L'astuce du travail à temps partiel : comment les autorités publiques allemandes pourraient résoudre immédiatement leur problème de personnel

Pénurie de personnel dans les écoles et les garderies ? Un nouveau calcul révèle l’excuse

Une étude secrète d'IW révèle que l'État allemand n'a pas besoin de personnel supplémentaire

La pénurie de personnel qualifié dans le secteur public allemand est considérée comme un fait indéniable. Mais que se passerait-il si l'État, par sa structure même, aggravait ce problème de recrutement ? Alors que la Fédération allemande de la fonction publique (dbb) tire la sonnette d'alarme, déplorant un manque de 631 000 employés à l'échelle nationale d'ici 2026, une nouvelle étude explosive de l'Institut économique allemand (IW) propose un calcul surprenant. Selon cette étude, le taux extrêmement élevé de travail à temps partiel signifie que précisément 634 000 postes équivalents temps plein restent inoccupés dans les administrations, les écoles et les crèches. À première vue, le calcul semble simple : en théorie, le manque pourrait être comblé uniquement par le personnel existant. Cependant, en pratique, l'équation est bien plus complexe. Le texte qui suit examine les conclusions de l'étude IW, remet en question le discours simpliste d'un secteur public chroniquement en sous-effectif et démontre pourquoi une gestion intelligente du temps de travail, de véritables incitations aux heures supplémentaires et, surtout, une réduction radicale de la bureaucratie constituent la véritable solution à la crise du personnel.

Le vivier de talents caché au sein de l'appareil d'État allemand : quand les plaintes concernant le manque de personnel deviennent un prétexte politique

Depuis des années, l'État allemand se présente comme souffrant d'un manque chronique de personnel. De la police aux écoles en passant par les collectivités locales, un discours se répète sans cesse, et rares sont ceux qui le remettent sérieusement en question : il n'y a tout simplement pas assez de personnel pour faire face à la charge de travail croissante. La Fédération allemande de la fonction publique (dbb) a conforté ce discours par une enquête annuelle menée auprès de ses 41 syndicats membres, aboutissant à une projection d'un déficit de 631 000 fonctionnaires pour 2026, contre 600 000 l'année précédente. Ce chiffre est politiquement efficace car il suggère une chaîne de causes et d'effets simple, presque intuitive : plus de tâches, plus de bureaucratie, un besoin accru de personnel, et par conséquent des dépenses et des embauches supplémentaires. Une nouvelle étude, encore inédite, de l'Institut économique allemand (IW), dont BILD a obtenu l'exclusivité, présente un contre-argument gênant à ce discours. L'auteur de l'étude, Björn Kauder, économiste principal à l'IW et expert reconnu en finances publiques, a calculé le temps de travail supplémentaire que pourrait générer le personnel actuel en cas d'affectation plus régulière de ses employés. Le résultat est étonnamment similaire au déficit de compétences tant évoqué et éclaire d'un jour nouveau le débat sur la prétendue pénurie de main-d'œuvre qualifiée dans le secteur public.

Le calcul surprenant : une correspondance quasi parfaite entre l’écart et la réserve

Le principal enseignement du calcul de l'IW (Integrated Work) peut se résumer en une phrase : si tous les employés à temps partiel des administrations fédérale, régionale et locale passaient à un temps plein, cela représenterait une charge de travail supplémentaire de 634 000 équivalents temps plein. Ce chiffre correspond presque exactement aux 631 000 employés dont la fonction publique allemande (DBB) estime que le secteur public manque. À première vue, le résultat semble mathématiquement parfait, suggérant que l'État pourrait résoudre seul son problème, sans recruter un seul employé extérieur au secteur public. Ce calcul repose sur les statistiques du personnel de l'Office fédéral de la statistique, permettant de déterminer la différence entre le temps de travail effectif des employés à temps partiel et le temps de travail hypothétique d'un poste à temps plein. La particularité de ce modèle est qu'il s'appuie exclusivement sur le personnel existant. Il ne s'agit donc pas de créer de nouveaux postes, mais d'optimiser l'utilisation des contrats de travail existants. L'IW elle-même décrit explicitement ce scénario maximal comme une limite supérieure théorique et non comme une recommandation réaliste. Une transition obligatoire de tous les employés à temps partiel vers un emploi à temps plein serait pratiquement impossible à mettre en œuvre au regard du droit du travail et se heurterait également à des contraintes personnelles telles que la garde d'enfants, les responsabilités familiales ou des problèmes de santé. Néanmoins, ce chiffre constitue un point de référence important pour évaluer l'ampleur réelle des réserves de temps de travail inutilisées.

La Saxe-Anhalt comme point de référence : que signifierait un scénario réaliste ?

L'idée d'une transition complète vers le travail à temps plein étant jugée irréaliste, l'IW (Institut économique allemand) a élaboré un second scénario, nettement plus modéré. Son principe est simple et méthodologiquement élégant : le modèle prend pour exemple le Land de Saxe-Anhalt, qui affiche déjà la durée moyenne de travail la plus élevée dans le secteur public, et calcule les conséquences d'une telle mesure si tous les autres Länder et communes atteignaient ce niveau. Même dans ce modèle plus prudent, on dénombrerait 294 000 équivalents temps plein supplémentaires à l'échelle nationale. Cela correspond à un peu moins de la moitié de la réserve théorique maximale, mais représente néanmoins un chiffre substantiel qui permettrait de combler près de la moitié du déficit de personnel total recensé par la Fédération de la fonction publique allemande. Ce calcul est méthodologiquement plus convaincant car il ne repose pas sur un modèle utopique, mais sur un modèle de temps de travail qui a déjà fait ses preuves. Si un Land parvient à faire travailler ses employés plus longtemps en moyenne sans que son système ne s'effondre, on peut affirmer que l'atteinte de ce niveau par d'autres Länder est fondamentalement réalisable. Parallèlement, la comparaison montre également à quel point les cultures du temps de travail sont hétérogènes entre les Länder, ce qui est dû à des cadres de politique familiale, des structures tarifaires et des modèles d'emploi historiquement développés différents, notamment dans la comparaison Est-Ouest.

Où se situent les plus importantes réserves, en particulier : les écoles, les garderies et les administrations sont au centre des préoccupations

L'étude se révèle particulièrement révélatrice lorsqu'on l'analyse par domaine de responsabilité, car c'est là qu'apparaît une ironie amère. Les plus importantes réserves de temps de travail inutilisées se trouvent précisément dans les secteurs où les pénuries de personnel sont le plus souvent dénoncées publiquement. Kauder estime le potentiel théorique à 153 000 équivalents temps plein dans les écoles, ce qui correspondrait à une augmentation possible de la charge de travail de près de 20 %. Dans les crèches, la réserve est de 54 400 équivalents temps plein, et dans les collectivités territoriales, de 41 800. Dans les universités, cela se traduit par 16 000 postes à temps plein supplémentaires, et dans les forces de police, par 10 800. Ces chiffres sont particulièrement significatifs car la Fédération allemande de la fonction publique (dbb), dans sa propre enquête, classe précisément ces mêmes secteurs comme étant en sous-effectif : la dbb réclame 120 000 postes supplémentaires dans les écoles, 112 000 dans les collectivités locales et 97 000 dans les crèches. Une comparaison des deux études suggère qu'une part importante du manque de personnel perçu dans ces secteurs n'est pas principalement due à une pénurie d'effectifs, mais plutôt à la répartition des heures de travail disponibles entre de nombreux emplois à temps partiel. En Allemagne, les enseignants, les éducateurs et le personnel administratif travaillent traditionnellement à temps partiel dans des proportions disproportionnées, souvent pour des raisons familiales, mais aussi parce que certains profils de poste, comme ceux de l'enseignement, sont structurellement conçus pour des modèles à temps partiel. Cette prédisposition structurelle signifie que même si un secteur peut avoir un grand nombre d'employés sur le papier, la charge de travail réelle est considérablement inférieure à ce que le nombre d'employés pourrait laisser supposer.

La Bavière, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et le Bade-Wurtemberg sont à la tête des États fédéraux

La répartition régionale des effectifs à temps partiel offre également un éclairage intéressant sur la structure fédérale de la fonction publique. En chiffres absolus, la Bavière arrive en tête : si tous les employés à temps partiel de cet État et de ses communes étaient titularisés à temps plein, cela représenterait 129 800 employés à temps plein supplémentaires. La Rhénanie-du-Nord-Westphalie suit avec 115 100 et le Bade-Wurtemberg avec 111 300 équivalents temps plein supplémentaires. Ce classement n’est guère surprenant, car il s’agit des trois Länder les plus peuplés et les plus puissants économiquement, dont les services publics sont par conséquent importants. Plus intéressant est l’analyse de l’ampleur relative de cette augmentation par rapport à la charge de travail actuelle. En Bade-Wurtemberg, en Bavière et en Rhénanie-Palatinat, la charge de travail pourrait théoriquement augmenter d’environ 19 à 21 % si tous les postes à temps partiel étaient créés. La situation est bien différente en Saxe-Anhalt et en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, où l’augmentation théorique ne serait que d’environ 8 %. Cet écart important entre l'Est et l'Ouest reflète des différences structurelles dans la participation au marché du travail, qui se sont développées au fil de l'histoire. Dans les Länder de l'Est, l'emploi à temps plein des femmes a traditionnellement été plus répandu que dans une grande partie de l'Ouest, où le travail à temps partiel, notamment pour les femmes ayant des enfants, est culturellement plus ancré. Ce point de départ différent signifie également qu'un alignement national sur le niveau de la Saxe-Anhalt se heurtera probablement à une résistance bien plus forte dans les Länder de l'Ouest, plus prospères, que dans ceux qui sont déjà plus proches de ce niveau de référence.

Deux chiffres, deux perspectives : pourquoi 634 000 ne compense pas simplement 631 000

Malgré la fascination que suscitent la quasi-identité de ces deux chiffres, la prudence est de mise, car ils ne sont pas méthodologiquement interchangeables. Le chiffre de la Fédération allemande de la fonction publique (dbb) repose sur une enquête subjective menée auprès de ses syndicats membres, qui reflète le besoin structurel réel d'une exécution adéquate des tâches, et non le simple nombre de postes officiellement vacants. Le chiffre de l'IW, quant à lui, est un calcul purement mathématique à partir des statistiques officielles sur le temps de travail, sans aucune évaluation normative de la nécessité réelle de ce temps de travail supplémentaire ni de son éventuelle utilisation efficace. De plus, les deux chiffres ne sont pas répartis équitablement entre les secteurs. La dbb identifie le besoin le plus important dans les soins infirmiers et les services aux personnes âgées, avec 125 200 postes manquants – un secteur qui n'est même pas pris en compte séparément dans le calcul de l'IW concernant la réserve de personnel à temps partiel dans le secteur public, car une grande partie du secteur des soins en Allemagne n'est pas organisée au sein de la fonction publique traditionnelle, mais plutôt assurée par des prestataires indépendants, confessionnels ou privés. De même, la police et les forces armées font état d'un besoin conjoint de 92 000 agents supplémentaires, tandis que l'étude d'IW recense une réserve à temps partiel de seulement 10 800 agents pour la police. Cet écart montre que, si les deux chiffres sont presque identiques en valeur absolue, leur structure sous-jacente diffère considérablement. Comparer simplement 634 000 à 631 000 serait donc une simplification excessive et trompeuse, laissant croire que la pénurie de personnel peut être résolue secteur par secteur par une redistribution interne. En réalité, l'augmentation du nombre de postes à temps partiel dans les écoles ou les crèches ne compenserait pas automatiquement les besoins urgents en personnel dans les services infirmiers ou la police, car les employés ne peuvent généralement pas ou ne souhaitent pas passer d'un secteur à l'autre.

La logique économique qui sous-tend le quota de personnel à temps partiel dans la fonction publique

Pour bien évaluer la pertinence de l'étude de l'IW, il convient d'examiner les causes structurelles du taux élevé de travail à temps partiel dans le secteur public. En Allemagne, l'État a traditionnellement été un employeur particulièrement favorable aux familles, offrant des horaires de travail flexibles, des congés parentaux et des possibilités de travail à temps partiel, souvent inexistants dans le secteur privé, notamment dans les petites et moyennes entreprises. Cette offre est particulièrement prisée des femmes, déjà surreprésentées dans de nombreux domaines professionnels du secteur public, comme l'éducation. D'un point de vue économique, cela conduit à un paradoxe : le secteur public attire un grand nombre de personnes grâce à l'attrait du travail à temps partiel, mais aggrave simultanément le problème structurel de l'insuffisance du temps de travail, car un nombre élevé d'employés ne se traduit pas automatiquement par un nombre d'heures travaillées proportionnellement élevé. Économiquement parlant, il s'agit d'un problème classique d'allocation des facteurs de production. Si le facteur de production qu'est le travail est disponible en quantité suffisante, il n'est pas utilisé pendant une durée suffisante. Augmenter la durée moyenne du travail des employés actuels serait, à bien des égards, plus rentable que d'embaucher du nouveau personnel, car les employés déjà formés et qualifiés pourraient être plus productifs sans engendrer de coûts supplémentaires de recrutement, d'intégration et de formation. C'est précisément le cœur de l'argument économique de l'IW : avant de se lancer dans la course aux travailleurs qualifiés sur un marché du travail déjà tendu, l'État devrait d'abord vérifier s'il exploite pleinement son capital humain existant.

Pourquoi l'IW déconseille le recrutement dans le secteur privé

Un point central et assez controversé de l'étude concerne l'évaluation économique des stratégies de recrutement. L'IW (Institut économique allemand) conclut qu'il n'est pas économiquement judicieux de débaucher délibérément des travailleurs du secteur privé pour la fonction publique. Cette position est remarquable car elle contredit une demande politique largement répandue, souvent formulée de manière intuitive, selon laquelle des salaires plus élevés et des conditions de travail plus attractives dans le secteur public pourraient résoudre le problème de pénurie de personnel. D'un point de vue macroéconomique, cependant, un tel débauchage est un jeu à somme nulle qui n'augmente pas la productivité globale du travail, mais se contente de redistribuer les travailleurs d'un secteur à l'autre. Dans un pays déjà confronté à une pénurie de main-d'œuvre qualifiée due à des facteurs démographiques, chaque poste supplémentaire dans la fonction publique risque de laisser un poste vacant dans le secteur privé, que ce soit dans l'industrie, les petites et moyennes entreprises (PME) ou les secteurs tournés vers l'exportation, essentiels à la création de valeur et à la prospérité économique de l'Allemagne. Lorsque l'État se dispute une main-d'œuvre limitée en proposant de meilleures conditions, la concurrence pour le personnel s'intensifie sans pour autant entraîner une augmentation de la production globale. Ce raisonnement s'inscrit dans un courant de pensée économique libéral plus fondamental, qui considère le secteur public avant tout comme un facteur de coût nécessaire mais potentiellement improductif, dont la croissance affaiblit le secteur privé responsable de l'innovation et de la création de valeur si elle se fait au détriment de cette même ressource de main-d'œuvre limitée.

La meilleure solution : simplifier les lois plutôt que d’embaucher plus de personnel

Le message stratégique le plus important de cette étude réside peut-être moins dans le calcul du travail à temps partiel lui-même que dans une question systémique fondamentale soulevée par l'IW (Institut économique allemand). Au lieu de se demander si les effectifs sont insuffisants pour les tâches existantes, l'institut inverse la perspective et s'interroge plutôt sur la quantité de tâches à accomplir par rapport aux effectifs actuels. Ce renversement de question est conceptuellement crucial car il déplace l'attention de l'offre (le recrutement) vers la demande (la quantité et la complexité des missions gouvernementales elles-mêmes). L'IW identifie une législation simplifiée, nécessitant moins de personnel pour sa mise en œuvre, comme la véritable solution au problème des effectifs. Fait intéressant, cette position rejoint également les revendications des syndicats. Volker Geyer, président fédéral de la dbb (Fédération allemande de la fonction publique), appelle lui-même à une refonte complète des missions gouvernementales et à une numérisation poussée afin d'alléger la charge pesant sur les citoyens et les fonctionnaires. Les deux camps, l'institut libéral et le lobby de la fonction publique, reconnaissent indépendamment que l'augmentation des effectifs n'est pas une solution viable tant que la lourdeur bureaucratique sous-jacente reste inchangée, voire s'aggrave. La différence réside davantage dans la priorité accordée aux outils : si la dbb (Fédération allemande de la fonction publique) privilégie également l'augmentation des effectifs et l'amélioration des conditions de travail, l'IW (Institut économique allemand) met davantage l'accent sur l'amélioration de l'efficacité interne par la gestion du temps et la réduction des tâches.

Réduire la bureaucratie : une promesse politique perpétuelle et sans fondement

La revendication d'une bureaucratie allégée est loin d'être nouvelle dans la politique allemande. Depuis des décennies, les gouvernements fédéraux successifs annoncent des mesures de simplification administrative, des lois visant à réduire la bureaucratie, tandis que la densité réelle des réglementations dans de nombreux domaines, tels que le droit de la construction, de l'environnement et le droit social, ne cesse de croître. Ce décalage structurel entre le discours politique et sa mise en œuvre explique pourquoi la demande de l'IW pour des lois plus légères, bien que économiquement convaincante, est politiquement difficile à faire respecter. Chaque loi, réglementation et procédure administrative a généralement son propre groupe d'intérêt qui tire profit des réglementations existantes ou, à tout le moins, en retire une certaine sécurité, tandis que les coûts agrégés de la bureaucratie sont diffusément répartis dans l'ensemble de l'économie et de l'administration. Du point de vue des sciences administratives, il s'agit d'un problème classique de biens publics, où des intérêts particuliers concentrés l'emportent sur un intérêt général diffus pour la simplification des processus. Quiconque souhaite réellement réduire les besoins en personnel de l'État devrait donc non seulement numériser les formulaires, mais aussi s'interroger fondamentalement sur la pertinence des procédures d'approbation, des exigences documentaires et des mécanismes de contrôle. Cela s'applique particulièrement à des domaines tels que le droit de la construction, où des procédures d'approbation complexes mobilisent des ressources humaines considérables au sein des administrations locales – un des secteurs dans lesquels la dbb (Fédération allemande de la fonction publique) et l'IW (Institut économique allemand) ont identifié d'importants besoins en personnel ou des ressources considérables inexploitées.

La dimension sociétale : concilier famille et travail à temps plein

Malgré la rationalité économique des calculs de l'IW, la dimension socio-politique du quota de temps partiel ne saurait être négligée. Une part importante du travail à temps partiel dans le secteur public, notamment chez les enseignants et les professionnels de la petite enfance, découle de la nécessité de concilier travail rémunéré et responsabilités familiales. Une transformation systématique de tous les postes à temps partiel en postes à temps plein, comme le suppose la limite supérieure théorique de l'étude, susciterait une forte résistance sociale et serait difficilement compatible avec le droit au travail à temps partiel inscrit dans le droit du travail allemand. Par ailleurs, l'instauration d'un quota de temps plein dans des professions majoritairement féminines telles que la petite enfance ou l'enseignement primaire, sans développement concomitant des services de garde d'enfants, aggraverait directement le problème de l'équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle et pourrait paradoxalement entraîner une baisse du taux d'activité féminin si les femmes se retiraient du marché du travail faute d'opportunités à temps partiel. Le message le plus réaliste de cette étude réside donc moins dans le chiffre spectaculaire de 634 000 que dans le calcul plus modéré pour la Saxe-Anhalt, avec ses 294 000 équivalents temps plein supplémentaires. Ce chiffre indique que même une approche prudente et volontaire d'une augmentation déjà existante du temps de travail pourrait avoir des effets significatifs sans qu'il soit nécessaire de modifier radicalement la réglementation du travail à temps partiel. Des mesures incitatives, telles que des primes pour le passage du temps partiel au temps plein, l'amélioration des infrastructures de garde d'enfants dans les écoles et les communes, et un accompagnement ciblé des travailleurs à temps partiel qui souhaiteraient travailler davantage mais qui en sont empêchés par des obstacles structurels, comme le manque de places en crèche, seraient donc politiquement plus viables.

Ce que cette étude signifie réellement pour le débat politique

L'étude d'IW n'offre pas de solution toute faite, mais plutôt un correctif important à un débat souvent trop peu critique sur la prétendue pénurie de personnel qualifié dans le secteur public. S'appuyant sur des méthodes statistiques rigoureuses, elle démontre qu'une part significative du problème de personnel perçu est due à des erreurs internes et pourrait être résolue, au moins partiellement, par une utilisation plus judicieuse du personnel existant avant d'envisager des embauches coûteuses ou le débauchage dans le secteur privé. Parallèlement, la comparaison avec les chiffres du dbb montre clairement que, malgré leur ressemblance frappante, les deux indicateurs mesurent des réalités différentes et ne peuvent être simplement compensés. Ceci conduit à une recommandation nuancée pour les décideurs politiques : au lieu d'exiger un effectif accru de manière générale, une évaluation sectorielle devrait d'abord être menée afin de déterminer dans quels domaines l'augmentation des postes à temps partiel est réaliste, socialement acceptable et économiquement viable, et dans quels domaines, comme les soins infirmiers ou la police, le recours à du personnel externe supplémentaire restera nécessaire en raison de l'insuffisance des ressources disponibles à temps partiel. Dans le même temps, la demande d'une refonte en profondeur des missions de l'État et d'une réduction significative de la bureaucratie demeure, une revendication partagée par les économistes et les syndicats. Le véritable défi des années à venir sera de savoir si les responsables politiques allemands auront le courage de supprimer des tâches et de simplifier les lois, au lieu de réclamer systématiquement du personnel supplémentaire à chaque nouveau problème de société. Les chiffres de l'IW apportent, à tout le moins, un argument solide et étayé.