La principal estrategia de futuro de la UE, el «Informe de prospectiva estratégica 2025», critica la falta de nuevas ideas por parte de los expertos.

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Publicado el: 8 de octubre de 2025 / Actualizado el: 8 de octubre de 2025 – Autor: Konrad Wolfenstein

La principal estrategia de futuro de la UE, «Informe de prospectiva estratégica 2025», critica la falta de nuevas ideas por parte de los expertos. Imagen: Xpert.Digital

Presentado un nuevo plan de la UE: ¿Una idea brillante o simplemente vino viejo en botellas nuevas?

¿Más espectáculo político que estrategia real?

Con su "Informe de Prospectiva Estratégica 2025", la Comisión Europea ha presentado una ambiciosa hoja de ruta para el futuro de la UE. Bajo el lema "Resiliencia 2.0", la Unión aspira a ser más proactiva y resiliente ante crisis como el cambio climático, la disrupción tecnológica y las tensiones geopolíticas. El informe describe una visión de cómo la UE no solo puede sobrevivir en un mundo convulso, sino también emerger fortalecida.

Sin embargo, apenas publicado, el documento recibió duras críticas del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS). En un análisis detallado, los expertos llegaron a una conclusión esclarecedora: el informe es menos un análisis bien fundamentado del futuro que una agenda política para la nueva legislatura. La principal crítica radica en que las medidas propuestas no son nada novedosas y, en cambio, repiten objetivos políticos ya conocidos sin ofrecer soluciones concretas.

En esencia, el informe de la Comisión identifica cuatro áreas clave de tensión que la UE debe abordar: el conflicto entre la competitividad y la autonomía estratégica, el equilibrio entre la innovación en IA y las salvaguardias, el equilibrio entre la prosperidad y el cambio demográfico, y la defensa de la democracia frente a la influencia de los algoritmos. Sin embargo, el análisis del Servicio Parlamentario sugiere que las áreas de acción propuestas están estrechamente alineadas con la línea política de la presidenta de la Comisión, von der Leyen. Por lo tanto, el documento sirve de contexto importante para los eurodiputados: la iniciativa de la Comisión es menos una evaluación neutral de la situación que un preludio estratégico para la implementación de sus objetivos políticos en los próximos años.

Adecuado para:

Informe de prospectiva estratégica 2025: un análisis exhaustivo

Base y contexto del informe

¿Qué es el Informe de Prospectiva Estratégica 2025?

El Informe de Prospectiva Estratégica 2025, titulado oficialmente "Resiliencia 2.0: Empoderar a la UE para prosperar en tiempos de turbulencia e incertidumbre", es un documento clave presentado por la Comisión Europea el 9 de septiembre de 2025. Se trata del primer informe de prospectiva de la segunda Comisión von der Leyen. El documento se basa en las tendencias establecidas y ofrece un análisis actualizado de los desafíos globales y específicos de la UE. Su objetivo principal es fortalecer la resiliencia de la Unión Europea para prepararla mejor para el futuro. El informe sirve de base para un nuevo ciclo de prospectiva y pretende fundamentar la agenda política para los próximos años con una perspectiva a largo plazo.

¿Cuál es el propósito general de este tipo de informes prospectivos?

Desde 2020, la Comisión Europea publica anualmente este informe de prospectiva estratégica, con la excepción del año electoral de 2024. Estos informes tienen una doble finalidad: primero, examinan los desarrollos y tendencias futuras que podrían afectar a la UE, y segundo, arrojan luz sobre las prioridades actuales de la Unión. Según la Comisión, estos informes pretenden fundamentar las prioridades políticas y promover la reflexión política a largo plazo sobre cuestiones transversales. Esta práctica forma parte de un esfuerzo más amplio dentro de las instituciones de la UE para fortalecer la prospectiva política. La convicción fundamental es que los procesos tradicionales de planificación y formulación de políticas ya no son suficientes para abordar eficazmente los complejos e interrelacionados desafíos de las llamadas "policrisis" a las que se enfrenta la UE. Por lo tanto, se trata de actuar de forma proactiva en lugar de reactiva.

¿En qué contexto se presentó el informe 2025?

El Comisario Micallef describió el informe como un «puente entre la labor prospectiva de la anterior Comisión y el nuevo mandato», subrayando su carácter transitorio. Se basa en varios documentos estratégicos importantes publicados poco antes, como los informes de Enrico Letta y Mario Draghi, que abordan en profundidad el mercado único y la competitividad europea, así como el informe Niinistö. Además, está estrechamente vinculado a la Agenda Estratégica 2024-2029 del Consejo y a la Estrategia de la UE para una Unión de Preparación de mayo de 2025. Por lo tanto, el informe pretende consolidar las conclusiones y el enfoque de estas diversas iniciativas en un marco coherente para el futuro.

El concepto central: Resiliencia 2.0

¿Cuál es el tema central del informe y qué significa exactamente “Resiliencia 2.0”?

El tema central y rector del informe es la resiliencia. Este ya fue el tema principal del primer Informe de Prospectiva de 2020. Sin embargo, la Comisión argumenta que la situación mundial ha cambiado tan drásticamente desde entonces que se requiere un enfoque nuevo y más avanzado en materia de resiliencia. Denomina a este nuevo enfoque "Resiliencia 2.0". Esta nueva forma de resiliencia pretende ser más transformadora, proactiva y con visión de futuro que la concepción anterior. Si bien la idea original de resiliencia ya incluía el concepto de que la UE se transformara y avanzara hacia adelante para ser más sostenible, justa y democrática, "Resiliencia 2.0" parece poner un énfasis aún mayor en configurar activamente el futuro y adaptarse profundamente a un mundo más incierto. Sin embargo, el texto señala críticamente que no está del todo claro cuál es la diferencia exacta con la versión anterior, ya que esta última ya era muy ambiciosa. El cambio de nombre a "2.0" también sirve para transmitir un sentido de urgencia y la necesidad de un cambio de paradigma.

¿Qué objetivos fundamentales debería alcanzar una UE resiliente de aquí a 2040, según el informe?

El informe define tres pilares básicos o "fundamentos" que deberían caracterizar una Unión Europea resiliente en 2040. En primer lugar, garantizar la paz mediante la seguridad europea. Esto refleja la nueva situación geopolítica, en la que las cuestiones de seguridad desempeñan un papel central en todos los ámbitos políticos. En segundo lugar, defender los valores de la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos. Esta es una respuesta a las amenazas internas y externas a estos valores fundamentales. En tercer lugar, garantizar el bienestar de las personas. Este objetivo tiene una definición amplia y abarca los aspectos sociales, económicos y medioambientales de la vida en la UE. Estos tres fundamentos conforman el marco general dentro del cual deben comprenderse los retos y ámbitos de acción específicos del informe.

Desarrollos globales y desafíos específicos de la UE

¿Qué acontecimientos globales identifica el informe como especialmente influyentes para la UE?

El informe identifica tres acontecimientos globales que tienen un impacto significativo en el futuro de la UE. El primero es la creciente centralidad de las cuestiones de seguridad en todos los ámbitos políticos. La seguridad ya no se considera un asunto aislado de la defensa o la política exterior, sino un asunto transversal que impregna las políticas económicas, energéticas, sanitarias e incluso educativas. El segundo acontecimiento es la erosión del orden internacional basado en normas. Las instituciones y los acuerdos que proporcionaron estabilidad durante décadas están perdiendo influencia, lo que conduce a un mundo más impredecible y conflictivo. El tercer acontecimiento global es el impacto continuo del cambio climático y el deterioro progresivo del estado de la naturaleza y los recursos hídricos. Estas crisis ecológicas tienen consecuencias directas para la seguridad, la economía y el bienestar en la UE.

El informe se refiere a cuatro retos específicos de la UE como «ejercicios de equilibrio». ¿Qué significa esto y cuál es el primer ejercicio de equilibrio?

Los cuatro desafíos específicos de la UE se presentan como "ejercicios de equilibrio". Esta formulación subraya los objetivos inherentemente contrapuestos y las dificultades que enfrentan los responsables políticos. No se trata de soluciones simples, sino de equilibrar prioridades contrapuestas.

El primer paso hacia un equilibrio es aumentar la competitividad de la UE, manteniendo al mismo tiempo su autonomía estratégica abierta. Por un lado, la UE debe mantenerse abierta al comercio global y atractiva para la inversión a fin de mantener la innovación y la fortaleza económica. Por otro, debe reducir su dependencia de actores externos y su vulnerabilidad a las perturbaciones. El informe sugiere que, en ocasiones, los intereses nacionales deberían quedar relegados a un segundo plano frente a medidas conjuntas como la contratación pública conjunta de energía o la contratación preferencial de bienes y servicios de la UE. Un ejemplo concreto de esta dependencia es el sector digital, donde el 70 % de la infraestructura en la nube de la UE está controlada por tan solo tres empresas estadounidenses. También se logrará una mayor independencia mediante el desarrollo de energías limpias, la mejora de la eficiencia energética y el fomento de la economía circular para reducir la dependencia de las importaciones de energía.

¿Cuál es el segundo acto de equilibrio descrito?

El segundo equilibrio aborda la tensión entre promover la innovación tecnológica y crear y mantener salvaguardias. Por un lado, debe crearse un entorno competitivo que libere todo el potencial de las nuevas tecnologías, reforzando así la resiliencia económica de la UE. Por otro lado, deben establecerse salvaguardias adecuadas para prevenir los riesgos para la seguridad, los derechos de los ciudadanos y los trabajadores, la privacidad, el medio ambiente y la democracia. El informe menciona explícitamente nuevas tecnologías como la computación cuántica, la biotecnología, la neurotecnología, los materiales avanzados, la robótica y, en particular, la inteligencia artificial (IA). En cuanto a la IA, la Comisión señala que, si bien se ha extendido rápidamente, el dominio del mercado de unos pocos actores globales está difuminando las fronteras entre los actores y espacios comerciales y públicos.

¿Cuál es el tercer acto de equilibrio?

El tercer acto de equilibrio aborda el reto de mantener el alto nivel de bienestar en la UE, a la vez que se responde al cambio demográfico y al cambio climático. La UE es conocida por su alto nivel de vida, economías sólidas, estándares ambientales y sistema de salud. Sin embargo, este modelo se encuentra bajo presión. El cambio demográfico, en particular el envejecimiento de la población, implica que menos personas contribuyen a la economía, mientras que la demanda de servicios de atención y salud está aumentando. El informe evita un análisis extenso de la migración, pero sugiere que la migración regular es una posible vía para satisfacer la demanda en los mercados laborales de la UE con talento extranjero. Además, el informe establece un vínculo directo entre el bienestar humano y la salud del planeta. Argumenta que actuar en armonía con la naturaleza contribuye a la seguridad y la prosperidad económica, por ejemplo, al ayudar a contener pandemias y garantizar la seguridad alimentaria mediante la mitigación y adaptación climática.

¿Y cuál es el cuarto y último acto de equilibrio?

El cuarto ejercicio de equilibrio se centra en la tensión entre la necesidad de defender la democracia y los valores fundamentales, y la adaptación al uso algorítmico de las redes sociales. El informe insta a fortalecer la toma de decisiones democrática, pero al mismo tiempo reconoce que las opiniones de las personas se ven cada vez más influenciadas por fuentes personalizadas y basadas en algoritmos. Esto limita significativamente el espacio común para el debate democrático basado en hechos y evidencias compartidas. Además, el informe advierte sobre una "nueva oligarquía global" en la que unos pocos multimillonarios tecnológicos influyen cada vez más en los procesos democráticos. Esto puede debilitar aún más la democracia y socavar la confianza ciudadana. En respuesta, el informe insta a fortalecer la resiliencia democrática mediante la cohesión social, los controles y contrapesos institucionales y mejoras innovadoras en la propia democracia.

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Hub para seguridad y defensa - Imagen: xpert.digital

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La defensa del grupo de trabajo de las PYME Connect - Fortalecimiento de las PYME en defensa europea

La resiliencia de la UE bajo examen: oportunidades, lagunas y críticas concretas

Crítica al informe de la UE: Por qué faltan vías de implementación concretas

El Informe de Prospectiva Estratégica 2025 establece ocho áreas de acción en la agenda para fortalecer la resiliencia de la UE frente a los riesgos geopolíticos, económicos y sociales. El informe abarca áreas clave —desde la visión global hasta la seguridad, la tecnología y la resiliencia económica, pasando por la educación, la democracia y la equidad intergeneracional— y, por lo tanto, refleja las directrices de la presidenta de la Comisión, von der Leyen, y la Agenda Estratégica del Consejo. Sin embargo, es fundamental que el informe parezca a menudo más bien una agenda política: faltan vínculos concretos entre los desafíos identificados y las medidas propuestas, las vías de implementación siguen siendo vagas y las innovaciones genuinas son escasas. La discrepancia entre los objetivos ambiciosos (por ejemplo, las normas globales de IA o la reforma de la OMC) y la capacidad práctica de la UE para actuar sigue siendo notable. El informe plantea un desafío para los parlamentos: las cuestiones intersectoriales son difíciles de abordar dentro de las estructuras tradicionales de las comisiones, por lo que se están debatiendo diversos modelos de prospectiva parlamentaria, desde comisiones especializadas hasta defensores del pueblo individuales, pasando por la integración de la prospectiva en los procesos legislativos.

Los ocho ámbitos de acción y la evaluación crítica

¿Qué ocho áreas de acción propone el informe para fortalecer la resiliencia de la UE?

La sección final del informe identifica ocho áreas clave de acción para fortalecer la resiliencia de la UE. Estas áreas buscan abordar tanto los desafíos específicos de la UE como los cambios globales. Estas ocho áreas son:

Desarrollar una visión global.
Fortalecer la seguridad interna y externa.
Hacer que la tecnología y la investigación sean utilizables.
Fortalecimiento de la resiliencia económica.
Promover el bienestar sostenible e inclusivo.
Repensando la educación.
Fortalecer las bases de la democracia.
Fortalecimiento de la equidad intergeneracional.

Estos ámbitos reflejan las orientaciones políticas de la segunda Comisión von der Leyen y la Agenda Estratégica del Consejo Europeo.

¿Qué críticas se hacen a la presentación de estos ámbitos de acción?

El informe ofrece una crítica bastante clara a esta sección. Una crítica clave es que no se establecen vínculos explícitos entre las ocho áreas de acción propuestas y los desafíos o desarrollos globales previamente identificados. Esto debilita el enfoque y el impacto de las propuestas. El informe habría sido más convincente si las acciones se hubieran vinculado más claramente a los problemas específicos.

Otra crítica clave es que esta sección se lee menos como un análisis prospectivo y más como una agenda política o una colección de declaraciones de intenciones. El tono se describe como bastante directivo, con frases frecuentes como «la UE debe» o «la UE debería».

Además, se critica que las acciones propuestas contengan pocas sorpresas y se basen en gran medida en las políticas y objetivos existentes de la Comisión. Apenas identifican vías o instrumentos verdaderamente nuevos para alcanzar los ambiciosos objetivos.

Ejemplos concretos de críticas, especialmente en lo que respecta a la viabilidad

El informe cita ejemplos concretos que respaldan las críticas. En el ámbito de la "visión global", por ejemplo, el informe insta a la UE a influir en el debate sobre la reforma multilateral, incluida la reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La crítica radica en que el informe no explica cómo se logrará esto, especialmente en un momento en que la capacidad de la UE para utilizar plenamente sus instrumentos de política comercial se ve sometida a presión, principalmente por parte de Estados Unidos.

Otro ejemplo se refiere a la inteligencia artificial. El informe insta a establecer estándares globales y a desarrollar autonomía estratégica en la investigación en IA. Aquí también se plantea la cuestión de cómo lograrlo, dado que el propio informe ya afirmaba que el sector de la IA está dominado por "unos pocos multimillonarios tecnológicos" que forman parte de una "nueva oligarquía global". La discrepancia entre esta ambiciosa demanda y la distribución realista del poder sigue sin resolverse.

En el ámbito de la resiliencia económica, se mencionan numerosos objetivos, como la transformación industrial o la resiliencia de la cadena de suministro, pero no se describen nuevas vías para alcanzarlos. Los llamamientos a una economía circular o a una auténtica unión del ahorro y la inversión son repeticiones de objetivos políticos ya existentes.

¿Hay nuevas ideas o enfoques en los ámbitos de acción?

El texto sugiere que la mayoría de las propuestas son repeticiones de demandas políticas ya conocidas. Por ejemplo, la exigencia de una transición fiscal que se desplace del trabajo a un impuesto sobre las externalidades negativas (como la contaminación ambiental) es una exigencia arraigada en la política de la UE. Asimismo, el objetivo de preparar a los ciudadanos no solo para ocupaciones específicas, sino para múltiples transiciones a lo largo de sus vidas, ha formado parte del debate sobre políticas educativas desde hace tiempo. La única demanda que se destaca como verdaderamente nueva y como una forma de gobernanza anticipatoria es la de promover la alfabetización en IA entre la población.

Situación del informe en el contexto estratégico de la UE

¿Cómo se relaciona el Informe de Prospectiva Estratégica 2025 con la Agenda Estratégica 2024-2029 del Consejo?

La comparación de ambos documentos revela similitudes y diferencias notables. Dos de los tres objetivos fundamentales del Informe de Prospectiva, a saber, lograr la paz mediante la seguridad europea y defender la democracia y los derechos humanos, reflejan directamente dos de los temas principales de la Agenda Estratégica del Consejo: «Una Europa fuerte y segura» y «Una Europa libre y democrática».

La diferencia crucial, sin embargo, reside en el tratamiento del tercer tema de la Agenda Estratégica: «Una Europa próspera y competitiva». Este objetivo no aparece en el Informe de Prospectiva como una meta fundamental e independiente. En cambio, cuestiones económicas como la competitividad y la resiliencia económica se incluyen en los objetivos generales de seguridad europea y bienestar humano. Parece como si la Comisión hubiera optado conscientemente por no presentar la prosperidad económica como un fin en sí mismo, sino principalmente como una herramienta para alcanzar los objetivos generales de resiliencia, seguridad y bienestar. Esta impresión se ve reforzada por el hecho de que la seguridad se presenta como un leitmotiv que impregna todos los ámbitos políticos de la UE.

¿Cómo se relaciona el informe con las directrices políticas de la presidenta de la Comisión, Von der Leyen?

Existe una conexión muy estrecha. Las directrices políticas presentadas por el Presidente en julio de 2024 se dividen en siete capítulos. Estos capítulos abordan, en líneas generales, los mismos temas que las ocho áreas de acción del Informe de Prospectiva, aunque en un orden y una agrupación diferentes. Existe una amplia superposición temática con los tres temas principales de la Agenda Estratégica del Consejo. El único ámbito de las directrices políticas que no tiene un paralelismo claro en el Informe de Prospectiva ni en la Agenda Estratégica es el capítulo final, titulado «Actuar juntos y preparar nuestra Unión para el futuro». Este capítulo aborda la ambición presupuestaria, las reformas institucionales y la cooperación con el Parlamento; en otras palabras, se centra más en el funcionamiento interno de la UE.

¿Existe una conexión entre el informe y el Discurso sobre el Estado de la Unión de 2025 (SOTEU)?

Sí, la conexión es muy sólida y respalda la evaluación de que el Informe Foresight es más una agenda política que un mero análisis. El Discurso sobre el Estado de la Unión de la presidenta von der Leyen se pronunció al día siguiente de la presentación del Informe Foresight. En cuanto al contenido, el discurso se centró en gran medida en las ocho áreas de acción descritas en el informe. Fue algo más específico en algunas áreas políticas, como la migración, pero omitió la cuestión de la equidad intergeneracional mencionada en el informe. La proximidad en el tiempo y el contenido sugiere que el Informe Foresight sirvió como base estratégica y documento de comunicación preparatorio para el discurso inaugural de la presidenta de la Comisión.

¿Cómo se compara el informe con los informes de prospectiva estratégica anteriores desde 2020?

Existe una notable continuidad temática a lo largo de los años. Si bien el primer informe de 2020 identificó solo cuatro dimensiones de resiliencia (social y económica, geopolítica, ecológica y digital), los informes de 2021 y 2022 enumeraron diez temas o áreas de acción principales cada uno. Los temas centrales recurrentes incluyen el fortalecimiento de la autonomía estratégica abierta de la UE (en particular en tecnología, materias primas y energía), la respuesta a los desafíos sanitarios y medioambientales, la defensa de los valores democráticos de la UE y el fortalecimiento de las capacidades de defensa y la red global de socios. Si bien el lenguaje y los términos de moda han cambiado —por ejemplo, casi nadie habla de la "transición dual, ecológica y digital" de los informes anteriores—, los problemas y desafíos subyacentes siguen siendo los mismos. El informe de 2025 evita pintar un panorama demasiado sombrío de una guerra inminente o de una sociedad dominada por la seguridad. Mantiene el enfoque en objetivos positivos asociados con los valores democráticos y el bienestar de la ciudadanía, aunque la gravedad de los desafíos combinados se describe como preocupante.

Posibles medidas de seguimiento institucional

¿Cómo suelen reaccionar las instituciones de la UE ante este tipo de informes?

Las reacciones de las distintas instituciones de la UE han sido tradicionalmente diversas. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha emitido dictámenes sobre todos los Informes de Prospectiva anteriores desde 2020 y volverá a hacerlo para el Informe de 2025. En cambio, el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo no han publicado respuestas ni posiciones formales sobre los informes anteriores. Dado el carácter horizontal y multipolítico del informe, el Consejo Europeo sería un foro adecuado para adoptar las conclusiones del Consejo. Del mismo modo, el Parlamento Europeo podría responder mediante un intercambio de opiniones y una resolución.

¿A qué problemas se enfrenta el Parlamento Europeo al tratar este tipo de informes interdepartamentales?

El principal problema del Parlamento Europeo reside en su estructura interna. El sistema parlamentario de remitir documentos a una o más comisiones especializadas resulta inadecuado para tratar documentos de naturaleza tan amplia e intersectorial. Un informe prospectivo que abarque temas que van desde la seguridad y la economía hasta la educación y la democracia no cabe en el ámbito de competencias de una sola comisión. Asignarlo a varias comisiones puede generar problemas de coordinación y un resultado fragmentado.

El texto sugiere tomar como modelo los parlamentos nacionales. ¿Cuál es el primer modelo descrito para la labor de prospectiva parlamentaria?

La primera y más destacada opción es la creación de un órgano específico de parlamentarios, como un "Comité de Prospectiva" o un "Comité de Futuro". El primer órgano de este tipo se creó en Finlandia en 1993, y desde entonces otros siete parlamentos nacionales han seguido su ejemplo. El éxito de este modelo depende de varias condiciones cruciales. Requiere un apoyo activo e interpartidista para evitar convertirse en un juguete de intereses partidistas. Mantener vínculos estrechos con la labor de prospectiva del ejecutivo y con los centros de estudios es crucial para mantener su relevancia y acceder a análisis sólidos. Además, es importante una cultura de debate no polarizante centrada en los desafíos intersectoriales a largo plazo. Esto también ayuda a evitar conflictos con los comités especializados permanentes existentes y el proceso legislativo en curso.

¿Cuál es la segunda opción para anclar la prospectiva en los parlamentos?

La segunda opción consiste en asignar la tarea de prospectiva a una sola persona o a una unidad pequeña, como un defensor del pueblo o un comisionado para la prospectiva o para las generaciones futuras. Sin embargo, este enfoque conlleva riesgos significativos, como lo demuestran las experiencias de Hungría e Israel. Existe el riesgo de que surjan debates sobre la imparcialidad del titular, lo que podría socavar la legitimidad de la labor. Otro riesgo importante es la falta de continuidad. Las actividades pueden interrumpirse abruptamente tras elecciones o cambios políticos si ya no existe la voluntad política para apoyar este puesto. Por lo tanto, la institucionalización es significativamente más débil en este modelo.

¿Y cuál es la tercera opción?

La tercera opción consiste en integrar elementos de prospectiva en el proceso legislativo ordinario caso por caso. Esto implicaría que los aspectos a largo plazo y los escenarios futuros también se tendrían en cuenta al elaborar leyes específicas en las comisiones especializadas. Sin embargo, este enfoque sectorial presenta una desventaja crucial: no puede abordar adecuadamente los complejos desafíos intersectoriales que son la base de la prospectiva y de los informes de prospectiva de la Comisión. La fortaleza de la prospectiva reside precisamente en superar el pensamiento compartimentado y analizar las interacciones entre los diferentes ámbitos políticos. Un enfoque puramente sectorial no abordaría adecuadamente esta preocupación fundamental.

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Markus Becker

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