personnes. Cette augmentation parallèle du personnel interne et des consultants externes est difficilement justifiable économiquement. Soit le personnel existant n'est pas utilisé efficacement, soit les recrutements sont inadaptés.

La Fédération des contribuables estime que les dépenses réelles consacrées à l'expertise externe sont bien supérieures aux chiffres officiels. En incluant les contrats de recherche, les rapports scientifiques et les conseils consultatifs officiels, le total atteint rapidement des sommets considérables. Le problème n'est pas seulement le gaspillage de l'argent des contribuables, mais aussi la menace qui pèse sur l'indépendance de l'État. Si trop d'entreprises privées interviennent dans les ministères, elles influencent également le travail et les décisions de ces agences.

## La logique économique derrière le secteur du conseil

Le secteur du conseil bénéficie d'incitations structurelles perverses dans le secteur public. Contrairement au secteur privé, où les coûts de conseil ont un impact direct sur les résultats et sont donc soumis à un examen critique, ce mécanisme fait défaut dans le secteur public. Les budgets sont renégociés chaque année, les fonds non dépensés expirent souvent et la réussite des projets est difficile à mesurer.

Pour les décideurs des pouvoirs publics, faire appel à des consultants externes est souvent plus pratique que de risquer des conflits internes ou de développer leur propre expertise. Les consultants légitiment les décisions difficiles, répartissent les responsabilités et apportent une expertise supposée neutre. Parallèlement, ils créent une dépendance auto-entretenue : plus on externalise, moins l'expertise interne subsiste, ce qui justifie de nouvelles missions de conseil.

Les grands cabinets de conseil ont perfectionné ce système. Ils placent leurs anciens élèves à des postes clés de la fonction publique, entretiennent des liens étroits avec la politique et façonnent l'agenda politique grâce à leur participation aux commissions et comités. La commission Hartz en est un parfait exemple : des consultants ont conçu les réformes et ont ensuite engrangé des millions grâce à leur mise en œuvre.

Les coûts de cette dépendance vont bien au-delà des dépenses directes. Le savoir institutionnel se perd lorsque l'expertise essentielle n'est plus développée en interne. L'administration perd sa capacité à analyser les problèmes de manière autonome et à élaborer des solutions. Une administration à deux vitesses apparaît, où des consultants externes grassement rémunérés côtoient des employés internes frustrés dont l'expertise est systématiquement ignorée.

Alternatives et approches de réforme

Le nouveau directeur de l'Agence fédérale pour l'emploi, Detlef Scheele, a annoncé en 2017 qu'il privilégierait l'expertise interne et réduirait le recours aux consultants externes. Peu de choses ont changé depuis. Les problèmes structurels nécessitent des réformes plus fondamentales. Premièrement, l'Agence fédérale pour l'emploi doit investir massivement dans le développement de ses propres capacités numériques. Les 886 millions d'euros alloués aux technologies de l'information en 2025 devraient principalement servir à former ses propres employés et à renforcer ses capacités internes, et non à financer des contrats de conseil externe.

Deuxièmement, des plafonds contraignants pour les dépenses de conseil et une obligation de reporting transparent sont nécessaires, incluant également les services informatiques et autres prestations de soutien. La Cour des comptes fédérale a présenté des propositions concrètes de réforme du reporting des consultants, qui doivent être mises en œuvre. Celles-ci incluent une obligation de publication pour tous les contrats de conseil dépassant un certain seuil.

Troisièmement, les décisions en matière de personnel doivent être revues. Au lieu de réduire le nombre d'agents de placement alors que les effectifs augmentent, l'Agence fédérale pour l'emploi devrait concentrer ses ressources sur ses missions principales. Le fait que seulement 14 000 postes à temps plein environ soient disponibles pour le placement, alors que plus de 100 000 personnes sont employées au total, témoigne d'une mauvaise allocation massive des ressources.

Quatrièmement, l'Allemagne doit mener un débat fondamental sur le rôle des consultants externes dans le secteur public. Le conseil peut s'avérer utile dans des cas particuliers où une expertise spécialisée temporaire est véritablement requise. Cependant, il ne doit pas devenir un élément permanent se substituant aux tâches administratives essentielles. L'intégrité et l'indépendance de l'administration publique doivent être préservées.

Entre austérité et gaspillage

Les dépenses de conseil de l'Agence fédérale pour l'emploi révèlent un problème fondamental de crédibilité de la politique sociale allemande. Alors que les chômeurs et les bénéficiaires du revenu de base sont censés faire preuve d'une efficacité maximale, d'un sens des responsabilités et d'abnégation, l'administration elle-même engage des dépenses totalement disproportionnées par rapport aux bénéfices. Les 123 millions d'euros officiellement versés aux consultants entre 2015 et 2024 ne représentent que la partie émergée de l'iceberg.

Le chiffre réel est probablement bien plus élevé si l'on inclut tous les services de conseil, services informatiques et contrats de support cachés. Les dépenses informatiques annuelles, qui s'élèvent à près de 900 millions d'euros, illustrent à elles seules l'ampleur réelle de la dépendance envers les prestataires externes. Ces dépenses contrastent fortement avec les maigres économies réalisées sur le revenu de base, qui, malgré les grandes déclarations politiques, n'atteignent même pas 100 millions d'euros par an.

Le problème ne réside pas seulement dans le montant des dépenses, mais aussi dans leur portée symbolique. Il révèle un double standard : un pour l’administration et un pour les administrés. Alors que les bénéficiaires du revenu de base subissent des coupes budgétaires pour chaque rendez-vous manqué, les agences gouvernementales peuvent se permettre de recourir à des consultants externes pendant des décennies sans amélioration notable de leur efficacité. Au contraire, le taux de placement est à un niveau historiquement bas, alors même que les fonds injectés dans l’administration publique sont plus importants que jamais.

L'Agence fédérale pour l'emploi symbolise ainsi un échec plus vaste de l'État-providence allemand. La question n'est pas de savoir si les coupes sont nécessaires, mais où les opérer. Les plus faibles politiquement supportent le poids des coupes, tandis que les plus puissants continuent de vivre dans le luxe. McKinsey, BCG et les autres grands cabinets de conseil profitent généreusement d'un système qui ne répond pas aux besoins de ses utilisateurs.

Une agence de placement moderne devrait être capable de gérer ses tâches de manière largement autonome. Elle devrait posséder une expertise interne suffisante pour gérer les projets de numérisation, optimiser les processus et former son personnel. Si ce n'est toujours pas le cas après plus de 20 ans de réformes et des centaines de millions d'euros investis en consultants, le problème ne réside pas dans un manque d'apport externe, mais dans les structures internes.

La solution ne peut consister à investir davantage dans des consultants externes. L'Agence fédérale pour l'emploi doit enfin apprendre à voler de ses propres ailes. Cela implique de développer systématiquement l'expertise interne, de recruter les bonnes personnes et d'utiliser efficacement le personnel existant. Cela implique également de se recentrer sur ses missions essentielles et de réduire la bureaucratie excessive.

L'alternative serait une dépendance permanente à l'égard d'un secteur mondial du conseil, peu intéressé par les solutions durables. Après tout, chaque problème résolu se traduit par une diminution des contrats de suivi. L'Allemagne a un besoin urgent d'une administration publique efficace. Pour y parvenir, cependant, les responsables politiques devraient avoir le courage de prendre des décisions difficiles et de tenir tête à de puissants groupes d'intérêt. Le lobby du conseil entre sans aucun doute dans cette catégorie.

Tant que ce courage fera défaut, des centaines de millions d'euros continueront d'affluer vers les cabinets de conseil, tandis que des coupes budgétaires seront opérées pour les plus vulnérables. L'Agence fédérale pour l'emploi continuera de croître, de coûter plus cher et de fonctionner de manière moins efficace. Le taux de placement continuera de baisser, tandis que le nombre d'heures consacrées aux consultants augmentera. C'est une situation qu'un pays riche comme l'Allemagne ne peut se permettre, mais qu'il semble continuer de tolérer.

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