Sérieusement ? Quand allez-vous arrêter de continuer comme ça ? État pléthorique : l’Allemagne ne cesse d’embaucher toujours plus de fonctionnaires

L’économie stagne, l’État se développe : l’étrange essor des fonctionnaires allemands

Explosion des coûts, aucune réforme : qui est censé payer pour cet appareil bureaucratique ?

L'Allemagne est confrontée à un problème structurel dont on parle rarement avec franchise : alors que l'économie stagne, que les déficits budgétaires sont comblés avec peine et que les citoyens croulent sous une lourde pression fiscale, la fonction publique continue de croître inexorablement. Près de deux millions de fonctionnaires travaillent aujourd'hui en Allemagne – et chaque nouveau fonctionnaire représente un risque financier incalculable. Les coûts déjà colossaux des retraites, qui avoisinent actuellement les 66 milliards d'euros par an, menacent d'exploser dans les décennies à venir. Mais au lieu d'entreprendre des réformes audacieuses, de limiter le statut de fonctionnaire aux missions essentielles et de numériser enfin l'administration de manière systématique, les responsables politiques s'en tiennent à une coûteuse approche du « statu quo ». Un simple coup d'œil aux chiffres actuels suffit à comprendre pourquoi la fonction publique allemande, sous sa forme actuelle, constitue une bombe à retardement pour les générations futures – et pourquoi nous ne pourrons bientôt plus nous permettre ce luxe.

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Il y a des articles de presse qui vous laissent perplexe, tant ils sont symptomatiques de l'échec politique de toute une époque, au point d'en oublier presque d'être surpris. L'Office fédéral de la statistique a publié les derniers chiffres du secteur public allemand au 30 juin 2024 – et ils sont, pour le moins, stupéfiants. Non pas stupéfiants au sens d'inattendus, mais stupéfiants en ce sens que : comment un pays qui débat depuis des années de déficits budgétaires, de freins à l'endettement et de perte de compétitivité peut-il simultanément laisser son appareil d'État croître sans relâche, comme si de rien n'était ?

Les chiffres parlent d'eux-mêmes : à la date de référence, l'Allemagne comptait 1,96 million de fonctionnaires, de magistrats et de militaires, soit 5,8 % de plus qu'il y a dix ans. L'ensemble du secteur public est passé de 4,65 à 5,38 millions d'employés durant la même période, ce qui représente une augmentation de 15,7 %. À titre de comparaison, le nombre total de personnes employées en Allemagne est passé d'environ 42,8 à 45,9 millions durant cette même période, soit une augmentation de seulement 7,5 %. L'État croît donc deux fois plus vite que l'économie qui le finance. Ce n'est pas un détail. Il s'agit d'un problème structurel.

On pourrait arguer que l'accroissement des responsabilités gouvernementales exige davantage de personnel. On pourrait invoquer la pénurie de main-d'œuvre qualifiée, les défis démographiques, la nécessité d'un secteur public fonctionnel. Tout cela est en partie vrai. Mais quiconque examine ces chiffres sans se demander simultanément si cet appareil doit également gagner en efficacité, se numériser et rationaliser ses effectifs se livre à une forme d'autosatisfaction intellectuelle aux dépens des contribuables. Car chaque fonctionnaire supplémentaire, chaque poste supplémentaire, non seulement alourdit la charge financière actuelle, mais accroît également la responsabilité envers l'avenir, une responsabilité que personne n'a encore pleinement et honnêtement quantifiée.

Près de deux millions : qui sont les fonctionnaires et où travaillent-ils ?

Environ un tiers des employés du secteur public – soit 36,4 % précisément – ​​sont aujourd'hui fonctionnaires. Ce chiffre à lui seul en dit long sur les préférences institutionnelles de l'État allemand : ceux qui recherchent la sécurité la trouvent généralement dans la fonction publique, et en Allemagne, « fonction publique » rime très souvent avec statut de fonctionnaire. La grande majorité de ces fonctionnaires – 70,1 % – travaillent pour les Länder, ce qui est directement lié à la structure fédérale de l'Allemagne. L'éducation, la police, la justice et une grande partie de l'administration relèvent de la compétence des Länder, et ce sont précisément ces domaines qui consomment beaucoup de personnel et qui, traditionnellement, dépendent fortement des fonctionnaires. Dix-neuf pour cent des fonctionnaires sont employés par l'État fédéral, tandis que seulement 9,7 % travaillent pour les villes et les communes.

Un examen plus approfondi des domaines d'activité révèle la logique interne de ce système. Le groupe le plus important est de loin celui des enseignants : 696 000 fonctionnaires enseignent dans l'enseignement général et professionnel. Ce chiffre, exceptionnellement élevé, reflète non seulement l'ampleur du système éducatif allemand, mais aussi une décision prise par les Länder sans contestation majeure depuis des décennies : l'octroi du statut de fonctionnaire aux enseignants est jugé plus attractif, censé faciliter le recrutement et rarement remis en question par les responsables politiques. Avec une augmentation d'environ 52 000 postes d'enseignants en dix ans, ce secteur est également le principal moteur de croissance.

En deuxième position figurent les employés de la police, des forces de l'ordre et des sapeurs-pompiers, avec 373 000 fonctionnaires, suivis par ceux de la défense nationale, qui emploient 195 000 personnes. L'administration fiscale compte 167 000 fonctionnaires, soit autant que les ministères et les administrations centrales. Par ailleurs, 126 000 personnes travaillent dans les tribunaux, les parquets et l'administration pénitentiaire. Chaque groupe a sa propre justification, et nul ne conteste sérieusement qu'un État qui fonctionne ait besoin de policiers, de juges, de contrôleurs fiscaux et de militaires. La question n'est pas de savoir s'il en faut, mais combien – et surtout : dans quelles conditions, avec quelles attentes en matière de productivité et à quel prix pour les générations futures.

La création de 46 000 nouveaux postes de policiers en dix ans est, de prime abord, plausible. La situation sécuritaire intérieure, l’importance croissante de la cybercriminalité et l’alourdissement de la charge de travail des autorités dû aux migrations constituent autant de raisons objectivement justifiables pour un renforcement des effectifs. Il en va de même pour les écoles, où l’évolution démographique, l’inclusion, les programmes à temps plein et le soutien linguistique ont réellement accru les besoins. En revanche, la création de 22 000 nouveaux postes dans les ministères et les administrations centrales est moins compréhensible. Dans ce domaine, la légitimité de cette augmentation des responsabilités est difficilement justifiable. Ici, la bureaucratie se développe pour elle-même, du moins en partie.

Là où l'État s'est réellement réduit – et ce que cela révèle

Il serait malhonnête d'interpréter les données sous un seul angle. Certes, le nombre de fonctionnaires a diminué dans certains domaines au cours des dix dernières années. Dans le secteur des transports et des communications, il a baissé d'environ 26 000 postes. Cette baisse n'est pas le fruit d'une politique délibérée, mais plutôt la conséquence persistante d'une décision prise dans les années 1990 : la privatisation des Chemins de fer fédéraux allemands (BRF). Quiconque pense que l'État a rationalisé ses opérations par souci d'efficacité se trompe. Cette réduction n'est pas le résultat d'une réforme délibérée, mais plutôt une conséquence involontaire d'une vague de privatisations elle-même soumise à de fortes pressions et qui demeure un sujet de débat. Dans les domaines de la sécurité sociale, de la famille et de la jeunesse, et de la politique du marché du travail, le nombre de fonctionnaires a diminué d'environ 10 000, là encore non pas en raison d'une politique de réforme consciente, mais simplement parce que l'Agence fédérale pour l'emploi ne propose plus le statut de fonctionnaire.

Ces baisses révèlent un fait important : l’État ne réduit pas stratégiquement les effectifs de la fonction publique, mais les perd sous la contrainte de l’évolution de la situation. En l’absence de privatisation, de réforme institutionnelle et de pression politique extérieure, l’appareil de la fonction publique s’étend. Il ne s’agit pas d’une loi naturelle, mais du résultat d’un système conçu pour l’expansion, où l’augmentation des effectifs dans le secteur public est rarement risquée politiquement, tandis que leur réduction l’est presque toujours.

Cela engendre un problème fondamental de gouvernance : le secteur public allemand est à peine soumis à une évaluation sérieuse de son efficacité. Il n’existe aucun examen systématique permettant de déterminer si les missions de l’État nécessitent réellement davantage de personnel ou si les postes existants pourraient être utilisés plus efficacement. Si la numérisation est présentée comme la solution miracle, la réalité est préoccupante. L’Observatoire de l’administration électronique 2024 révèle que seulement 19 % des citoyens estiment que les autorités et agences publiques fonctionnent avec la même efficacité que les entreprises privées. En revanche, sept personnes sur dix s’attendent à ce que les services administratifs numériques soient aussi pratiques et faciles d’utilisation que les services en ligne privés. Parallèlement, des estimations ont montré qu’une numérisation systématique des 60 processus administratifs les plus importants permettrait de réaliser des économies potentielles d’environ 34 % sur les coûts bureaucratiques actuels. Le constat est sans appel : très peu de progrès.

Le compte à rebours des retraites : ce que l'État promet aujourd'hui et devra payer demain

Quiconque aborde la question du nombre croissant de fonctionnaires sans mentionner simultanément les obligations en matière de retraite ne présente qu'une partie du problème. Les fonctionnaires acquièrent, au cours de leur carrière, des droits à pension qui diffèrent fondamentalement de l'assurance retraite obligatoire : la pension n'est pas une prestation d'assurance contributive, mais une obligation de paiement direct de l'employeur, c'est-à-dire du contribuable. Elle est calculée en fonction du dernier poste occupé et des années de service, peut atteindre 71,75 % du dernier traitement de base et est financée par le budget de l'État, sans constitution de réserves pendant la période d'activité pour couvrir les obligations futures.

Les chiffres publiés par l'Office fédéral de la statistique pour 2024 sont alarmants : les dépenses liées aux pensions des anciens fonctionnaires s'élevaient à 56,9 milliards d'euros. En ajoutant les prestations de réversion, d'un montant de 9 milliards d'euros, le total atteint 65,9 milliards d'euros, soit environ 1,5 % du produit intérieur brut allemand. La pension moyenne début 2025 était de 3 416 euros bruts par mois, ce qui représente une augmentation de 5,4 % par rapport à l'année précédente. À titre de comparaison, les personnes ayant travaillé toute leur vie et cotisé au régime de retraite obligatoire perçoivent en moyenne une pension nettement inférieure.

Au 1er janvier 2025, l'Allemagne comptait 1 418 800 retraités du secteur public, soit près de 1 % de plus que l'année précédente. Le nombre de retraités a augmenté de 1,4 % au niveau des Länder et de 3 % au niveau des communes. Au niveau fédéral, le nombre a légèrement diminué, mais cette baisse ne reflète aucune mesure structurelle ; elle est plutôt la conséquence des privatisations des chemins de fer et des services postaux dans les années 1990. Entre 2000 et 2020, le nombre total de bénéficiaires de pensions a augmenté de plus de 50 %, en raison d'une vague de départs à la retraite principalement due aux enseignants recrutés en masse dans les années 1960 et 1970 suite au baby-boom.

Le véritable problème réside dans l'avenir. Les calculs du Conseil allemand des experts économiques – également appelé « Conseil des conseillers économiques » – montrent que les dépenses de retraite passeront d'environ 1,7 % du produit intérieur brut (PIB) actuellement à 1,9 % en 2040. Les Länder, qui emploient près de 70 % des fonctionnaires, sont particulièrement touchés. Selon le dernier rapport sur les retraites du ministère fédéral de l'Intérieur, les dépenses de retraite de l'État fédéral devraient à elles seules passer d'environ 6,8 milliards d'euros en 2023 à 7,8 milliards d'euros en 2025 et – chiffre stupéfiant – atteindre 25,4 milliards d'euros en 2060. Cela représente une augmentation de plus de 50 % par rapport à aujourd'hui. Pour l'État fédéral et les Länder réunis, la Fondation pour l'économie de marché prévoit même des dépenses de retraite pouvant atteindre 120 milliards d'euros par an d'ici 2060, en tenant compte du niveau des pensions, des prestations complémentaires et des pensions de réversion.

Par ailleurs, le système de la fonction publique présente une particularité structurelle : les fonctionnaires, exemptés de cotisations sociales, bénéficient d’une assurance maladie privée. Leur employeur prend en charge une part importante de leurs frais de santé par le biais de prestations complémentaires. Face au vieillissement de la population retraitée et à l’augmentation des dépenses de santé, non seulement les pensions explosent, mais le coût de ces prestations complémentaires suit la même tendance. Cette croissance invisible des coûts est largement ignorée dans de nombreux débats politiques ; elle constitue, en quelque sorte, un angle mort de la gestion budgétaire allemande.

Des réserves ? Quelles réserves ? Le dilemme des retraites des Länder allemands

En 2007, le gouvernement fédéral a réagi en créant un fonds de pension alimenté par les cotisations de tous les fonctionnaires, magistrats et militaires de carrière nommés à partir de cette date. Le principe est simple et logique : ceux qui embauchent des fonctionnaires aujourd’hui doivent également financer leurs futures pensions, afin que ce fardeau ne soit pas reporté sur les générations futures. En théorie, une approche raisonnable. En pratique, cependant, le constat est alarmant.

De nombreux Länder allemands ont mis en place des fonds de pension similaires, mais les cotisations sont insuffisantes, les modalités hétérogènes et la discipline politique laxiste. L'exemple de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie est particulièrement révélateur : le Land le plus peuplé, avec les engagements de retraite les plus élevés, a envisagé de suspendre totalement les cotisations à son propre fonds de pension et d'affecter directement les intérêts de ce dernier à son budget afin de combler des déficits budgétaires à court terme. Aujourd'hui encore, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie consacre environ 13 % de son budget total aux seules pensions des fonctionnaires. Lorsqu'un Land dans une telle situation commence à détourner les fonds de pension, ce n'est pas un signe de rigueur budgétaire, mais un signe de panique.

Les Länder d'Allemagne de l'Ouest consacrent aujourd'hui environ 15 % de leurs recettes fiscales aux retraites. Cette part entre directement en concurrence avec d'autres priorités gouvernementales : les investissements dans les infrastructures, l'éducation, la numérisation et la recherche. Un État qui affecte un cinquième de ses recettes aux retraites dispose de moins de marge de manœuvre pour le reste. C'est la conséquence concrète et quotidienne d'une politique de la fonction publique menée pendant des décennies sans une prise en compte suffisante de ses effets à long terme.

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Comparaison internationale : Trop de fonctionnaires – ou pas assez ?

L'honnêteté intellectuelle est de mise. Quiconque cite le nombre de fonctionnaires allemands comme preuve d'un État omniprésent doit se familiariser avec les comparaisons internationales, car elles sont surprenantes. Selon les données de l'OCDE, la part des employés du secteur public dans l'emploi total en Allemagne est d'environ 11 %, soit nettement en dessous de la moyenne de l'OCDE, qui se situe entre 17 et 18 %. En Suède, près de 29 % des actifs travaillent dans le secteur public, au Danemark 28 % et en Finlande 24 %. Même en Belgique, en Pologne et au Portugal, cette part est supérieure à celle de l'Allemagne. À l'échelle internationale, l'appareil d'État allemand n'est donc en aucun cas particulièrement important au regard du nombre d'employés.

Qu'est-ce que cela signifie ? Tout d'abord, cela signifie que l'argument concernant un « État hypertrophié » mérite d'être nuancé. L'Allemagne ne compte pas nécessairement plus de fonctionnaires que d'autres pays ; son système de fonction publique est structurellement plus coûteux que celui de nombreux autres pays. La différence ne réside pas dans la quantité, mais dans les conditions institutionnelles : le droit de la fonction publique allemand, avec sa sécurité d'emploi à vie, ses prestations de retraite à prestations définies, ses prestations complémentaires et le principe des pensions alimentaires, engendre des obligations financières à long terme que d'autres pays ne génèrent pas dans la même mesure avec leurs fonctionnaires salariés soumis aux cotisations de sécurité sociale.

Le problème ne réside donc pas seulement dans le chiffre, mais aussi dans le rapport coût-bénéfice. Si l'Allemagne emploie 11 % de sa population active dans le secteur public et affiche systématiquement des performances inférieures, à l'échelle internationale, en matière d'administration numérique à celles de pays nettement plus petits comme l'Estonie ou l'Autriche, une question légitime se pose : le contribuable en a-t-il pour son argent ? Au vu des données disponibles, la réponse est probablement non. Seuls 19 % des citoyens allemands sont convaincus que les administrations publiques fonctionnent avec la même efficacité que les entreprises. C'est un constat accablant pour un système qui emploie des millions de personnes et coûte des centaines de milliards d'euros.

Pour ne rien arranger, le secteur public allemand vieillit rapidement. La part des 18-34 ans a chuté de 30 % à 17 % entre 2015 et 2020, soit la plus forte baisse de toute la zone OCDE sur cette période. Parallèlement, 19 des 32 États membres de l'OCDE ont augmenté la part des jeunes dans leur secteur public. La conséquence est prévisible : dans les années à venir, des générations entières de fonctionnaires expérimentés partiront à la retraite, et l'on constatera une pénurie de jeunes professionnels qualifiés pour les remplacer. La croissance seule ne résoudra pas ce problème ; une attractivité structurelle et des conditions de travail modernes sont indispensables.

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Les dépenses publiques en pourcentage du PIB et la croissance du secteur public

Pour une analyse complète, il convient de considérer le cadre budgétaire global. Le ratio des dépenses publiques – c’est-à-dire le rapport entre les dépenses publiques et le produit intérieur brut – a atteint 49,5 % en 2024, soit 2,2 points de pourcentage au-dessus de la moyenne de long terme depuis 1991. La moyenne de l’UE s’établissait à 49,2 % en 2024. L’Allemagne n’est certes pas le pays affichant le ratio de dépenses publiques le plus élevé d’Europe, mais ce ratio se rapproche de plus en plus d’une fourchette économiquement pertinente : dans la littérature économique, les discussions sérieuses sur l’efficacité et la croissance débutent lorsque le ratio des dépenses publiques atteint environ 50 %. Cela ne signifie pas que l’activité publique soit intrinsèquement mauvaise, mais que la part de l’économie dirigée par l’État finit par limiter la capacité d’adaptation et d’investissement du secteur privé.

Selon l'Office fédéral de la statistique, l'augmentation du ratio des dépenses publiques en 2024 est principalement imputable à la hausse des prestations sociales – pensions, soins de longue durée et revenu de base. Par conséquent, les coûts de personnel dans le secteur public ne sont pas les seuls responsables de cette augmentation. Ils y contribuent néanmoins de manière durable et, contrairement aux dépenses sociales conjoncturelles, ils sont structurels – c'est-à-dire qu'ils ne peuvent être réduits par une reprise économique. Chaque nouveau poste de fonctionnaire, chaque nouvel employé du secteur public, se traduit par des coûts de personnel plus élevés aujourd'hui, des dépenses de retraite plus importantes demain et une réduction des marges de manœuvre budgétaires dans le futur.

Alors que les dépenses publiques ont augmenté de 7,1 % en 2024 par rapport à 2023, les recettes ont également progressé de 6,8 %. Cette situation semble équilibrée, mais cette équivalence est trompeuse. Elle masque le fait que les charges structurelles – pensions, prestations sociales, charges de personnel – augmentent indépendamment de la conjoncture économique. Lorsque l'économie stagne ou se contracte, comme ce fut le cas en Allemagne en 2023 et 2024, les recettes s'effondrent tandis que les dépenses restent stables, voire augmentent. C'est précisément cette asymétrie qui fait de la croissance des effectifs du secteur public un facteur de risque budgétaire majeur.

Débat sur la réforme : ce que les économistes réclament et ce que les politiciens évitent

Le débat sur la réforme de la fonction publique allemande est aussi ancien que la République fédérale elle-même – et aussi long qu'infructueux. Pourtant, les propositions de réforme sont sur la table depuis longtemps. Les économistes du Conseil des experts économiques et des instituts de recherche économique recommandent essentiellement trois mesures : premièrement, limiter le statut de fonctionnaire aux secteurs véritablement essentiels de l'État – à savoir la police, la justice, l'administration fiscale et l'armée ; deuxièmement, une intégration progressive des nouveaux fonctionnaires au système d'assurance retraite obligatoire, assortie d'une pension d'entreprise complémentaire ; et troisièmement, une numérisation systématique de l'administration publique visant à améliorer la productivité, plutôt que de la contourner par de simples augmentations d'effectifs.

L'économiste Martin Werding a proposé un modèle délibérément progressif : seuls les nouveaux fonctionnaires nommés après une date butoir précise seraient inclus dans le régime légal de retraite, tandis que les fonctionnaires en poste conserveraient leurs droits à pension. La période de transition s'étendrait sur plus de 40 ans, mais l'allègement structurel pour les budgets des États et du gouvernement fédéral serait considérable. Même les économistes les plus critiques rejettent en grande partie une abolition totale et immédiate du statut de fonctionnaire, car le principe de maintien vise à promouvoir la résistance à la corruption et la neutralité politique ; il repose donc sur des fondements théoriques légitimes pour l'État, qui ne sauraient être remis en cause.

Mais la volonté politique de mettre en œuvre de telles réformes est quasi inexistante. Aucun gouvernement fédéral, ces dernières décennies, ne s'est sérieusement attaqué au droit de la fonction publique. Les syndicats de fonctionnaires sont organisés et influents, et les groupes d'électeurs concernés sont importants et décisifs lors des élections. Dans certains Länder, les enseignants constituent le plus grand groupe d'électeurs du secteur public – et aussi celui qui bénéficie le plus du statut de fonctionnaire. Lorsqu'un ministre des Finances bavarois ou rhénane-nord-westphalien envisage une réforme des retraites, il pense simultanément aux prochaines élections. On connaît la suite.

Le ministre de l'Éducation de Saxe est l'un des rares responsables politiques à avoir ouvert le débat sur la suppression progressive du statut de fonctionnaire pour les enseignants – non par conviction idéologique, mais par pure nécessité budgétaire. Face à des engagements de retraite qui absorbent une part toujours plus importante du budget de l'État, cette solution douloureuse est inévitable. Il serait préférable de prendre cette décision en temps normal plutôt que sous la pression de la crise budgétaire – mais cela va à l'encontre de la logique politique d'un système privilégiant les mandats législatifs courts.

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Écoles, sécurité, ministères : secteurs où la hausse a été la plus marquée

Les chiffres sectoriels de l'Office fédéral de la statistique offrent une analyse plus détaillée. Le secteur de l'éducation, qui compte 696 000 enseignants titulaires, a vu la création d'environ 52 000 nouveaux postes de titulaires au cours des dix dernières années. Cette hausse s'explique en partie par des facteurs objectifs : la mise en place d'écoles à temps plein, l'inclusion scolaire, le soutien linguistique pour les enfants issus de l'immigration et le développement des écoles professionnelles ont effectivement accru la demande. Ce chiffre mérite néanmoins d'être souligné, car chaque nouvel enseignant titulaire représente une obligation de retraite de plusieurs centaines de milliers d'euros pour l'État fédéral concerné. Cette obligation ne se concrétisera qu'après 30 à 40 ans de service et se poursuivra pendant des décennies.

Les services de sécurité ont vu la création de 46 000 nouveaux postes de fonctionnaires, un chiffre qui ne suscite pas de controverse politique. La situation sécuritaire intérieure, le renforcement de la sécurité aux frontières et les exigences accrues en matière de cybersécurité justifient généralement ce besoin. La question de savoir si le statut de fonctionnaire est la forme d'emploi la plus judicieuse dans tous les secteurs de la sécurité, ou si des modalités d'emploi plus flexibles seraient plus efficaces dans certains domaines, reste ouverte. 22 000 nouveaux postes ont été créés dans les ministères et les administrations centrales – et c'est là que la légitimité est la plus contestée. Qu'est-ce qui justifie une telle expansion de la superstructure administrative dans un pays qui, simultanément, accuse un retard dans la numérisation de son administration ? Une bureaucratie accrue en réaction à la bureaucratie n'est pas une idée que quiconque défendrait ouvertement. Pourtant, c'est bien le cas.

Ce qui se cache derrière les chiffres : la croissance de l’État comme logique systémique

La véritable importance de ce débat ne réside pas dans des statistiques isolées, mais dans ce qu'elles révèlent de la logique systémique de l'État allemand. Un appareil d'État qui croît plus vite que l'économie qui le soutient ; une fonction publique qui engendre des engagements à long terme d'une ampleur qu'aucune entreprise moderne ne prendrait ; une politique de numérisation proclamée mais appliquée de manière incohérente ; et un débat sur les réformes qui dure depuis des décennies sans changement fondamental : rien de tout cela n'est le fruit du hasard. C'est le résultat de structures d'incitation institutionnelles qui récompensent l'expansion et pénalisent le démantèlement.

La fonction publique n'est pas une invention malveillante. Historiquement, elle s'est développée pour des raisons légitimes : constituer un appareil d'État impartial, respectueux des lois et loyal, non soumis aux aléas politiques. Le principe d'une rémunération adéquate et de la sécurité de l'emploi vise à prévenir la corruption et à garantir l'indépendance du pouvoir judiciaire, de l'administration fiscale et de la sécurité intérieure. Ces objectifs sont légitimes et méritent d'être défendus. La question est de savoir si le modèle institutionnel obsolète du XIXe siècle est encore l'instrument approprié pour atteindre ces objectifs au XXIe siècle.

La plupart des économistes répondent par la négative. Un système réformé, limitant le statut de fonctionnaire aux véritables fonctions souveraines essentielles, intégrant progressivement les nouveaux fonctionnaires au régime général d'assurance retraite et créant simultanément des conditions de travail attractives, serait plus rentable, socialement juste et financièrement viable. Il réduirait les inégalités entre fonctionnaires et autres agents du secteur public, inégalités de plus en plus difficiles à justifier, notamment à l'heure où le système de retraite des affiliés à l'assurance retraite légale subit des pressions politiques constantes.

Les citoyens ressentent cette inégalité. Ils cotisent à un système de retraite dont le niveau et la viabilité financière font l'objet de débats constants, tandis que les prestations de retraite des fonctionnaires, financées par leurs impôts, sont largement exclues de ces discussions. Dans ces conditions, l'acceptation de l'action gouvernementale par le public est compromise.

Entre nécessité et excès : une réflexion finale empreinte de sobriété

Le débat sur l'expansion de l'appareil d'État en Allemagne exige de la lucidité de part et d'autre. Ceux qui condamnent catégoriquement toute nouvelle création d'emplois dans le secteur public ne reconnaissent pas qu'un État fonctionnel a des missions d'infrastructure, d'éducation et de sécurité à accomplir, ce qui engendre un réel besoin en personnel. Mais ceux qui considèrent l'augmentation de 15,7 % en dix ans – soit près du double du taux de croissance économique global – comme un phénomène naturel et inévitable ignorent la réalité financière sous-jacente.

Les dépenses de retraite s'élevaient à environ 65,9 milliards d'euros en 2024, et la hausse se poursuit. D'ici 2060, les dépenses de retraite cumulées des gouvernements fédéral et des Länder pourraient atteindre 120 milliards d'euros par an. Cette somme met à rude épreuve les finances publiques tout programme d'investissement ambitieux, tout plan de protection du climat, toute initiative en matière d'éducation et tout programme d'infrastructures. C'est un emprunt sur l'avenir que la jeunesse d'aujourd'hui n'a pas contracté, mais qu'elle devra rembourser.

La classe politique allemande ferait bien de ne pas considérer les chiffres de l'Office fédéral de la statistique comme un constat neutre, mais plutôt comme un appel à l'action : le droit de la fonction publique doit être réformé. Le principe du statut de fonctionnaire doit se limiter aux missions essentielles. De nouveaux régimes de retraite doivent être mis en place afin de garantir l'attractivité du service public tout en assurant sa viabilité financière. Enfin, la numérisation de l'administration publique doit viser explicitement à réduire les coûts de personnel, et non pas simplement alourdir une bureaucratie traditionnelle déjà pléthorique.

La question n'est pas de savoir si l'Allemagne a besoin de fonctionnaires. La question est de savoir combien, dans quels secteurs, dans quelles conditions – et qui, en fin de compte, en assumera les coûts. Plus on tarde à répondre à cette question, plus il deviendra difficile d'y parvenir.