Kriitika legitiimsuse puudumise kohta: Mida tähendavad Ursula von der Leyeni hiljutised avaldused ELi vägede kohta Ukrainas?

ELi sõdurid Ukrainas? Von der Leyeni otsus iseseisvalt – ilma mandaadita?

Ursula von der Leyen plaanib saata Ukrainasse Euroopa sõdureid. Sõja jätkudes langetab ta otsuseid miljardite ja vägede kohta – ilma parlamendi ja järelevalveta.

Euroopa Komisjoni presidendi Ursula von der Leyeni hiljutised kommentaarid Euroopa vägede võimaliku Ukraina saatmise kohta on vallandanud ägeda arutelu Euroopa Liidu otsustusõiguse ja demokraatliku legitiimsuse üle. 2025. aasta augustis Financial Timesile antud intervjuus väitis von der Leyen, et Euroopa töötab välja "üsna täpseid plaane" rahvusvaheliste vägede paigutamiseks Ukrainasse osana julgeolekugarantiidest pärast potentsiaalset rahulepingut. See avaldus pälvis teravat kriitikat, eriti Saksamaa kaitseministrilt Boris Pistoriuselt, kes rõhutas, et Euroopa Liidul "pole vägede paigutamise osas mingit pädevust ega volitusi".

Von der Leyen rääkis „selgest tegevuskavast“ vägede paigutamiseks, mis võiks koosneda kümnetest tuhandetest Euroopa juhitud sõduritest koos Ameerika toetusega juhtimise, kontrolli ja luure valdkondades.

Milline õiguslik ja institutsiooniline alus on ELil sõjaliste otsuste tegemiseks?

ELi sõjaliste otsuste õiguslik alus on sätestatud ühises julgeoleku- ja kaitsepoliitikas (ÜJKP), mis on ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) lahutamatu osa. ÜJKP-d reguleerivad ELi lepingu artiklid 42–46 ning selle suhtes kehtivad erisätted.

ÜJKP keskmes on ühehäälsuse põhimõte: nõukogu otsused, millel on sõjaline või kaitsepoliitiline tähendus, võetakse vastu ühehäälselt ja eranditeta vastavalt ELi lepingu artiklile 31(4). See tähendab, et kõik 27 ELi liikmesriiki peavad sõjalise lähetusega nõustuma. ELi lepingu artikli 41(2) kohaselt ei kaeta sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega meetmetega seotud operatiivkulusid Euroopa Liidu eelarvest, vaid need katavad liikmesriigid.

ELi sõjaliste operatsioonide poliitiline kontroll ja strateegiline juhtimine lasub nõukogul ja poliitika- ja julgeolekukomiteel (PSC). Euroopa välisteenistusel (ELS) on sõjaline staap, mis vastutab varajase hoiatamise, olukorra hindamise ja sõjaliste ülesannete strateegilise planeerimise eest. ÜJKP missiooni või operatsiooni läbiviimise otsused põhinevad Euroopa Ülemkogu otsusel, mis tehakse kõigi ELi liikmesriikide nõusolekul.

Milline roll on Euroopa Komisjonil sõjaliste otsuste langetamisel?

Euroopa Komisjoni roll sõjalistes küsimustes on oluliselt piiratum kui teistes ELi poliitikavaldkondades. Nagu minister Pistorius rõhutas, ei ole ELi Komisjonil vägede paigutamise osas "mingit volitust ega pädevust". Komisjon vastutab peamiselt täidesaatva võimu eest riikideülestes valdkondades, samas kui sõjalised ja kaitsepoliitilised otsused on juurdunud ELi valitsustevahelise samba alla.

ÜJKP puhul lasub esmane vastutus ELi Nõukogul ja liikmesriikidel, mitte komisjonil. Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgel esindajal, kes on ka komisjoni asepresident, on koordineeriv roll, kuid ka siin on otsustusõigus piiratud ühehäälsuse põhimõtte ja kõigi liikmesriikide nõusolekuga.

Von der Leyeni avaldusi vägede paigutamise „täpsete plaanide” kohta võib seega tõlgendada tema institutsiooniliste volituste ületamisena, kuna komisjoni presidendina ei ole tal volitusi sõjaliste vägede paigutamise üle otsustada ega selliseid plaane avalikult välja kuulutada.

Kuidas toimib ühehäälsuse põhimõte ELi julgeolekupoliitikas?

Ühehäälsuse põhimõte on ELi otsustusprotsessi põhielement tundlikes valdkondades, nagu välis- ja julgeolekupoliitika. ÜVJP ja ÜJKP puhul peavad kõik 27 liikmesriiki otsuse vastuvõtmiseks sellega nõustuma. Selle põhimõtte eesmärk on tagada, et ükski riik ei oleks sunnitud võtma meetmeid oma tahte vastaselt eriti olulistes valdkondades, mis mõjutavad riigi suveräänsust.

Julgeolekupoliitikas on ühehäälsuse põhimõttel nii eeliseid kui ka puudusi. Ühelt poolt tagab see, et kõik liikmesriigid toetavad otsust, mis tugevdab otsuste legitiimsust ja jätkusuutlikkust. Teisest küljest võib see viia ummikseisuni, kui üksikud riigid kasutavad oma vetoõigust, nagu näiteks Ungari on teinud mitmete Ukrainaga seotud otsuste puhul.

Välispoliitikas on ühehäälsuse põhimõttel siiski piiratud arv erandeid, sealhulgas konstruktiivne hääletusest hoidumine ja spetsiaalsed sillaklauslid. Konstruktiivne hääletusest hoidumine võimaldab liikmesriigil vetostamise asemel hääletamisest hoiduda, mis võimaldab meetme siiski heaks kiita. Neid mehhanisme kasutatakse aga vaid väga piiratud ulatuses.

Milline demokraatlik legitiimsus on Euroopa Komisjonil?

Euroopa Komisjoni demokraatlik legitiimsus on keeruline küsimus, mis hõlmab mitmesuguseid kaudse legitiimsuse mehhanisme. Komisjoni presidenti ei vali ELi kodanikud otse, vaid ta nimetatakse ametisse mitmeastmelise protsessi kaudu: Euroopa Ülemkogu esitab kandidaadi, kelle peab seejärel valima Euroopa Parlament. Samuti peab parlament kinnitama kogu volinike kolleegiumi.

Ursula von der Leyeni teiseks ametiajaks kinnitati 2024. aastal pärast seda, kui ta sai 18. juulil 2024 toimunud Euroopa Parlamendi hääletusel selge 401 häälega häälteenamuse. See kinnitus annab talle teatud demokraatliku legitiimsuse, ehkki kaudse.

Euroopa Parlament kui ainus otse valitud ELi institutsioon teostab komisjoni üle olulist järelevalvet. Parlament võib umbusaldushääletusega oma umbusalduse tagasi võtta, sundides kogu komisjoni tagasi astuma. Lisaks peab komisjon regulaarselt parlamendile aru andma ja parlamendi küsimustele vastama.

Millist kriitikat von der Leyeni lähenemisviisi kohta esitatakse?

Kriitika von der Leyeni avalduste kohta ELi vägede kohta Ukrainas on mitmetahuline ja tuleb erinevatest poliitilistest leeridest. Kaitseminister Pistorius kritiseeris mitte ainult Euroopa Komisjoni pädevuse puudumist sõjalistes küsimustes, vaid ka avalike avalduste ajastust. Ta nimetas selliste küsimuste avalikku arutamist enne läbirääkimiste laua taha istumist "täiesti valeks".

Kriitika laieneb ka von der Leyeni üldisele juhtimisstiilile. Teda süüdistatakse oluliste otsuste langetamises ühepoolselt ja ilma piisava demokraatliku järelevalveta. Üks näide on 2025. aasta mais vastu võetud 150 miljardi euro suurune kaitsefond sõjavarustuse rahastamiseks, millesse Euroopa Parlament ei osalenud, kuna komisjon tugines ELi lepingu hädaolukorra artiklile 122. Parlamendi õiguskomisjon otsustas seejärel ühehäälselt esitada Euroopa Kohtule tühistamishagi.

Täiendav kriitika puudutab tema 35 miljardi euro väärtuses koroonaviiruse vaktsiinidooside hankimist ilma piisava läbipaistvuseta, mis viis 2025. aasta juulis umbusaldushääletuseni, millest ta aga ellu jäi. Kriitikud süüdistavad teda "tsentralistlikus juhtimisstiilis" ja kurdavad läbipaistvuse puudumise üle oluliste otsuste tegemisel.

Sobib selleks:

• Institutsionaalne vaidlus Euroopa relvastusprogrammi üle: 150 miljardit euro soomuse programm ohutu (turvameetmed Euroopa jaoks)

Millised on praegused plaanid seoses Euroopa vägede paigutamisega Ukrainasse?

Euroopa vägede Ukrainasse saatmise plaanid on osa laiemast Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi juhitud „tahtjate koalitsioonist“. Erinevad EL-i riigid on võimaliku vägede paigutamise osas võtnud erinevaid seisukohti.

Toetavate riikide hulgas on koalitsiooni kaasesimehed Prantsusmaa ja Ühendkuningriik. Briti kaitseminister John Healey teatas, et Ühendkuningriik on valmis "paigutama Ukrainasse maavägesid, et ukrainlasi rahustada". Ka Balti riigid Leedu ja Eesti on andnud märku oma valmisolekust vägesid saata. Ka Belgia on lubanud toetust.

Teisel pool on skeptilised või vaenulikud riigid. Saksamaa on öelnud, et tal on vähe võimekust vägede paigutamiseks, kuid ta pakuks muid olulisi julgeolekugarantiisid. Ungari, Poola, Itaalia ja Holland on keeldunud vägede paigutamises osalemast või on reageerinud väga ettevaatlikult. Poola asepeaminister selgitas: "Poola sõjavägede Ukrainasse saatmiseks ei ole ja ei tule ka kunagi plaane."

Sõjaline reaalsus on keeruline. Sõjanduseksperdid hindavad, et Venemaa ja Ukraina vahelise vaherahu tagamiseks oleks vaja vähemalt 100 000 sõdurit. Kuna iga väge tuleb taastamiseks rotatsiooni korras vahetada, peaksid osalevad riigid kokku andma kolm korda rohkem vägesid. See koormaks Euroopa armeed üle, mistõttu peetakse realistlikuks maksimaalset vägede suurust 20 000–30 000 sõdurit.

Turva- ja kaitsekeskus - pilt: xpert.digital

Turva- ja kaitsekeskus pakub hästi põhjendatud nõuandeid ja praegust teavet, et tõhusalt toetada ettevõtteid ja organisatsioone nende rolli tugevdamisel Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitikas. Koondamisel SKE Connecti töörühmaga reklaamib ta eriti väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtteid (VKEdes), kes soovivad veelgi laiendada oma uuenduslikku jõudu ja konkurentsivõimet kaitsevaldkonnas. Kontaktpunktina loob sõlmpunkt otsustava silla VKEde ja Euroopa kaitsestrateegia vahel.

Sobib selleks:

• VKEde ühenduse töörühma kaitse - VKEde tugevdamine Euroopa kaitses

Milliseid rahastamismehhanisme on EL Ukraina toetamiseks välja töötanud?

EL on Ukraina toetamiseks välja töötanud mitmesuguseid rahastamisvahendeid, millest mõned on vastuolulised. Eelmainitud 150 miljardi euro suurune kaitsefond võeti vastu ilma Euroopa Parlamendi kaasamiseta, kusjuures Komisjon tugines ELi lepingu artiklile 122, mis lubab hädaolukordades meetmeid võtta ilma parlamendi kaasamiseta.

Saksamaa on lubanud rahastada ühte esimestest ulatuslikest toetuspakettidest PURL-i (Prioritized Ukraine Requirements List) mehhanismi raames, mille kogusumma on kuni 500 miljonit dollarit. Selle mehhanismi raames koordineerib NATO rakendamist ja tagab, et varustus vastab Ukraina kõige pakilisematele vajadustele.

ELi liikmesriigid on loonud ka Euroopa Rahutagamisrahastu (EPF), mille toetusmeetmed Ukraina relvajõududele ulatuvad 5,6 miljardi euroni. Saksamaa panus moodustab sellest summast ligikaudu 25 protsenti. 2024. aasta märtsis kiideti EPFi raames heaks ka Ukraina abifond, mille sihtmaht on 2027. aastaks täiendavalt 5 miljardit eurot.

Financial Timesi intervjuus teatas von der Leyen ka uutest rahastamisvahenditest, et tagada "Ukraina relvajõudude jätkusuutlik rahastamine julgeolekugarantiina". Olemasolevad miljardi euro suurused EL-i rahastamisvood Ukrainale jätkuvad ka rahuajal.

Kuidas areneb Euroopa kaitsetööstus Ukraina toetamise kontekstis?

Euroopa kaitsetööstus on Ukraina toetamise tulemusel märkimisväärselt laienenud. Esmakordselt pärast Trumpi administratsiooni ametiaja algust on Euroopa ja USA oma rollid Ukraina sõjalise toetamise osas vahetanud. 2025. aasta mais ja juunis antud 10,5 miljardist eurost Euroopa sõjalisest abist suunatakse vähemalt 4,6 miljardit eurot kaitseettevõtetega sõlmitud hankelepingute kaudu, mitte olemasolevatest varudest.

Need lepingud sõlmiti peamiselt Euroopas ja Ukrainas asuvate ettevõtetega, mis rõhutab kaitsetööstuse kasvavat rolli sõjalises toetuses. Sõja algusest kuni 2025. aasta juunini andis Euroopa kaitsehangete kaudu vähemalt 35,1 miljardit eurot sõjalist abi – 4,4 miljardit eurot rohkem kui Ameerika Ühendriigid.

Ukraina Toetuse Jälgija projektijuht Taro Nishikawa selgitab: „Sõjalist abi Ukrainale määrab üha enam kaitsetööstuse suutlikkus. Euroopa on nüüd uute kaitselepingute kaudu hankinud rohkem kaitsevarustust kui Ameerika Ühendriigid – see on selge nihe arsenalilt tööstusliku tootmise poole.“

Milline roll on riikide parlamentidel ELi sõjalistes operatsioonides?

Liikmesriikide parlamentide roll ELi sõjalistes operatsioonides on ülioluline, kuna neil on vajalikud demokraatlikud mandaadid. Nagu Saksamaa kõrgete parlamendiliikmete visiit Ukrainasse selgelt näitas, on Saksamaa osalemiseks Ukraina operatsioonides hädavajalik Saksamaa parlamendi heakskiit. Saksamaa parlament teostab järelevalvet rahastamise üle ja tal on lõplik otsustusõigus vägede paigutamise osas relvarahu kontekstis.

Liikmesriikide parlamentidel on ELi järelevalves ja selle demokraatliku legitiimsuse toetamises võtmeroll. Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõte annab riikide parlamentidele võimaluse ELi tegevust kontrollida ja mõjutada.

Näiteks Saksamaal peab iga Bundeswehri välismaale paigutamise heaks kiitma Bundestag. See sõjaliste operatsioonide parlamentaarse järelevalve põhimõte on Saksamaa põhiseadusliku korra põhikomponent ja seda ei saa ELi otsustega mööda hiilida.

Kuidas teised ELi institutsioonid von der Leyeni tegudele reageerivad?

Teiste ELi institutsioonide reaktsioonid von der Leyeni tegudele on olnud erinevad, peegeldades ELi siseseid institutsioonilisi pingeid. Euroopa Parlament on juba algatanud komisjoni vastu kohtumenetluse, eriti seoses 150 miljardi euro suuruse kaitsefondiga. Parlamendi õiguskomisjon otsustas ühehäälselt esitada Euroopa Kohtule tühistamishagi, väites, et parlament ei olnud selle olulise finantsotsuse tegemises kaasatud.

Umbusaldushääletus von der Leyeni vastu 2025. aasta juulis, kuigi ta jäi ellu, näitab parlamendis kasvavat rahulolematust tema juhtimisstiiliga. Kriitika keskendub läbipaistvuse puudumisele ja kalduvusele teha olulisi otsuseid ilma piisava demokraatliku järelevalveta.

Liikmesriikide tasandil on eri valitsused reageerinud erinevalt. Samal ajal kui Saksamaa valitsus minister Pistoriuse kaudu avaldas teravat kriitikat, on teised riigid, näiteks president Macroni Prantsusmaa, edendanud arutelu Euroopa vägede üle. Need erinevad reaktsioonid toovad esile ELi välis- ja julgeolekupoliitika koordineerimise väljakutsed.

Millised võivad von der Leyeni tegude pikaajalised tagajärjed olla?

Von der Leyeni lähenemisviisil võivad olla kaugeleulatuvad tagajärjed ELi institutsioonilisele tasakaalule ja Euroopa otsustusprotsessi demokraatlikule legitiimsusele. Tema tsentralistlik juhtimisstiil ja kalduvus teha olulisi otsuseid ilma piisava parlamentaarse järelevalveta võivad süvendada ELi juba mainitud „demokraatlikku defitsiiti“.

Euroopa Parlamendist oluliste finantsotsuste tegemisel erakorraliste eeskirjade rakendamisega möödahiilimine loob problemaatilise pretsedendi. Kui see praktika kinnistub, võib see veelgi nõrgestada parlamendi rolli demokraatliku järelevalveorganina ja ebaproportsionaalselt tugevdada komisjoni võimu.

Julgeolekupoliitikas võivad von der Leyeni teod süvendada pingeid ELi riikideüleste ja valitsustevaheliste elementide vahel. Tema avalikud avaldused sõjaliste plaanide kohta, hoolimata sellest, et tal puuduvad selleks ametlikud volitused, võivad õõnestada liikmesriikide usaldust ELi institutsioonilise korra vastu.

Milline võiks välja näha demokraatlikum otsustusprotsess ELi julgeolekupoliitikas?

Demokraatlikum otsustusprotsess ELi julgeolekupoliitikas eeldaks mitmeid reforme. Esiteks tuleks tugevdada Euroopa Parlamendi rolli julgeolekupoliitika küsimustes. Kuigi ÜJKPd on traditsiooniliselt peetud valitsustevaheliseks valdkonnaks, võiks suurem parlamentaarne järelevalve suurendada demokraatlikku legitiimsust.

Praegu arutlusel olev kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamise kontseptsioon välispoliitikas võiks parandada ELi tegutsemisvõimet, ilma et see kahjustaks demokraatliku kontrolli põhimõtet. Üheksa liikmesriiki, sealhulgas Saksamaa ja Prantsusmaa, on juba moodustanud „sõprade rühma“, et edendada järkjärgulist üleminekut ühehäälselt hääletamiselt kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele välispoliitikas.

ELi aluslepingutes sisalduvaid sildklausleid saaks kasutada üleminekuks teistele otsustusmenetlustele ilma aluslepinguid muutmata. Siiski tuleks leida tasakaal tegutsemisvõime ja õigustatud riiklike huvide kaitsmise vahel.

Millised on von der Leyeni lähenemisviisi alternatiivid?

Alternatiivsed lähenemisviisid ELi julgeolekupoliitikale võiksid hõlmata suuremat rõhku valitsustevahelisele koordineerimisele ja selgemat rollide jaotust ELi institutsioonide vahel. Komisjoni presidendi sõjaliste plaanide väljakuulutamise asemel võiks selliseid otsuseid teha üksnes kavandatud ÜJKP struktuuride raames.

Riikide parlamentide tugevam roll ELi julgeolekualaste otsuste tegemisel võiks suurendada demokraatlikku legitiimsust, ilma et see kahjustaks ELi tegutsemisvõimet. „Soovijate koalitsiooni” mudel näitab juba praegu, kuidas sarnaste huvidega riigid saavad koostööd teha ilma kõiki ELi liikmesriike osalema sundimata.

Euroopa "suveräänsuse turvavõrgu" väljatöötamine võiks olla kompromiss tegutsemisvõime ja riiklike huvide kaitsmise vahel. Selline süsteem pakuks mehhanisme, mis takistaksid liikmesriikidel kriitilistes valdkondades otsuste tühistamist, võimaldades samal ajal suuremat paindlikkust vähem tundlike otsuste puhul.

Demokraatlik legitiimsus versus tegutsemisvõime

Poleemika, mis ümbritseb von der Leyeni avaldusi ELi vägede kohta Ukrainas, toob esile põhimõttelised pinged demokraatliku legitiimsuse ja Euroopa Liidus tegutsemise võime vahel. Kuigi komisjoni president võiks väita, et kriisiajal on kiired otsused vajalikud, näitab kriitika erinevatest suundadest, et sellised otsused ilma piisava demokraatliku järelevalveta võivad õõnestada ELi legitiimsust.

ELi institutsiooniline arhitektuur näeb eri poliitikavaldkondade jaoks teadlikult ette erinevad otsustusmenetlused. Julgeolekupoliitikas ei ole ühehäälsuse ja liikmesriikide kontrolli põhimõte juhuslik valik, vaid peegeldab pigem nende valdkondade tundlikkust riikliku suveräänsuse suhtes. Von der Leyeni teod nende kehtestatud menetluste möödahiilimisel või ületamisel tekitavad põhimõttelisi küsimusi demokraatliku vastutuse kohta ELis.

ELi ees seisab väljakutse leida tee, mis tugevdab nii demokraatlikku legitiimsust kui ka võimaldab vajalikku suutlikkust tegutseda kiiresti muutuvas geopoliitilises maastikus. See võib nõuda institutsioonilisi reforme, aga ka teadlikumat lähenemist olemasolevatele demokraatlikele protseduuridele ja kontrollimehhanismidele. Seetõttu ei ole arutelu ELi vägede üle Ukrainas ainult julgeolekupoliitika küsimus, vaid ka Euroopa demokraatia tuleviku proovikivi.

Markus Becker

Aitan teid hea meelega isikliku konsultandina.

Äriarenduse juht

Esimees VKE Connecti kaitserühm

Linkedin

Konrad Wolfenstein

Aitan teid hea meelega isikliku konsultandina.

minuga ühendust võtta Wolfenstein ∂ xpert.digital

Helistage mulle lihtsalt alla +49 89 674 804 (München)

Linkedin