La bureaucratie fantôme: comment les consultants externes allemands allemands et sous-mouchent la capacité de l'État à agir.

McKinsey, BCG et les quatre grands cabinets d'audit engrangent des millions – la Cour fédérale des comptes met en garde contre une perte d'intégrité dans l'administration publique

Les dépenses de l'État allemand en services de conseil externes ont atteint des niveaux alarmants. Une augmentation de 39 % entre 2020 et 2023, pour atteindre près de 240 millions d'euros par an, ne représente que la partie émergée de l'iceberg, révélant une dépendance profonde et systémique de l'État à l'égard d'un petit groupe de cabinets de conseil opérant à l'échelle mondiale. Ce rapport analyse les mécanismes de cette coûteuse dépendance, identifie les principaux bénéficiaires et, à travers des études de cas détaillées, met en évidence un schéma récurrent d'échecs de projets, de mauvaise gestion et de conflits d'intérêts.

L'analyse révèle que l'explosion des coûts n'est pas imputable à des incidents isolés, mais plutôt à des défaillances structurelles de l'administration publique et des marchés publics. Les ministères, notamment le ministère fédéral de l'Intérieur (BMI) et le ministère fédéral des Finances (BMF), externalisent de plus en plus leurs fonctions essentielles, en particulier dans le secteur informatique, pourtant stratégique. Cette situation perdure malgré des années d'avertissements pressants, largement ignorés, de la Cour fédérale des comptes, qui estime que l'intégrité de l'administration est menacée.

Les principaux bénéficiaires de ce système sont les leaders mondiaux du secteur : McKinsey, Boston Consulting Group (BCG), les « Big Four » (PwC, KPMG, EY, Deloitte), ainsi que d’autres acteurs majeurs comme Accenture, Roland Berger et Capgemini. Leur domination est consolidée par des accords-cadres opaques qui entravent la concurrence et leur garantissent un accès privilégié aux fonds publics.

Les études de cas présentées dans ce rapport – du scandale des consultants au ministère de la Défense et du fiasco du péage automobile aux défaillances chroniques de la modernisation informatique de l’État fédéral – révèlent un schéma d’inefficacité, de gaspillage et de manque de responsabilité politique. Le coût pour les contribuables dépasse largement le cadre des honoraires directs et comprend des milliards d’euros de pertes dues à des projets avortés et à l’érosion progressive des compétences gouvernementales. Le rapport conclut qu’une réforme en profondeur du recours aux consultants et un investissement massif dans l’expertise administrative nationale sont indispensables pour rompre ce cercle de dépendance et restaurer la capacité d’action de l’État allemand ainsi que la confiance du public.

Anatomie d'une addiction à 240 millions d'euros

Cette section décrit l’ampleur et la nature systémique du problème et analyse les causes structurelles identifiées par les auditeurs fédéraux, depuis les chiffres bruts des dépenses jusqu’aux mécanismes sous-jacents.

Une décennie d'escalade : Chronique de la hausse des dépenses en consultants

Les derniers chiffres dressent un tableau alarmant : les dépenses du gouvernement allemand en services de conseil et d’assistance externes ont augmenté de 39 % entre 2020 et 2023, atteignant près de 240 millions d’euros par an. Ce montant représente le deuxième niveau le plus élevé depuis le début des relevés officiels en 2007 et souligne une tendance inquiétante qui dépasse largement le cadre d’une simple fluctuation passagère.

Cette dernière escalade n'est toutefois pas un événement isolé, mais plutôt l'aboutissement provisoire d'une tendance de fond. Au cours des dix dernières années, l'État allemand a dépensé plus de 1,6 milliard d'euros en expertise externe. Un examen plus approfondi des chiffres révèle une accélération inquiétante de cette dépendance : près de la moitié de cette somme, soit environ 800 millions d'euros, a été dépensée au cours des quatre derniers exercices comptables (2020-2023). Cela témoigne d'une croissance exponentielle de cette dépendance, l'État s'appuyant toujours plus rapidement et massivement sur les entreprises privées pour remplir ses obligations.

Les facteurs de cette évolution sont clairement identifiables au sein des différents ministères. En tête des dépenses, on trouve le ministère fédéral de l'Intérieur et des Communautés (BMI), sous la direction de la ministre Nancy Faeser, dont les dépenses en conseil externe se sont élevées à 59,7 millions d'euros en 2023, contre 56,9 millions d'euros l'année précédente. Le ministère fédéral des Finances (BMF) suit de près, ayant vu ses dépenses, sous l'égide du ministre Christian Lindner, passer de 31,1 millions d'euros en 2022 à 38,2 millions d'euros en 2023. Le nombre de contrats, quant à lui, est en constante augmentation, passant de 765 en 2022 à 816 en 2023, illustrant à la fois la fragmentation croissante et l'intégration généralisée du conseil externe dans les processus ministériels.

Les dépenses du ministère fédéral de l'Intérieur (BMI) sont passées de 56,9 millions d'euros en 2022 à 59,7 millions d'euros en 2023, soit une hausse de 4,9 %. Le ministère fédéral des Finances (BMF) a enregistré une augmentation plus marquée, passant de 31,1 millions d'euros à 38,2 millions d'euros, ce qui représente une progression de 22,8 %. Au total, les dépenses de l'ensemble des ministères ont augmenté d'environ 186 millions d'euros à près de 240 millions d'euros, soit une hausse d'environ 29 %.

Ces chiffres ne sont pas de simples lignes budgétaires. Ils témoignent d'une transformation profonde du fonctionnement de l'État allemand. L'accélération des dépenses révèle une dépendance structurelle croissante vis-à-vis d'acteurs extérieurs pour accomplir des tâches qui relevaient autrefois des compétences fondamentales de la bureaucratie ministérielle. Cette évolution soulève des questions essentielles quant à l'efficacité, au contrôle et, en définitive, à la souveraineté de l'action étatique.

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• Une décennie d'escalade: la chronique de l'augmentation des dépenses consultatives du gouvernement fédéral en Allemagne (FRG)

Les avertissements restés lettre morte des auditeurs : les critiques persistantes de la Cour fédérale des comptes

Alors que les dépenses en consultants s'envolent, les avertissements de la Cour fédérale des comptes (BRH), principal organe de contrôle financier fédéral, restent lettre morte depuis des années. Les auditeurs critiquent non seulement la hausse des coûts, mais tirent également la sonnette d'alarme quant à l'érosion des compétences fondamentales de l'État, qui compromet gravement l'intégrité de l'administration.

Un point central et récurrent des critiques concerne l'externalisation croissante des fonctions essentielles à des entreprises privées. Un exemple particulièrement flagrant, maintes fois dénoncé par la Cour fédérale des comptes (BRH), est la démarche adoptée par le ministère fédéral de l'Intérieur dans le cadre du projet pharaonique de « Consolidation informatique fédérale ». Dans ce cas, le contrôle financier, fonction essentielle de pilotage et de contrôle de l'État, a été externalisé auprès de consultants externes. Selon les commissaires aux comptes, une telle pratique comporte le risque que le ministère perde le contrôle et la responsabilité ultime des décisions clés.

Par ailleurs, la Cour fédérale des comptes (BRH) critique l'absence de stratégie interministérielle concernant le recours aux consultants. Les rapports annuels de ces derniers, remis au Parlement, sont jugés insuffisants, « incomplets et vagues ». Selon les commissaires aux comptes, ces rapports témoignent d'un « manque de volonté de modifier le recours aux consultants externes ». La plupart des ministères n'ont même pas formulé d'objectifs concrets pour réduire leur dépendance.

Or, ces critiques sont systématiquement ignorées par le gouvernement. La Cour fédérale des comptes (BRH) constate que le ministère de tutelle, le ministère fédéral des Finances, n'a pas donné suite à ses recommandations visant à remédier au manque de transparence dans l'information financière. Ce refus de prendre en compte les critiques justifiées des plus hauts responsables de la Cour des comptes révèle un problème profond dans la culture du contrôle politique. Il ne s'agit pas d'un oubli, mais d'une décision délibérée de maintenir le statu quo.

L'absurdité et le gaspillage de telles pratiques sont illustrés par un cas mis au jour par la Cour fédérale des comptes (BRH) au sein de la Caisse fédérale allemande d'assurance pension (DRV Bund), un organisme fédéral. Moyennant 765 000 €, un service a commandé la rédaction d'un document d'une dizaine de pages intitulé « règles de procédure ». Selon les auditeurs, ce document, fruit de 230 séances de consultation, contenait des expressions pour la plupart dénuées de sens, telles que « séances de consultation » ou « écoute passive ». Aucune justification n'a été fournie quant à l'impossibilité pour le personnel interne d'effectuer cette tâche. La prétendue « valeur ajoutée » – un « processus de transformation culturelle » et la création d'une nouvelle unité de personnel – n'apparaissait pas dans le document.

La relation entre le gouvernement et ses auditeurs est donc profondément dysfonctionnelle. La Cour fédérale des comptes n'agit pas comme un simple organe comptable, mais comme un système d'alerte stratégique, signalant une menace existentielle pour le fonctionnement de l'État. Le mépris constant du pouvoir exécutif pour ces avertissements transforme le problème de mauvaise gestion en un dysfonctionnement délibéré de l'État.

L'entonnoir des achats : comment les accords-cadres créent un marché fermé

Le détournement massif de fonds publics vers les cabinets de conseil est rendu possible et accéléré par un mécanisme spécifique du droit des marchés publics : les contrats-cadres. Ces contrats constituent le principal canal par lequel les ministères achètent leurs services de conseil et, simultanément, favorisent un cercle restreint d’entreprises.

Ces chiffres témoignent de la prédominance de cet instrument. Entre 2018 et 2022 seulement, le ministère fédéral de l'Intérieur et le ministère fédéral des Finances ont acquis plus de 500 prestations de services dans le cadre de 149 accords-cadres différents, pour un montant total d'au moins 261 millions d'euros. Au ministère fédéral de l'Intérieur, près de 90 % des contrats de conseil supérieurs à 50 000 euros ont récemment été attribués sur la base d'un tel accord-cadre.

Bien que légalement autorisée, cette pratique crée de facto un oligopole fermé. Une fois référencées comme prestataires potentiels dans un accord-cadre, les entreprises peuvent être mandatées pour des projets spécifiques par le biais de commandes individuelles. Cela se produit souvent dans le cadre d'une « mini-concurrence » entre les seuls prestataires mentionnés dans l'accord, voire sans appel d'offres. Ce système simplifie considérablement les procédures d'achat pour l'administration, mais restreint fortement la concurrence et désavantage structurellement les petits prestataires innovants.

Les listes des partenaires des contrats-cadres tenues par l'Office fédéral de l'administration (BVA) dans le cadre du modèle dit « à trois partenaires » (3PM) ressemblent à un bottin mondain du secteur mondial du conseil. On y retrouve régulièrement les mêmes noms comme entrepreneurs généraux ou sous-traitants : Accenture, BearingPoint, Capgemini, Cassini Consulting, Deloitte, Ernst & Young (EY), Horváth & Partner, IBM, KPMG, Kienbaum, McKinsey & Company et PricewaterhouseCoopers (PwC). Ces entreprises se sont solidement implantées dans le système des marchés publics de l'État fédéral.

La société « PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH » (PD – Public Sector Consultants Ltd.) joue un rôle particulièrement ambivalent dans ce contexte. En tant que cabinet de conseil interne des gouvernements fédéral et des Länder, elle est détenue à 100 % par l'État. Cependant, au lieu de développer et d'exploiter principalement sa propre expertise, PD agit fréquemment comme maître d'œuvre, sous-traitant les contrats obtenus précisément aux cabinets de conseil privés avec lesquels elle a conclu des accords-cadres, tels que McKinsey, Boston Consulting Group et Roland Berger. Cette situation crée une opacité supplémentaire et soulève la question de savoir si PD remplit son rôle d'alternative au secteur privé ou si elle sert plutôt de canal supplémentaire pour son intervention.

Le système d'approvisionnement n'est donc pas conçu pour trouver le meilleur service au prix le plus bas. Il est plutôt optimisé pour la simplification administrative et la rapidité des dépenses, ce qui profite à un cercle restreint de grands cabinets de conseil bien établis. Ce système est l'une des causes profondes de l'explosion des coûts, du manque de transparence et des échecs de projets récurrents.

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Profils d'échec : Les profiteurs et leurs méfaits

Cette partie centrale du rapport fournit les « exemples négatifs » demandés par l’enquête. Chaque sous-section dresse le profil d’un cabinet de conseil de premier plan et documente son implication dans un échec de projet majeur, un scandale ou des critiques importantes formulées à l’encontre de ses services de conseil auprès du gouvernement.

Profils d'échec : Les profiteurs et leurs méfaits – Image : Xpert.Digital

Les analyses des entreprises ayant échoué révèlent clairement les bénéficiaires et leurs graves manquements. McKinsey & Company a été vivement critiquée suite au scandale des prestations de conseil auprès du ministère fédéral de la Défense et à son implication auprès de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF). Népotisme, violations du droit des marchés publics, conflits d'intérêts et honoraires excessifs étaient au cœur des accusations. Accenture a également été impliquée dans le scandale des prestations de conseil auprès de BMVg et a fait face à des accusations de favoritisme, de violations du droit des marchés publics et de fraude présumée à la facturation.

KPMG a été critiquée dans le cadre des scandales liés aux services de conseil du ministère de la Défense et de Cum-Ex, notamment pour complicité dans des infractions réglementaires et manque de diligence raisonnable. Sa collaboration avec l'administration fiscale et le ministère de la Défense a fait l'objet d'un examen particulièrement minutieux. PwC et Roland Berger ont joué un rôle important dans le fiasco du péage automobile, soutenant un projet politiquement risqué qui a finalement entraîné un gaspillage de l'argent des contribuables, dont le ministère fédéral des Transports et des Infrastructures numériques a été tenu responsable.

Plusieurs grands cabinets de conseil ont été impliqués dans la consolidation informatique du gouvernement fédéral et dans d'autres échecs de projets informatiques : Deloitte, Capgemini, BearingPoint et IBM ont été critiqués pour des dépassements de coûts massifs, le non-respect des objectifs, un manque de contrôle et une inefficacité, le ministère fédéral de l'Intérieur et le ministère fédéral des Finances figurant parmi les autorités concernées.

Le Boston Consulting Group a fait l'objet d'un examen minutieux dans l'affaire SEFE, concernant l'ancienne Gazprom Germania. Il lui a été reproché d'avoir attribué des contrats sans appel d'offres et d'entretenir d'importants conflits d'intérêts avec le ministère fédéral de l'Économie et de l'Action climatique. Ernst & Young a finalement été confronté à de graves accusations dans le scandale Wirecard, l'entreprise ayant manqué pendant des années à ses obligations d'audit des états financiers et à ses devoirs de vigilance, ce qui a affecté à la fois l'Autorité fédérale de surveillance financière (BaFin) et le ministère fédéral des Finances.

Le nœud du problème de « l’affaire des consultants » : une étude de cas sur le népotisme et le gaspillage

Le scandale des consultants au ministère fédéral de la Défense (BMVg), alors dirigé par la ministre Ursula von der Leyen (CDU), n'est pas un cas isolé, mais plutôt un avertissement quant aux risques systémiques liés au recours à des consultants externes. Il a révélé un réseau étroit de relations personnelles, des attributions de contrats douteuses et un gaspillage massif de fonds publics, impliquant plusieurs des plus grands cabinets de conseil au monde.

McKinsey & Company : Au cœur de l'affaire se trouvait McKinsey, l'un des cabinets de conseil en stratégie les plus prestigieux au monde. Les accusations portaient sur des cas de favoritisme, des attributions de marchés irrégulières et le gaspillage de millions d'euros d'argent public. Katrin Suder, alors secrétaire d'État à la Défense, a joué un rôle clé. Ursula von der Leyen avait recruté cette ancienne associée principale de McKinsey au sein du ministère en 2014 afin de réformer le système d'acquisition notoirement défaillant de la Bundeswehr. Au lieu de cela, Suder a favorisé l'embauche de ses anciens collègues. Un cadre supérieur de McKinsey a déclaré au New York Times : « Katrin a été placée dans une position lui permettant de faire appel à McKinsey à répétition. ».

Les faits confirment cette impression. La Cour fédérale des comptes a constaté que le ministère avait fréquemment attribué d'importants contrats de conseil « sans appel d'offres » et que les raisons invoquées n'étaient « pas toujours convaincantes ». De plus, le ministère ne disposait pas d'une « vue d'ensemble des contrats attribués à des prestataires externes », un constat accablant pour une institution gérant des budgets de plusieurs milliards. À titre d'exemple concret, l'attribution de contrats d'une valeur de plusieurs millions à Orphoz, filiale de McKinsey, par l'entreprise informatique publique BWI, sans procédure d'appel d'offres régulière, en est une illustration. Lorsque la secrétaire d'État Suder a été informée en interne de ces irrégularités, elle les a transmises au ministre, mais a invoqué son « implication personnelle », ce qui constitue un conflit d'intérêts manifeste.

Accenture : Le cabinet de conseil en informatique et en stratégie Accenture a également profité du laxisme qui régnait au sein du ministère. Une enquête parlementaire a révélé que l’entreprise bénéficiait d’un « accès privilégié au ministère fédéral de la Défense » grâce à une relation privilégiée entre l’un de ses cadres, Timo Noetzel, et le général Erhard Bühler, un officier supérieur de l’armée. Ces liens personnels semblent avoir permis de contourner les règles officielles des marchés publics.

Les malversations s'étendaient jusqu'à des allégations de fraude à la facturation. Le rapport final de la commission d'enquête parlementaire indiquait que le maître d'œuvre, SVA, aurait surfacturé le ministère de 631 049,56 €. Cette somme correspondait à 2 654 heures de prestations de conseil qui, selon l'enquête, n'ont jamais été fournies par le sous-traitant, Accenture. Dans un autre cas, alors que l'affaire était déjà publique, Accenture a adressé directement au ministère une facture finale d'environ 3 millions d'euros, au lieu de suivre les voies officielles via l'accord-cadre initialement utilisé – preuve supplémentaire de pratiques informelles et irrégulières.

KPMG : Le cabinet d’audit KPMG, l’un des « Big Four », a également été impliqué très tôt dans cette affaire. Il faisait partie d’un consortium qui a obtenu l’un des premiers contrats de conseil importants de la ministre von der Leyen peu après que celle-ci ait fait de la réforme du système de passation de marchés une priorité absolue. Cela a marqué le début de l’expansion massive des contrats de conseil au sein du ministère.

Bien que le rôle direct de KPMG dans les violations les plus graves des règles de passation de marchés ait été moins visible que celui de McKinsey ou d'Accenture, son implication doit être replacée dans le contexte de sa crédibilité globale en tant que conseiller du gouvernement. Il a été révélé que les auditeurs de KPMG savaient dès 2010 que le remboursement des impôts sur les plus-values ​​liées aux opérations Cum-Ex d'une banque qu'ils auditaient pouvait être illégal. Cette complicité dans l'un des plus grands scandales fiscaux de l'histoire allemande jette le doute sur l'intégrité de l'entreprise et soulève la question de savoir si un tel cabinet peut être un partenaire approprié pour le secteur public.

Le « scandale des consultants » n'était donc pas un accident, mais le résultat d'une défaillance systémique. Il a mis au jour un système de copinage où les réseaux personnels primaient sur le droit des marchés publics, un phénomène de pantouflage entre le secteur du conseil et les plus hautes instances politiques engendrant d'importants conflits d'intérêts, et un contrôle politique insuffisant ayant entraîné un gaspillage de millions d'euros. L'opposition, dans le rapport final de l'enquête parlementaire, a parlé d'un « échec total de facto ».

Le fiasco du péage automobile : l'échec coûteux d'un projet de prestige politique

Le fiasco de l'instauration d'un péage automobile en Allemagne illustre parfaitement comment un projet à visée politique, associé à une évaluation des risques insuffisante et au recours à des consultants onéreux, peut engendrer un désastre financier pour les contribuables. Le projet a été déclaré illégal par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), mais seulement après que le ministère fédéral des Transports et des Infrastructures numériques (BMVI), alors dirigé par Andreas Scheuer (CSU), eut déjà signé des contrats contraignants avec les futurs opérateurs. En conséquence, l'État fédéral a dû verser 243 millions d'euros d'indemnités, et d'autres demandes d'indemnisation sont en cours, qui, selon les experts, pourraient porter le coût total à 776 millions d'euros.

PricewaterhouseCoopers (PwC) et Roland Berger : Dans ce fiasco coûteux, les cabinets de conseil PricewaterhouseCoopers et Roland Berger ont joué un rôle central en tant que bénéficiaires financiers. Ces deux entreprises figuraient parmi les consultants externes les plus rémunérés, auxquels le ministère des Transports a versé environ 12 millions d’euros pour la seule année de crise de 2018. Elles ont apporté un soutien opérationnel à un projet dont les risques juridiques et financiers étaient immenses dès le départ.

Pour PwC, l'implication dans des contrats douteux du ministère des Transports n'est pas nouvelle. En 2008, la Cour fédérale des comptes avait déjà critiqué le ministère, alors dirigé par le ministre SPD Wolfgang Tiefensee, pour la prolongation illégale d'un contrat de conseil avec PwC sans appel d'offres. Les auditeurs avaient notamment pointé du doigt le fait que PwC avait bénéficié d'un avantage informationnel grâce à d'autres contrats, que le ministère avait privé l'agence fédérale compétente de son pouvoir de décision et qu'il n'avait pas réalisé d'analyse coûts-avantages. Ce schéma de violations du droit des marchés publics et de manque de contrôle au sein du ministère des Transports semble s'être reproduit dans le cadre du projet de péage.

La commission d'enquête parlementaire chargée d'examiner le scandale des péages a conclu que le risque de perdre le procès devant la Cour de justice de l'Union européenne aurait dû être davantage pris en compte. Si la décision du ministre Scheuer de signer les contrats avant le jugement a été jugée justifiable, il a également été noté qu'une signature ultérieure aurait été juridiquement admissible. L'opposition, dans une opinion dissidente, a exprimé ses critiques avec beaucoup plus de virulence, évoquant un « abîme politique d'ignorance, d'irresponsabilité, d'inconscience et de violation du droit ».

Le scandale des péages automobiles illustre comment des consultants externes peuvent faciliter la réalisation de projets politiquement motivés mais mal conçus. Ils apportent l'expertise et la légitimité nécessaires pour faire avancer un projet, tandis que les dirigeants politiques ignorent les risques juridiques et financiers. Au final, les consultants empochent des millions d'euros d'honoraires, tandis que le contribuable paie la facture de l'effondrement inévitable.

Le marécage de la modernisation informatique : un échec collectif de la stratégie et de la mise en œuvre

La numérisation de l'administration publique allemande est un chantier permanent, miné par des défaillances chroniques, une explosion des coûts et des objectifs non atteints. Au cœur de cette situation se trouve le projet pharaonique de « Consolidation informatique fédérale », qui illustre parfaitement l'échec collectif de la direction gouvernementale et des consultants externes.

Deloitte : Le projet de « Consolidation informatique fédérale » a été lancé avec l’objectif ambitieux de centraliser, d’uniformiser et de moderniser le paysage informatique fragmenté et obsolète de l’administration fédérale. Or, le constat de la Cour fédérale des comptes est accablant. Le projet souffre d’une explosion des coûts : les dépenses annuelles de l’État fédéral en matière d’informatique et de numérisation ont presque quadruplé, passant de 1,5 milliard d’euros en 2015 à 6 milliards d’euros prévus en 2023.

Parallèlement, des objectifs clés du projet n'ont pas été atteints ou ont été abandonnés. L'objectif initial de réduire significativement le nombre de centres de données et de salles serveurs de l'État fédéral, qui s'élevait à plus de 1 300 d'ici fin 2022, a été abandonné. Le périmètre de la consolidation des services, censé éviter les doublons, a également été revu à la baisse. La Cour fédérale des comptes (BRH) critique fondamentalement l'absence de structures de gestion efficaces, de budget informatique centralisé et de mécanismes de contrôle opérationnels, ce qui a engendré un développement inefficace et coûteux.

Le cabinet de conseil Deloitte a participé à ce processus, notamment en analysant l'infrastructure de bases de données de l'administration fédérale. Cette étude a confirmé la forte dépendance du cabinet vis-à-vis des leaders du marché, Oracle et Microsoft, et a insisté sur la nécessité de renforcer la « souveraineté numérique ». Bien que Deloitte ne soit pas le seul responsable de l'échec global du projet, son implication le place au cœur d'une entreprise considérée par les plus hautes instances de contrôle financier comme un gouffre financier sans stratégie claire.

Capgemini, BearingPoint et IBM : ces trois entreprises, à l'instar de Deloitte, sont des acteurs incontournables des grands contrats-cadres informatiques du gouvernement allemand. Elles sont fréquemment sollicitées pour des missions telles que la gestion de l'architecture informatique, la gestion de projet, la numérisation des processus et le conseil en organisation. Leur présence omniprésente fait d'elles des co-créateurs – et des coresponsables – de l'état du système d'information public.

Il est essentiel de critiquer la culture des projets informatiques au sein du gouvernement fédéral. Selon certaines sources, le ministère fédéral de l'Intérieur est caractérisé par l'absence d'objectifs et de contrats de service, et par la rémunération des consultants à l'heure – un modèle qui, de fait, conduit à l'abandon des projets. Cette pratique engendre une culture de l'inefficacité et une explosion des coûts, dont profitent directement les modèles de facturation au temps passé par les consultants.

Le projet DeMail illustre l'échec historique de grands projets informatiques fédéraux impliquant des fournisseurs de renom comme IBM. Malgré des investissements considérables et un soutien politique important, cette tentative d'établir une communication par courriel sécurisée et juridiquement contraignante a échoué faute d'adhésion du public et des entreprises. Cet échec est emblématique de nombreux projets informatiques du secteur public conçus sans tenir compte des besoins réels des utilisateurs.

La tentative du gouvernement allemand de moderniser son système informatique est un cas d'école d'échec stratégique. Le projet de « Consolidation informatique fédérale » démontre que le simple fait d'allouer des milliards d'euros et de mandater des dizaines de cabinets de conseil sans leadership politique clair, sans développement d'expertise interne et sans structure de gouvernance fonctionnelle ne conduit pas à de meilleurs résultats. Au contraire, cela engendre un cercle vicieux : augmentation des coûts, baisse des ambitions et dépendance croissante envers les consultants qui font partie intégrante du problème.

Autres cas notables : un schéma d’engagements douteux

Outre les défaillances systémiques majeures, plusieurs autres cas mettent en lumière la relation problématique entre le gouvernement et les consultants et confirment la récurrence des conflits d'intérêts, des coûts excessifs et du manque de contrôle.

L'affaire Boston Consulting Group (BCG) et SEFE : ce cas illustre parfaitement les conflits d'intérêts et le contournement du droit des marchés publics. En avril 2022, peu après la nationalisation de Gazprom Germania (devenue SEFE) par l'État allemand, la compagnie gazière, désormais sous contrôle public, a attribué un contrat de conseil de plusieurs millions d'euros au Boston Consulting Group, sans appel d'offres.

L'affaire a fait grand bruit : le contrat a été attribué six jours seulement après la nomination d'Egbert Laege, ancien associé du BCG, à la tête de SEFE par le gouvernement allemand. Son ancien employeur a ainsi directement profité de sa nouvelle fonction. L'opposition a vivement critiqué cette manœuvre, y voyant un conflit d'intérêts flagrant. Le ministère de l'Économie, compétent, a justifié cette attribution directe en invoquant l'« extrême urgence » de la situation, l'entreprise étant au bord de la faillite. Il n'en reste pas moins que l'impression d'une procédure d'attribution douteuse, où les réseaux personnels ont primé sur la transparence, demeure.

McKinsey et la mission du BAMF : Au plus fort de la crise des réfugiés en 2015, McKinsey a été sollicité pour épauler l’Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF), alors complètement débordé. Ce qui avait commencé comme une initiative bénévole louable s’est rapidement transformé en une activité lucrative. Le gouvernement allemand a versé à McKinsey plus de 20 millions d’euros pour diverses prestations de conseil.

Un contrat particulièrement controversé concernait une étude sur les expulsions. Moyennant 1,86 million d'euros, des consultants ont été chargés de déterminer comment accélérer l'expulsion des demandeurs d'asile déboutés. Cela représentait un tarif journalier moyen de plus de 2 700 euros par consultant. Lorsque la plateforme de transparence FragDenStaat (Demandez à l'État) a intenté une action en justice pour obtenir la publication de l'étude, l'agence a d'abord argué que la diffusion de la présentation PowerPoint mettrait en danger la sécurité publique – un argument qu'elle a ensuite abandonné. Cette affaire illustre non seulement le coût exorbitant des services de conseil, mais aussi l'externalisation de missions hautement sensibles relevant de la souveraineté nationale auprès d'entreprises à but lucratif.

Ernst & Young (EY) et le scandale Wirecard : La faillite de Wirecard, société cotée au DAX, est l’un des plus grands scandales financiers de l’histoire allemande d’après-guerre et un exemple flagrant de défaillance à plusieurs niveaux. Au cœur des critiques se trouve le cabinet d’audit Ernst & Young, une entreprise qui obtient régulièrement d’importants contrats de l’État allemand. Pendant des années, EY a audité les comptes de Wirecard, ignorant un déficit de 1,9 milliard d’euros dû à des revenus fictifs. L’Autorité allemande de surveillance de l’audit (APAS) a par la suite conclu qu’EY avait manqué à ses obligations de diligence professionnelle lors de cet audit.

Cette affaire est cruciale pour l'évaluation des conseillers gouvernementaux, car elle révèle une défaillance catastrophique de compétence et de diligence raisonnable au sein de l'un des plus grands cabinets d'audit et de conseil au monde. Parallèlement, le scandale a mis en lumière l'échec total du contrôle de l'État par l'Autorité fédérale de surveillance financière (BaFin). Pendant des années, la BaFin a ignoré des preuves crédibles fournies par des journalistes du Financial Times, allant jusqu'à porter plainte contre eux et à imposer une interdiction de vente à découvert pour protéger les actions Wirecard. Le scandale Wirecard constitue ainsi un double exemple d'échec : il illustre la défaillance d'un partenaire privé clé de l'État et, simultanément, la défaillance des instances de régulation étatiques.

Ces cas individuels ne sont pas des incidents isolés. Ils mettent en lumière les thèmes centraux de ce rapport : les conflits d’intérêts liés aux allers-retours entre le monde politique et le conseil (BCG/SEFE), les coûts exorbitants de services douteux (McKinsey/BAMF) et un manquement fondamental à l’obligation de diligence raisonnable, tant de la part des prestataires privés que des autorités de contrôle (EY/Wirecard/BaFin). Le problème est généralisé et complexe.

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Analyse et recommandations : Rompre le cercle vicieux

Les conclusions des études de cas susmentionnées ont été résumées ici afin de tirer des conclusions générales sur les dysfonctionnements systémiques et de proposer des réformes concrètes et applicables.

Un schéma de dysfonctionnement : Caractéristiques communes des projets gouvernementaux qui ont échoué

L'analyse des études de cas présentées révèle des schémas récurrents qui témoignent de problèmes systémiques profonds dans les relations du gouvernement allemand avec les consultants externes. Il ne s'agit pas d'incidents isolés, mais plutôt des symptômes d'un mal chronique qui ronge la culture administrative et la gouvernance politique.

Premièrement, on constate un mépris systématique du droit des marchés publics. La pratique répétée d'attribuer des contrats sans appel d'offres, comme l'ont démontré les affaires des consultants et de la SEFE, indique clairement que la facilité administrative et les réseaux personnels priment souvent sur les principes de transparence et d'efficacité. Les accords-cadres, censés améliorer l'efficacité, deviennent un outil qui favorise un cercle restreint de grands cabinets de conseil et nuit à la concurrence.

Deuxièmement, les conflits d'intérêts massifs sont monnaie courante. Le phénomène de « pantouflage », où des consultants de haut niveau accèdent à des postes politiques de premier plan et inversement, crée un climat où toute décision objective est quasiment impossible. Les cas de Katrin Suder (McKinsey/BMVg) et d'Egbert Laege (BCG/SEFE) illustrent parfaitement comment de tels mouvements peuvent conduire à un traitement de faveur envers les anciens employeurs. Le système de copinage mis au jour lors du scandale des consultants démontre que même des amitiés personnelles suffisent à contourner le droit des marchés publics.

Troisièmement, on observe une culture d'impunité politique. Des ministres comme Ursula von der Leyen et Andreas Scheuer ont occupé des postes à responsabilité politique dans des ministères où des milliards d'euros de malversations et des violations massives des règles ont été constatées. Pourtant, aucune conséquence politique, ni personnelle ni d'envergure, n'a été largement imputée à ces agissements. Cette impunité au plus haut niveau envoie un signal désastreux à l'administration et encourage la perpétuation de pratiques problématiques.

Quatrièmement, et c'est peut-être le problème le plus fondamental, il y a le manque d'expertise interne. En particulier pour les projets informatiques complexes et les grandes réformes, l'État n'est plus en mesure de les concevoir, de les gérer et de les contrôler sans un soutien externe massif. La Cour fédérale des comptes alerte depuis des années sur cette perte de compétences, qui plonge l'État dans une spirale de dépendance : plus les tâches sont externalisées, plus l'expertise interne diminue, ce qui, à son tour, engendre encore plus d'externalisation.

L’érosion de l’État : conséquences d’une administration démantelée

Les coûts annuels de 240 millions d'euros ne représentent que la partie la plus visible des dégâts. Le véritable danger, à long terme, d'une dépendance excessive aux consultants externes réside dans l'érosion progressive de l'efficacité de l'État, du contrôle démocratique et de la confiance du public.

La première conséquence est la perte de compétences et de mémoire institutionnelles. Lorsque des fonctions essentielles telles que la stratégie informatique, la gestion de projet, voire le contrôle financier, sont systématiquement externalisées, le secteur public oublie comment les accomplir lui-même. Il en résulte une administration exsangue, incapable d'agir sans l'aide de prestataires externes. Cette perte de compétences engendre une dépendance permanente, difficile à inverser, et fragilise l'État à long terme.

La seconde conséquence concerne la responsabilité démocratique. Les consultants externes ne sont pas élus démocratiquement. Ils agissent pour le compte de leurs entreprises à but lucratif et sont avant tout responsables devant leurs partenaires et actionnaires, et non devant l'intérêt général. Lorsque ces acteurs non responsables exercent une influence significative sur l'élaboration des lois, la gestion des ministères et l'orientation de l'administration publique, cela compromet les principes fondamentaux du contrôle démocratique et de la transparence.

La troisième et dernière conséquence est l'érosion de la confiance du public. Des échecs retentissants et coûteux, tels que le péage automobile, le fiasco interminable de la numérisation de l'administration publique ou les scandales au sein du ministère de la Défense, nuisent gravement à la réputation de l'État. Ils renforcent l'impression d'un gouvernement inefficace et dépensier, guidé par des intérêts particuliers, incapable de gérer avec rigueur l'argent des contribuables et d'assurer efficacement les services essentiels.

Une voie vers la réforme : recommandations concrètes pour la responsabilisation et la compétence

Inverser cette tendance inquiétante exige bien plus que de simples corrections superficielles. Cela requiert une refonte en profondeur et des décisions politiques audacieuses. À partir des conclusions de ce rapport et des recommandations maintes fois ignorées de la Cour fédérale des comptes, les mesures concrètes de réforme suivantes peuvent être envisagées :

Réforme des marchés publics de services de conseil : le recours aux procédures négociées et aux accords-cadres opaques pour les services de conseil stratégique doit être drastiquement réduit. Les appels d’offres ouverts et concurrentiels doivent devenir la norme pour tous les grands projets de conseil. Le critère déterminant ne doit pas être le prix à lui seul, mais plutôt le meilleur rapport qualité-prix.

Application d'une transparence radicale : tous les contrats de conseil dépassant un certain seuil doivent être intégralement publiés, y compris les spécifications détaillées, les livrables convenus et le coût total. La divulgation de tous les sous-traitants impliqués doit être obligatoire afin d'empêcher le recours à des entreprises comme PD en tant qu'intermédiaires opaques.

Lancement d’une « offensive de compétences dans le secteur public » : le gouvernement allemand doit investir massivement et durablement dans le renforcement de son expertise interne. Cela concerne particulièrement les domaines de l’informatique et de la numérisation, de la gestion de projets complexes et de la planification stratégique. L’objectif doit être de faire du recours à des consultants externes l’exception, comme le réclament depuis longtemps les critiques, et non la règle.

Définition claire des responsabilités politiques et administratives : pour les grands projets, les responsabilités doivent être clairement définies aux niveaux ministériel et de secrétaire d’État. Les échecs, les dépassements de coûts importants et les objectifs non atteints doivent entraîner des conséquences concrètes. Une culture de responsabilité politique doit remplacer l’impunité.

Renforcement de la Cour fédérale des comptes : Les recommandations de la Cour fédérale des comptes doivent bénéficier d’une plus grande force juridique. Les ministères qui choisissent d’ignorer les recommandations de cet organe suprême de contrôle financier devraient être tenus de fournir une justification formelle et publique.

Inverser cette tendance n'est pas seulement une nécessité budgétaire. C'est crucial pour restaurer la capacité d'action de l'État allemand, son intégrité et sa crédibilité au XXIe siècle.

Une alternative constructive au recours massif et coûteux aux consultants par le gouvernement allemand – Image : Xpert.Digital

Le gouvernement fédéral allemand est confronté à un problème majeur qui affecte à la fois les contribuables et l'intégrité de l'administration : sa dépendance excessive à l'égard des cabinets de conseil externes. Dans son dernier rapport, la Cour fédérale des comptes a vivement critiqué l'absence de stratégie gouvernementale pour réduire cette dépendance coûteuse. Les chiffres sont éloquents et révèlent l'ampleur de cette tendance inquiétante.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que la commission du budget du Bundestag allemand avait déjà demandé une réduction substantielle des dépenses de conseil en 2020. Or, le gouvernement fédéral n'a pas accédé à ces demandes, comme l'a clairement indiqué la Cour fédérale des comptes. Au contraire, les rapports annuels du gouvernement sur les consultants témoignent d'une faible volonté de modifier le recours aux consultants externes.

Les faiblesses structurelles de l'approche actuelle

• Manque de planification stratégique
• Menace à l'intégrité administrative
• Problèmes de qualité et conseils de copier-coller

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• La proposition alternative innovante : un partenariat avec les groupes d’intérêt des PME

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