Paquete de movilidad militar: La movilidad militar como factor crucial para la preparación de la defensa y la disuasión reforzada.

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Publicado el: 20 de noviembre de 2025 / Actualizado el: 20 de noviembre de 2025 – Autor: Konrad Wolfenstein

UE: La movilidad militar como factor crucial para la preparación de la defensa y el fortalecimiento de la disuasión – Imagen: Xpert.Digital

Comunicación conjunta de la Comisión Europea y el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

La crisis de movilización de Europa: La arquitectura económica de una transformación de la defensa continental

Cuando la burocracia mata más rápido de lo que los tanques pueden avanzar: el dilema de la movilidad militar, valorado en 100 mil millones de euros.

La Unión Europea se enfrenta a una paradoja de proporciones históricas. Si bien el gasto en defensa de los 27 Estados miembros alcanzó la cifra récord de 343.000 millones de euros en 2024 y se prevé que llegue a otros 381.000 millones en 2025, se revela una debilidad estratégica fundamental: Europa no puede trasladar sus recursos militares a través de sus propias fronteras. El Paquete de Movilidad Militar, presentado por la Comisión Europea el 19 de noviembre de 2025, constituye el intento más ambicioso hasta la fecha para superar esta parálisis estructural. Es más que un proyecto de reforma de la política de transporte; es el plan económico para transformar un continente fragmentado en un espacio económico defendible, capaz de responder en cuestión de días, en lugar de semanas, ante una crisis.

La urgencia de esta iniciativa se deriva de un cálculo geopolítico objetivo: las agencias de inteligencia europeas, incluido el Servicio Federal de Inteligencia alemán (BND), advierten unánimemente de que Rusia podría tener la capacidad militar para atacar a otro Estado europeo antes de que finalice esta década. Las capacidades de transporte actuales contrastan drásticamente con este escenario de amenaza. El traslado de equipo militar desde los puertos de Europa Occidental hasta el flanco oriental de la OTAN requiere actualmente entre varias semanas y meses. Los trámites de aprobación pueden tardar hasta 45 días. Los puentes colapsan bajo el peso de los modernos tanques de combate. Los túneles son demasiado estrechos para los transportes militares de gran tamaño. Las redes ferroviarias operan con anchos de vía incompatibles. Estos cuellos de botella infraestructurales y regulatorios se combinan para crear un riesgo estratégico que socava toda la arquitectura de seguridad europea.

El presente paquete pretende abordar estas deficiencias mediante una estrategia triple: primero, la armonización de los procedimientos nacionales de aprobación; segundo, la creación de un mecanismo de emergencia para situaciones de crisis; y tercero, inversiones masivas en infraestructuras en los puntos críticos identificados. Las dimensiones económicas de esta transformación superan con creces los presupuestos propuestos. Se estima que la inversión necesaria solo para infraestructuras asciende a unos 100 000 millones de euros para 2035. Sin embargo, el presupuesto propuesto por la UE para el próximo ciclo de financiación, de 2028 a 2034, solo contempla 17 650 millones de euros. Este déficit de financiación de más de 80 000 millones de euros marcará el debate sobre política económica en los próximos años y planteará cuestiones fundamentales sobre la soberanía fiscal, la priorización del gasto público y el papel del capital privado en sectores estratégicos.

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Comisión Europea – Industria de Defensa y Espacio | Comunicación conjunta sobre movilidad militar

La anatomía de la inmovilidad europea

La situación actual puede describirse como un fallo sistémico del mercado, resultado de décadas de abandono. Tras el fin de la Guerra Fría, Europa disfrutó de los beneficios de la paz, que se manifestaron en la reducción de los presupuestos de defensa y el desmantelamiento de la infraestructura militar. La política de transporte civil se centró en la eficiencia, la protección del medio ambiente y la minimización de costes. Las necesidades militares pasaron a un segundo plano. Si bien las ampliaciones de la Unión Europea integraron nuevos Estados miembros, no crearon corredores de transporte militar continuos. El resultado es un mosaico de normativas nacionales que convierte cada movimiento transfronterizo de tropas en una maratón burocrática.

En febrero de 2025, el Tribunal de Cuentas Europeo publicó un informe especial demoledor sobre la movilidad militar en la UE. Los auditores concluyeron que el segundo Plan de Acción de la UE sobre Movilidad Militar adolecía de deficiencias conceptuales y no había logrado avances suficientes. A pesar de la asignación inicial de 1.690 millones de euros para toda la UE entre 2021 y 2027, las fuerzas armadas de los Estados miembros seguían sin poder desplazarse con rapidez por la Unión. La tercera convocatoria de propuestas para proyectos de movilidad militar reveló la magnitud del retraso: 112 solicitudes de 22 Estados miembros, por un total de 3.700 millones de euros, compitieron por tan solo 807 millones de euros de financiación disponible. Esta sobredemanda de 4,7 veces no solo evidencia un enorme retraso en la inversión, sino que también refleja la creciente concienciación entre los Estados miembros sobre la importancia estratégica de este asunto.

Las consecuencias operativas de estas deficiencias estructurales son evidentes en escenarios concretos. Alemania, como eje geográfico de Europa, desempeña un papel clave en los movimientos Este-Oeste. La República Federal, junto con los Países Bajos y Polonia, ya ha establecido un corredor militar modelo, al que se han unido recientemente otros ocho estados. Sin embargo, ejercicios como DeployEx 2024 revelan problemas persistentes. Los convoyes militares tienen que esperar en las fronteras. Las estaciones de repostaje especiales para vehículos militares existen solo esporádicamente. La coordinación entre las autoridades nacionales es improvisada. Durante un ejercicio de la OTAN, según se informa, los paracaidistas tuvieron que mostrar sus pasaportes en pleno salto, una anécdota que ilustra lo absurdo de los procedimientos excesivamente regulados.

Los costes de oportunidad económicos de esta ineficiencia no pueden cuantificarse con precisión, pero son considerables. Cada retraso en el despliegue de tropas aumenta el riesgo de sorpresas estratégicas. Socava la credibilidad de la garantía de defensa mutua de la OTAN. Obliga a los Estados miembros a mantener presencias de tropas estacionarias, más costosas, en lugar de recurrir a modelos de rotación flexibles. Además, la falta de interoperabilidad entre los sistemas logísticos civiles y militares impide las sinergias. Conceptos logísticos modernos, como las entregas justo a tiempo, que desde hace tiempo son práctica habitual en el sector privado, siguen siendo inalcanzables en el ámbito militar mientras los cruces fronterizos tarden semanas en lugar de horas.

Revolución regulatoria a través del Schengen militar

El núcleo del paquete propuesto es una ambiciosa propuesta regulatoria destinada a crear una Zona de Movilidad Militar a nivel de la UE para finales de 2027. La analogía con el Espacio Schengen es deliberada. Así como la abolición de los controles fronterizos aceleró la integración económica de Europa, se pretende que un Espacio Schengen militar refuerce las capacidades de defensa del continente. La normativa propuesta es jurídicamente vinculante y establecería, por primera vez, estándares uniformes para el transporte militar transfronterizo.

El plazo máximo de aprobación debería limitarse normalmente a tres días, lo que supone una reducción de 15 veces respecto a los 45 días actuales. Los permisos permanentes sustituirían el requisito actual de renovación anual, liberando recursos administrativos y aportando certidumbre a la planificación.

Las plantillas estandarizadas para las solicitudes de permisos y autorizaciones diplomáticas reducen los costes de transacción. La armonización de las normas para el transporte de mercancías peligrosas y cargas sobredimensionadas o con sobrepeso elimina una importante causa de retrasos.

El mayor uso de formularios aduaneros estandarizados, como el formulario 302 de la UE y el formulario 302 de la OTAN, agiliza los trámites fronterizos. El desarrollo de una herramienta digital unificada para todos los procesos de movilidad militar transfronteriza promete una mayor eficiencia gracias a la automatización y el seguimiento en tiempo real.

La lógica económica que sustenta esta armonización se basa en las teorías clásicas de la economía de los costes de transacción. Toda regulación nacional genera asimetrías de información, costes de negociación y costes de aplicación. La fragmentación impide las economías de escala y dificulta la especialización. Un marco jurídico uniforme reduce las barreras de entrada al mercado para las empresas de logística civil que deseen optar a contratos militares. Permite las licitaciones transfronterizas, lo que intensifica la competencia y reduce los precios. Crea seguridad jurídica para las inversiones en equipos de transporte especializados. Las ventajas económicas se derivan de la internalización de las externalidades: una mayor movilidad militar incrementa la seguridad colectiva, un bien público del que se benefician todos los Estados miembros.

La estructura de gobernanza prevé la creación de un Grupo de Transporte de Movilidad Militar, un órgano de coordinación presidido por la Comisión. Cada Estado miembro debe designar un Coordinador Nacional de Transporte Militar, que actuará como punto de contacto central. Se realizarán comprobaciones anuales de preparación y pruebas de resistencia para evaluar la operatividad del sistema. Esta arquitectura institucional se rige por el principio de gobernanza multinivel, que se utiliza habitualmente en la Unión Europea para abordar cuestiones complejas de coordinación. La Comisión establece el marco y los Estados miembros lo implementan bajo supervisión mutua. La presión entre pares y la evaluación comparativa tienen como objetivo ejercer un efecto disciplinario.

La aplicabilidad real de esta normativa sigue siendo un punto crítico a analizar. La normativa propuesta enfatiza explícitamente que los Estados miembros conservan la libertad de decidir si permiten o no el paso de fuerzas armadas extranjeras por su territorio. Esta cláusula de soberanía podría convertirse en el punto débil de todo el sistema. En situaciones políticamente delicadas, los Estados podrían invocar intereses de seguridad nacional y denegar o retrasar los permisos. La normativa crea incentivos para la cooperación, pero no la impone. Desde una perspectiva de teoría de juegos, se trata de un juego de coordinación con múltiples equilibrios. El equilibrio cooperativo deseado requiere un compromiso creíble por parte de los actores, lo cual no está garantizado dadas las percepciones heterogéneas de las amenazas y las diferentes culturas estratégicas.

EMERS: El botón de emergencia para momentos de crisis

Quizás el elemento más innovador del paquete sea el Sistema Europeo de Respuesta Mejorada a la Movilidad Militar, un sistema de emergencia a escala de la UE para momentos de crisis.

La solicitud EMERS puede ser presentada por un Estado miembro o por la Comisión. El Consejo debe decidir en un plazo de 48 horas.

Tras su activación, se elimina prácticamente la necesidad de permisos; solo se requiere una notificación con un plazo de preaviso reducido. Los transportes militares tienen acceso prioritario a la infraestructura, los vehículos y los servicios esenciales. Se pueden suspender las normas de cabotaje, las regulaciones sobre tiempos de conducción y descanso, las restricciones ambientales y las prohibiciones de conducir durante las vacaciones. La OTAN es informada de la activación, la prórroga o la finalización del sistema. El EMERS tiene una validez de hasta un año.

Este mecanismo aborda un problema fundamental de la acción colectiva. En tiempos de paz, predominan los intereses particulares. Los ecologistas exigen la prohibición de conducir de noche. Los sindicatos insisten en la regulación de la jornada laboral. Las empresas de transporte de mercancías nacionales se defienden de la competencia extranjera. El EMERS suspende temporalmente estos conflictos de intereses y establece una clara primacía de la necesidad militar. Desde una perspectiva económica, se trata de un mecanismo de emergencia institucionalizado que reduce drásticamente los costes de suministro de material de defensa en tiempos de crisis.

La activación del EMERS tendría consecuencias de gran alcance para la economía europea. Priorizar el transporte militar perturbaría las cadenas logísticas civiles. Las empresas que dependen de las entregas justo a tiempo sufrirían retrasos. Los transitarios se verían obligados a poner sus vehículos y conductores a disposición para fines militares, posiblemente a precios inferiores a los del mercado. La suspensión de la normativa medioambiental sobrecargaría a las comunidades locales con ruido y emisiones. La cuestión de la compensación por estas externalidades sigue sin resolverse. El paquete no contempla mecanismos de compensación para los terceros afectados.

Al mismo tiempo, el EMERS conlleva importantes riesgos de abuso. La definición de crisis sigue siendo vaga. En teoría, un Estado miembro podría activar el EMERS para perseguir intereses económicos nacionales, disfrazados de imperativo de seguridad. La decisión del Consejo en 48 horas deja poco margen para un análisis exhaustivo. La presión para mostrar solidaridad podría silenciar las voces críticas. El plazo de un año es suficiente para generar cambios duraderos en las estructuras de mercado. Las empresas de logística establecidas podrían verse desplazadas si los clientes militares se acostumbran a nuevos proveedores de servicios. La economía política de la legislación de emergencia nos enseña que las medidas temporales a menudo se transforman en acuerdos permanentes.

La coordinación con la OTAN es otro aspecto delicado. Si bien el EMERS es un instrumento de la UE, la defensa militar de Europa se desarrolla principalmente en el marco de la OTAN. La notificación propuesta a la OTAN sobre la activación, prórroga o finalización no constituye una consulta. La OTAN no tiene poder de veto. Esto podría resultar problemático en escenarios donde los Estados miembros de la UE y los miembros de la OTAN no sean idénticos o donde las prioridades estratégicas diverjan. Las invitaciones mutuas a reuniones de grupos de trabajo y ejercicios prácticos son pasos positivos, pero no sustituyen un acuerdo estratégico vinculante. El hecho de que la normativa también esté destinada a beneficiar a los aliados de la OTAN no pertenecientes a la UE, si esto es relevante para la seguridad de la UE, deja un amplio margen de interpretación.

El déficit de infraestructuras: un retraso en la inversión de 100.000 millones de euros.

Los 500 proyectos prioritarios identificados constituyen la columna vertebral física del Paquete de Movilidad Militar. Estos cuellos de botella incluyen puentes que requieren reforzamiento, túneles que necesitan ampliación, puertos y aeropuertos cuya capacidad debe incrementarse, e infraestructura ferroviaria que debe adaptarse al ancho de vía estándar europeo. La inversión estimada de 100 000 millones de euros para 2035 representa un importante desafío económico que solo podrá afrontarse movilizando diversas fuentes de financiación.

El presupuesto propuesto para el Mecanismo «Conectar Europa» en el próximo marco financiero plurianual (2028-2034) asciende a 17 650 millones de euros, lo que supone un incremento de diez veces con respecto a los 1690 millones de euros actuales. Este aumento refleja la creciente prioridad política que se le otorga a este tema. No obstante, persiste un déficit de financiación de más de 80 000 millones de euros. Este déficit debe cubrirse mediante los presupuestos nacionales, la reasignación de recursos del Fondo de Cohesión, el uso del instrumento de préstamo SAFE, préstamos del Banco Europeo de Inversiones y la participación de capital privado.

La justificación económica de estas inversiones reside en su doble uso. La infraestructura que cumple con los requisitos militares suele presentar una mayor capacidad de carga, dimensiones más amplias y mejor redundancia. Además, beneficia a la economía civil. Los puentes reforzados no solo soportan tanques, sino también transporte industrial pesado. Los túneles ensanchados facilitan el transporte de componentes industriales de gran tamaño. La ampliación de la capacidad en puertos y aeropuertos incrementa la competitividad logística de regiones enteras. La conversión al ancho de vía europeo estándar, ya implementada en los primeros 22 kilómetros en Ucrania en septiembre de 2025, elimina las costosas operaciones de cambio de ancho y agiliza el movimiento de mercancías.

El retorno macroeconómico de estas inversiones puede estimarse mediante un análisis de costo-beneficio. En septiembre de 2025, el grupo de expertos del Parlamento Europeo publicó un estudio que cuantifica el valor añadido de las inversiones colectivas en movilidad militar. El análisis muestra que una estrategia de inversión coordinada de entre 75.000 y 100.000 millones de euros para 2035 podría generar una contribución anual adicional al PIB de 21.000 millones de euros en 2035. Esta cifra triplica los efectos de las inversiones nacionales no coordinadas. El estudio identifica varios canales a través de los cuales se generan estas mejoras en el bienestar: reducción de los tiempos y costos de transporte, acceso a nuevos mercados gracias a una mejor conectividad, aumento de la productividad mediante la eliminación de cuellos de botella logísticos y transferencia de tecnología entre aplicaciones militares y civiles.

La distribución de las inversiones se ajusta a los cuatro corredores prioritarios de movilidad militar adoptados por el Consejo en marzo de 2025. Por motivos de seguridad, no se divulgan con detalle las rutas geográficas precisas, pero se sabe que incluyen conexiones oeste-este y norte-sur. El corredor norte, que conecta los Países Bajos con Alemania, Polonia y, más allá, con Ucrania, es el más avanzado. Cuatro corredores ya se extienden hasta Ucrania y uno hasta Moldavia. Esta priorización subraya la importancia estratégica del flanco oriental y la determinación de integrar a Ucrania en las estructuras de seguridad europeas, independientemente del avance de su adhesión.

La financiación a través del Fondo de Cohesión plantea interrogantes sobre la política distributiva. Tradicionalmente, el Fondo de Cohesión se ha diseñado para reducir las desigualdades económicas entre regiones. Su reasignación para fines de defensa implica que fondos originalmente destinados a proyectos sociales, protección ambiental o desarrollo regional ahora se canalizan hacia la infraestructura militar. Esto podría generar tensiones sociales internas, especialmente en los Estados miembros que dependen de los fondos de cohesión. En abril de 2025, la Comisión Europea presentó una revisión intermedia del Fondo de Cohesión, que por primera vez abrió la posibilidad de utilizar fondos para la industria de defensa y la infraestructura militar. Esta reorientación es políticamente controvertida. Los críticos argumentan que la fusión de los objetivos de cohesión y defensa diluye la misión original del Fondo y sacrifica la cohesión social en aras de las necesidades militares.

El instrumento de crédito SAFE, que proporciona hasta 150.000 millones de euros en préstamos a bajo interés para la adquisición conjunta de material de defensa, podría utilizarse en parte para proyectos de movilidad militar. Polonia encabeza la lista con una solicitud indicativa de 43.700 millones de euros, seguida de Rumanía, Francia, Hungría e Italia. Los préstamos están sujetos a condiciones estrictas: al menos el 65% de los componentes deben proceder de la UE, el Espacio Económico Europeo/AELC o Ucrania. Los equipos especialmente sensibles están sujetos a requisitos de soberanía aún más rigurosos. El plazo de amortización es de 45 años. El SAFE aprovecha la sólida calificación crediticia de la UE para facilitar a los Estados miembros el acceso a capital en condiciones favorables. Este mecanismo es económicamente eficiente, pero conlleva el riesgo de una mutualización gradual de la deuda, un tema políticamente delicado en una Unión que acordó normas fiscales estrictas tras la crisis del euro.

La inversión de capital privado en infraestructura militar presenta desafíos conceptuales. Los modelos clásicos de colaboración público-privada se basan en la generación de flujos de efectivo mediante tarifas de uso. La infraestructura militar rara vez genera ingresos directos; su valor reside en la posibilidad de utilizarla en caso de emergencia. Este problema de opcionalidad complica la valoración y la financiación. Entre los posibles enfoques se incluyen los pagos por disponibilidad, donde el Estado financia la provisión de infraestructura independientemente de su uso real, o modelos híbridos, donde el uso civil en tiempos de paz genera ingresos que garantizan la disponibilidad militar en tiempos de crisis. En 2025, el Banco Europeo de Inversiones aumentó su límite de financiación a 100 000 millones de euros y, por primera vez, reservó el 3,5 % para seguridad y defensa. Ya ha aprobado proyectos como la construcción de una base militar en Lituania. Este avance marca un cambio de paradigma en el panorama de la financiación.

Mecanismos de solidaridad: Mancomunación de capacidades de transporte

El propuesto Fondo de Solidaridad para la Movilidad Militar representa un intento de superar el problema clásico del aprovechamiento indebido en la cooperación en materia de defensa mediante la institucionalización del reparto de la carga. Los Estados miembros pueden registrar voluntariamente sus propias capacidades de transporte militar o capacidades civiles contratadas, que posteriormente se ponen a disposición de todos los Estados miembros. Una Reserva Estratégica de Transporte complementa este fondo al reservar capacidades civiles para uso de la UE en situaciones de emergencia. Un Catálogo de Movilidad Militar sirve como plataforma en línea donde las empresas europeas ofrecen servicios de transporte y logística relacionados con el ámbito militar.

La lógica económica de la puesta en común de recursos se basa en dos mecanismos: la diversificación y las economías de escala. La diversificación reduce los riesgos. Ningún Estado miembro tiene que mantener lo que todos podrían necesitar colectivamente. Esto reduce la redundancia y el capital inmovilizado. Las economías de escala surgen de la adquisición y el uso conjuntos. Los equipos de transporte especializados, como trenes de gran tonelaje, transbordadores de carga rodada o capacidad estratégica de carga aérea, son costosos y solo se necesitan ocasionalmente. El uso compartido aumenta la utilización y la rentabilidad. El reto reside en la compatibilidad de los incentivos. Los Estados miembros deben estar convencidos de que los beneficios de la puesta en común de recursos superan los costes de la pérdida de soberanía.

El paquete ofrece varios incentivos: apoyo de la UE para la adquisición de nuevos equipos de transporte, y cofinanciación para el despliegue, el mantenimiento y la formación del personal. Estos incentivos financieros reducen el coste de oportunidad de la participación. Sin embargo, persiste el problema fundamental de la incertidumbre estratégica. Un Estado miembro que pone su capacidad a disposición del fondo común no puede tener la certeza de que dispondrá de recursos equivalentes cuando los necesite. La disponibilidad depende de la demanda de otros. En un escenario de crisis simétrica, donde varios Estados miembros requieran apoyo simultáneamente, el fondo común podría agotarse. Este problema de disponibilidad exige mecanismos de asignación cuidadosos y normas de priorización, que aún no se han especificado.

El Catálogo de Movilidad Militar, como plataforma para servicios civiles, promete una mayor eficiencia gracias a la competencia y la transparencia. Los costes de transacción disminuyen al centralizar la oferta y la demanda. Los clientes militares pueden comparar precios e identificar proveedores especializados. Las empresas civiles acceden a un nuevo segmento de clientes. La Unión Internacional de Transporte por Carretera (UITC), la organización mundial que agrupa al sector del transporte por carretera, acogió con satisfacción el Paquete de Movilidad Militar, pero solicitó medidas complementarias. Exigió la armonización total de los permisos de conducir, la formación, la normativa sobre tiempos de conducción y descanso, y las normas de destino para los conductores civiles que prestan servicio en las fuerzas armadas. Solicitó directrices más claras sobre el peso y las dimensiones de los vehículos militares especiales. Instó a adoptar un enfoque común a nivel de la UE en relación con los acuerdos contractuales y la responsabilidad entre los operadores civiles y las fuerzas armadas. Estas exigencias demuestran que la clave está en los detalles. Sin una clarificación de estas cuestiones operativas, el catálogo sigue siendo una construcción teórica sin utilidad práctica.

La integración de actores civiles en la logística militar también plantea interrogantes en materia de seguridad. Las empresas civiles están sujetas a requisitos de rendición de cuentas distintos a los de los organismos gubernamentales. Su objetivo es obtener beneficios y podrían rechazar contratos si las condiciones no son favorables. Son vulnerables a la corrupción y a la influencia externa. Los inversores extranjeros podrían acceder a información sensible sobre movimientos militares mediante participaciones en empresas de logística europeas. Si bien el paquete de medidas menciona la ciberseguridad y la resiliencia de la cadena de suministro, no especifica claramente las salvaguardias concretas. La Directiva NIS2, que refuerza los requisitos de ciberseguridad para los operadores de infraestructuras críticas, debe aplicarse de forma coherente a todos los actores incluidos en el catálogo de movilidad militar. La revisión propuesta de la Ley de Ciberseguridad para reforzar la resiliencia de la cadena de suministro es un paso en la dirección correcta, pero debe sustentarse en estándares sectoriales claros y mecanismos de aplicación rigurosos.

Hub para seguridad y defensa: asesoramiento e información

Hub para seguridad y defensa - Imagen: xpert.digital

El Hub para la Seguridad y la Defensa ofrece asesoramiento bien fundado e información actual para apoyar efectivamente a las empresas y organizaciones para fortalecer su papel en la política europea de seguridad y defensa. En estrecha conexión con el grupo de trabajo de las PYME Connect, promueve pequeñas y medianas empresas (PYME) en particular que desean ampliar aún más su innovadora fuerza y competitividad en el campo de la defensa. Como punto de contacto central, el Hub crea un puente decisivo entre las PYME y la estrategia de defensa europea.

Adecuado para:

La defensa del grupo de trabajo de las PYME Connect - Fortalecimiento de las PYME en defensa europea

Alemania en el centro: Oportunidades y riesgos de la logística de defensa

Resiliencia frente a amenazas híbridas

El Paquete de Movilidad Militar aborda no solo los cuellos de botella logísticos convencionales, sino también las vulnerabilidades ante ataques híbridos. El documento hace referencia explícita a incidentes específicos: ataques híbridos contra aeropuertos clave en Alemania y Dinamarca, ataques al sistema ferroviario francés, apagones en España y ciberataques contra sistemas de control ferroviario y puertos marítimos. Estas amenazas se han intensificado en los últimos años. Los drones espían instalaciones militares. Los actos de sabotaje paralizan infraestructuras críticas. Las campañas de desinformación socavan el apoyo público a las medidas de defensa. Las agencias de inteligencia occidentales identifican unánimemente a Rusia como el principal responsable de estas actividades.

Los costos económicos de la guerra híbrida son difíciles de cuantificar, pero sustanciales. El cierre temporal de un aeropuerto importante no solo provoca pérdidas directas de ingresos para las aerolíneas y los operadores aeroportuarios, sino también daños indirectos por la interrupción de las cadenas de suministro, la cancelación de reuniones de negocios y el daño a la reputación. La incertidumbre sobre futuros ataques aumenta las primas de riesgo y los costos de los seguros. Las empresas pueden posponer inversiones en las regiones afectadas. Los efectos psicológicos —la sensación de vulnerabilidad e impotencia— erosionan la confianza en las capacidades de defensa del Estado. La guerra híbrida es rentable desde la perspectiva del atacante, ya que logra efectos estratégicos con recursos limitados. Sin embargo, defenderse de tales ataques requiere muchos recursos, como vigilancia integral, redundancia y capacidades de respuesta rápida.

El paquete propone diversas contramedidas. Los Estados miembros deben identificar las infraestructuras de transporte, energía y comunicaciones de importancia estratégica que quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva sobre la resiliencia de las entidades críticas. Esto amplía significativamente el abanico de activos protegidos. La posibilidad de que los Estados miembros controlen temporalmente infraestructuras, equipos y activos críticos crea una base jurídica para la adopción de medidas de emergencia. La revisión de la Ley de Ciberseguridad para reforzar la resiliencia de la cadena de suministro aborda las vulnerabilidades en las complejas redes de valor. Las pruebas de resistencia coordinadas a partir de 2029 tienen como objetivo identificar las debilidades antes de que sean explotadas. La evaluación de la necesidad de actualizar la legislación de la UE contra las interferencias radioeléctricas, en particular para los sistemas de control del tráfico aéreo, responde a las nuevas amenazas tecnológicas. La aplicación coherente de la Directiva NIS2 a las infraestructuras estratégicas de doble uso implica requisitos de cumplimiento claros.

La implementación de estas medidas requiere una inversión significativa en ciberseguridad, protección física y formación del personal. El análisis económico de las inversiones en seguridad es notoriamente complejo, ya que los beneficios consisten principalmente en daños evitados, un concepto hipotético y, por lo tanto, no directamente observable. La subinversión en seguridad es un fallo de mercado típico, puesto que los costes de un ataque exitoso suelen superar los costes de inversión en prevención, aunque permanecen invisibles a priori. Por consiguiente, se justifica la regulación gubernamental y los incentivos financieros. Queda por determinar si las medidas propuestas son suficientemente ambiciosas. La Directiva NIS2 establece estándares mínimos, pero contempla exenciones nacionales y períodos transitorios. La mayoría de los Estados miembros no cumplieron el plazo de transposición del 17 de octubre de 2024, lo que evidencia problemas de implementación. La Comisión Europea inició procedimientos de infracción contra 23 Estados miembros. Esta deficiencia en la aplicación socava la credibilidad de todo el marco regulatorio.

La seguridad energética para la movilidad militar es otro aspecto crucial. El paquete reconoce que la disminución de la demanda civil de combustibles fósiles y el cierre de refinerías generan nuevos riesgos. Las fuerzas armadas dependen en gran medida de los combustibles líquidos. Revisar la Directiva de Reservas de Petróleo para adaptarla a combustibles sostenibles, promover combustibles sostenibles para la aviación y el sector marítimo, y garantizar el acceso a las reservas de combustible en caso de emergencia son medidas sensatas. Sin embargo, existe una tensión entre los objetivos climáticos y las necesidades militares. La transición a las energías renovables y la electromovilidad está transformando radicalmente la infraestructura energética. Las estaciones de recarga para vehículos eléctricos están sustituyendo a las gasolineras. La tecnología del hidrógeno requiere nuevos sistemas de almacenamiento y distribución. Esta transformación debe anticiparse a las necesidades militares; de lo contrario, surgirán nuevas vulnerabilidades. La cooperación UE-OTAN para identificar las futuras trayectorias de los combustibles es un paso importante, pero debe traducirse en planes de inversión concretos.

La dimensión de la OTAN y la autonomía estratégica

El Paquete de Movilidad Militar surge de la tensión entre las aspiraciones europeas de autonomía y las responsabilidades de la alianza transatlántica. La OTAN sigue siendo el marco central para la defensa colectiva de Europa. Sin embargo, los cambios políticos en Estados Unidos, en particular las amenazas de la administración Trump de cuestionar el pacto de defensa mutua, han generado en Europa la necesidad de contar con capacidades de defensa independientes. El paquete se está desarrollando en estrecha coordinación con la OTAN, lo que se manifiesta en invitaciones recíprocas a reuniones de grupos de trabajo, ejercicios prácticos conjuntos y la actualización de las directrices para los formularios de la UE y la OTAN.

La normativa propuesta también pretende beneficiar a los aliados de la OTAN no pertenecientes a la UE si esto resulta relevante para la seguridad de la UE. Su redacción es deliberadamente vaga y deja margen de interpretación. Podría significar que Estados como el Reino Unido, Noruega o Turquía se beneficien de procedimientos de tránsito simplificados. Sin embargo, también podría interpretarse de forma restrictiva si existen tensiones políticas. La práctica mostrará cómo se gestiona esta cláusula. Desde una perspectiva económica, la inclusión es ventajosa. Maximiza los efectos de red y promueve la interoperabilidad. Evita la costosa duplicación de estructuras y las incompatibilidades. Refuerza el reparto de la carga transatlántica al visibilizar y dar credibilidad a las contribuciones europeas a la defensa común.

Ucrania desempeña un papel especial en este marco. Cuatro de los corredores prioritarios de la RTE-T ya se extienden por Ucrania y uno por Moldavia. El reglamento está concebido para aplicarse en todos los países candidatos, independientemente de su avance en el proceso de adhesión. Ucrania puede ser invitada a participar como observadora en el Grupo de Transporte de Movilidad Militar. La primera línea ferroviaria de 22 kilómetros construida con ancho de vía estándar europeo se inauguró en septiembre de 2025 entre Uzhhorod y Chop, financiada mediante un préstamo del Banco Europeo de Inversiones y una subvención del Mecanismo «Conectar Europa». Esta integración de Ucrania en las estructuras de movilidad europeas tiene una motivación estratégica: acelera el transporte de ayuda militar, facilita el entrenamiento de las fuerzas armadas ucranianas en Europa y sienta las bases para la futura adhesión a la UE. Desde el punto de vista económico, representa una transferencia masiva de infraestructura que acerca la economía ucraniana a los estándares europeos.

Según un estudio de 2019 del Instituto de Investigación Económica y Consultoría Política, el coste estimado para la plena integración de la red ferroviaria ucraniana de la RTE-T a los estándares europeos ronda los 110 000 millones de euros. Su implementación se extendería hasta 2047 o 2050. Estas cifras corresponden al periodo anterior a la pandemia y a la guerra; es probable que los costes reales sean considerablemente mayores debido a los daños causados por el conflicto. La Comisión Europea ha proporcionado 110 millones de euros en ayudas no reembolsables para la integración de los sistemas ferroviarios ucranianos y de la UE a lo largo de los corredores ampliados de la RTE-T, incluidos 76 millones de euros para un enlace de ancho estándar europeo entre Polonia y Leópolis. Estas cantidades representan inversiones iniciales, pero resultarán insuficientes para cubrir las necesidades totales. La financiación de la modernización de la infraestructura de Ucrania será un tema clave durante la próxima década, con importantes repercusiones en el debate sobre el presupuesto de la UE.

La cuestión de la autonomía estratégica de Europa sigue siendo controvertida. Francia y algunos estados del sur de Europa impulsan una unión de defensa europea independiente, menos dependiente de Estados Unidos. Alemania y los estados de Europa del Este subrayan el papel insustituible de la OTAN y temen que las acciones unilaterales europeas puedan debilitar la alianza transatlántica. El Paquete de Movilidad Militar busca un equilibrio entre estas posturas. Refuerza las capacidades europeas sin duplicar las de la OTAN. Crea complementariedad, no competencia. Sin embargo, la lógica de la iniciativa implica un cambio gradual. Si Europa es capaz de movilizar rápidamente sus tropas por todo el continente, si cuenta con una infraestructura integral de doble uso y si dispone de una logística civil y militar integrada, entonces su capacidad de acción autónoma también aumenta. Esta capacidad modifica la dinámica de negociación dentro de la OTAN y con terceros países. Incrementa el poder de negociación europeo, pero también conlleva el riesgo de divergencia estratégica.

La economía política de la implementación

La adopción del Paquete de Movilidad Militar es solo el primer paso. La fase legislativa, que comienza a finales de 2025 y está previsto que dure hasta finales de 2026, se caracterizará por intensas negociaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo. Los Estados miembros tienen intereses heterogéneos. Los Estados de tránsito, como Alemania, Polonia y Bélgica, se beneficiarán desproporcionadamente de las inversiones en infraestructuras y la simplificación de los procedimientos de tránsito. Los Estados periféricos perciben un beneficio menos directo y podrían oponerse a la participación financiera. Los Estados con fuertes tradiciones pacifistas o un estatus neutral, como Austria e Irlanda, podrían tener reservas sobre la militarización de la política de la UE. Los Estados de Europa del Este que se sienten directamente amenazados por Rusia abogarán por la máxima ambición. Los Estados de Europa del Sur, que priorizan otras amenazas como la migración o el terrorismo, podrían intentar redirigir los fondos.

El Parlamento Europeo insistirá en la legitimidad democrática y la supervisión parlamentaria. La activación del EMERS, que tiene profundas implicaciones para los derechos fundamentales y las libertades económicas, exige una clara rendición de cuentas. No se prevé la participación parlamentaria en las decisiones relativas a su activación, prórroga o finalización, lo cual resulta problemático desde una perspectiva democrática. El papel de los parlamentos nacionales sigue sin estar claro. ¿Serán informados sobre las activaciones del EMERS? ¿Tienen derecho a participar? El principio de subsidiariedad, fundamental en la UE, exige que las decisiones se tomen al nivel más bajo posible. El EMERS centraliza el poder de decisión en Bruselas, lo que podría suscitar cuestiones constitucionales.

Los distintos grupos de interés ejercerán una intensa presión. El sector del transporte, representado por la Unión Internacional de Transporte por Carretera y las asociaciones nacionales de transitarios, aboga por condiciones marco predecibles y una compensación justa. El sector ferroviario aspira a grandes contratos para la modernización de material rodante e infraestructura. Los grupos ecologistas criticarán la suspensión de la normativa ambiental en el marco del EMERS. Las comunidades locales temen la contaminación acústica y el caos de tráfico provocados por los convoyes militares. Los agricultores podrían oponerse a las expropiaciones para proyectos de infraestructura. Estos intereses contrapuestos requieren un análisis minucioso y, posiblemente, mecanismos de compensación, lo que supondrá costes adicionales.

El calendario es ambicioso. Se prevé que el Espacio de Movilidad Militar a nivel de la UE esté operativo a finales de 2027, en poco más de dos años. Esto presupone que las negociaciones legislativas concluyan rápidamente, la implementación nacional sea ágil, se desarrollen las capacidades administrativas y se pongan en marcha los proyectos de infraestructura. Dada la complejidad del tema y su sensibilidad política, este plazo parece optimista. Es probable que se produzcan retrasos. La Directiva NIS2, adoptada en diciembre de 2022, debía transponerse al derecho nacional en octubre de 2024, pero solo cuatro Estados miembros lo lograron a tiempo. Si una cuestión relativamente técnica como la ciberseguridad presenta tales problemas de implementación, ¿cuánto más difícil será con una cuestión transversal como la movilidad militar, que afecta al transporte, la defensa, la política exterior y el desarrollo regional?

El primer ejercicio de movilidad militar está previsto para 2026. Estos ejercicios, que incluyen ejercicios militares de la UE, ejercicios de puesto de mando y ejercicios con fuego real, así como la participación en ejercicios multinacionales con la OTAN, son esenciales para la puesta a prueba práctica. Permiten detectar deficiencias antes de que se produzca un escenario real. Fomentan la familiarización entre los coordinadores nacionales y los planificadores militares. Ponen a prueba la resiliencia de los sistemas digitales. Desde una perspectiva económica, los ejercicios representan inversiones en aprendizaje organizacional. Generan conocimiento práctico que no puede ser reemplazado por la planificación teórica. Los costes de dichos ejercicios son considerables, abarcando personal, equipo, uso de infraestructura y el coste de oportunidad de los participantes. Sin embargo, son indispensables para validar la capacidad operativa del sistema.

Implicaciones estratégicas para Alemania

Alemania ocupa una posición clave en la red europea de movilidad militar. Su ubicación geográfica central la convierte en la principal ruta de tránsito para los movimientos este-oeste. Aproximadamente el 80 % de todos los despliegues militares desde los puertos de aguas profundas de Europa Occidental hasta el flanco oriental de la OTAN atraviesan territorio alemán. Por consiguiente, la eficiencia de la infraestructura alemana reviste importancia paneuropea. Sin embargo, el estado de esta infraestructura es preocupante. Décadas de falta de inversión han generado un importante retraso en las reparaciones. Los puentes están deteriorados. Las carreteras están llenas de baches. El sistema ferroviario sufre retrasos y cuellos de botella en su capacidad. La modernización de la infraestructura de transporte anunciada por el gobierno alemán avanza con lentitud.

El Paquete de Movilidad Militar ofrece a Alemania la oportunidad de subsanar estas deficiencias y movilizar la cofinanciación de la UE para tal fin. Los proyectos alemanes podrían beneficiarse de los 17 650 millones de euros propuestos del Mecanismo «Conectar Europa». La reasignación de recursos del Fondo de Cohesión, si bien Alemania no es el principal país receptor, podría utilizarse para proyectos transfronterizos. Los préstamos SAFE podrían financiar inversiones en infraestructura militar con usos civiles. El Banco Europeo de Inversiones ha manifestado su interés en apoyar proyectos de infraestructura que sirvan tanto a objetivos económicos como de política de seguridad.

No debe subestimarse la dimensión de la política industrial. Las empresas alemanas son líderes mundiales en tecnología ferroviaria, construcción de puentes, túneles y servicios logísticos. Podrían beneficiarse considerablemente de las inversiones en infraestructuras a nivel europeo. El requisito de estándares de doble uso para equipos de transporte, consagrado en el paquete, favorece las capacidades de ingeniería alemanas. El establecimiento de una red europea de centros de pruebas de drones civiles y militares podría consolidar a Alemania como centro tecnológico. El gobierno alemán debería apoyar activamente a los consorcios que presenten ofertas en licitaciones de la UE y reducir los obstáculos regulatorios para los proyectos de doble uso.

Políticamente, Alemania está dividida. La tradición socialdemócrata prioriza la resolución civil de conflictos y se muestra escéptica ante la militarización. Los socios de coalición de Los Verdes lidian con la tensión entre sus raíces pacifistas y las responsabilidades de la realpolitik. El liberal FDP se centra en la consolidación presupuestaria y se muestra reticente a asumir nuevos compromisos de gasto. La alianza conservadora CDU/CSU aboga por un aumento del gasto en defensa. Estas diferencias internas dificultan que Alemania adopte una posición coherente en las negociaciones europeas. El canciller Scholz proclamó una nueva era tras la invasión rusa de Ucrania, pero la implementación va a la zaga de la retórica. El acceso al fondo especial de 100.000 millones de euros para la Bundeswehr es lento. Los obstáculos burocráticos y la escasez de personal en las oficinas de adquisiciones retrasan los proyectos.

La aceptación pública de la movilidad militar en Alemania es dispar. Si bien las encuestas muestran un mayor apoyo a un mayor gasto en defensa ante la amenaza rusa, algunas medidas concretas encuentran resistencia. Los convoyes militares en las autopistas se perciben como una obstrucción. Los ejercicios de vuelo a baja altura provocan quejas por ruido. El despliegue de tropas extranjeras reaviva viejas tensiones. Para que el Paquete de Movilidad Militar se implemente con éxito, se requiere un debate público sobre la necesidad de estas medidas y una comunicación transparente sobre sus beneficios y costos. Resaltar el doble uso de la infraestructura militar —su valor civil— podría contribuir a su aceptación.

Evaluación crítica y perspectivas

El Paquete de Movilidad Militar representa el intento más completo hasta la fecha de modernizar la logística de defensa europea. Aborda deficiencias reales y urgentes. Moviliza recursos sustanciales. Crea estructuras institucionales para la coordinación y el seguimiento. Vincula hábilmente los objetivos civiles y militares para maximizar el apoyo político. Estas fortalezas merecen reconocimiento.

Sin embargo, persisten graves deficiencias e interrogantes. El déficit de financiación de más de 80 000 millones de euros para infraestructuras no se ha subsanado. Los mecanismos propuestos para movilizar los presupuestos nacionales, el capital privado y los fondos estructurales de la UE no están suficientemente definidos. Existe el riesgo de que los Estados miembros dependan de los fondos de la UE y reduzcan sus propias inversiones, lo que provocaría una disminución de la inversión en lugar de una mayor participación. Utilizar la política de cohesión como fuente de financiación menoscaba su misión original y podría agravar las desigualdades regionales en lugar de reducirlas.

La armonización normativa es necesaria, pero no suficiente. Las leyes en papel no garantizan su aplicación práctica. La experiencia con la Directiva NIS2 demuestra que la transposición al derecho nacional y el cumplimiento efectivo son dos cosas distintas. Las comprobaciones de preparación y las pruebas de resistencia previstas son importantes, pero no deben degenerar en formalidades burocráticas. Deben estar vinculadas a consecuencias claras por incumplimiento. La estructura de gobernanza con coordinadores nacionales y un Grupo de Transporte central es sensata, pero el poder de ejecución de la Comisión sigue siendo limitado. Los asuntos militares son competencia esencial de los Estados miembros. Bruselas, en el mejor de los casos, puede coordinar, no mandar.

El mecanismo de emergencia EMERS es innovador, pero también arriesgado. El umbral de activación es bajo: un Estado miembro o la Comisión pueden solicitar su activación, y el Consejo debe decidir en un plazo de 48 horas. Este procedimiento acelerado minimiza los procesos deliberativos y maximiza la presión para tomar una decisión. Existe el riesgo de que la lógica de la emergencia se instrumentalice. Un Estado podría utilizar EMERS para perseguir intereses económicos nacionales, disfrazados de imperativo de seguridad. El período de validez de un año permite cambios de facto de gran alcance que no se pueden revertir fácilmente tras su desactivación. Las normas sobre seguridad ambiental y laboral suspendidas no son triviales. Se luchó por ellas para proteger a las personas y el medio ambiente. Su suspensión debería ser el último recurso, no una práctica habitual.

La coordinación OTAN-UE funciona bien a nivel operativo, pero persisten diferencias estratégicas. La OTAN se centra en la defensa colectiva, de conformidad con el Artículo 5. La UE persigue cada vez más ambiciones de política de seguridad independientes, por ejemplo, en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa. Esta ambivalencia entre complementariedad y autonomía se intensificará a medida que las estructuras europeas se fortalezcan. Estados Unidos observa este desarrollo con recelo. Washington teme que una unión de defensa europea fuerte vuelva redundantes las tropas estadounidenses y debilite los lazos transatlánticos. Los europeos, a su vez, temen que una dependencia excesiva de Estados Unidos haga a Europa vulnerable a la imprevisibilidad estadounidense. Este conflicto estratégico fundamental puede mitigarse, pero no resolverse, mediante la cooperación institucional.

La dimensión ucraniana otorga mayor urgencia al paquete de medidas, pero también plantea complicaciones. Integrar a Ucrania en las redes europeas de movilidad responde a una motivación política y a una sólida estrategia. Sin embargo, crea vínculos de facto irreversibles incluso antes de que Ucrania sea formalmente miembro de la UE. Las inversiones en infraestructura en Ucrania son compromisos a largo plazo que requerirán financiación durante décadas. La situación de seguridad en Ucrania es precaria. Las inversiones podrían verse destruidas por una acción militar. En última instancia, la UE asume el riesgo. Este cálculo de riesgo-beneficio debe ser transparente y estar legitimado democráticamente.

Se subestima la dimensión de la aceptación social. La militarización, incluso cuando se justifica como una necesidad para la defensa, encuentra reservas en muchas sociedades europeas. El dividendo de la paz posterior a 1990 está profundamente arraigado en la conciencia pública. La reasignación de recursos de fines sociales a la defensa debe ser justificada políticamente. Subrayar la naturaleza de doble uso del equipo militar ayuda, pero no oculta el hecho de que las necesidades militares dictan principalmente las condiciones. Un debate honesto sobre las prioridades, sobre la relación entre los recursos, es inevitable. Este debate aún no se ha producido en muchos Estados miembros.

Las implicaciones estratégicas a largo plazo del Paquete de Movilidad Militar van mucho más allá de la logística. Constituye un pilar fundamental para la creación de una unión europea de defensa. Esta unión incrementará el peso geopolítico de Europa y fortalecerá su posición negociadora frente a actores externos. Sin embargo, también generará nuevas dependencias, principalmente entre los Estados miembros. Los Estados más pequeños dependerán aún más de los más grandes en materia de capacidad de transporte e infraestructura. Esta asimetría puede ser aprovechada políticamente. Las estructuras de gobernanza deben garantizar que todos los Estados miembros, independientemente de su tamaño y poderío económico, puedan participar en igualdad de condiciones y salvaguardar sus intereses.

El impacto económico del paquete es ambivalente. Por un lado, promete importantes mejoras en la eficiencia mediante la armonización, las inversiones en infraestructura y las sinergias de doble uso. Los estudios predicen un crecimiento económico adicional de decenas de miles de millones. La mejora de las capacidades de defensa genera seguridad, un requisito indispensable para la prosperidad económica. Por otro lado, provoca un gasto público masivo en un momento en que los presupuestos europeos ya están sobrecargados por los costes de la pandemia, la transformación del cambio climático y los sistemas de bienestar social. El coste de oportunidad es real: cada euro gastado en infraestructura militar es un euro que no se gasta en educación, investigación o seguridad social. Hacer transparentes estas disyuntivas es un deber democrático.

El Paquete de Movilidad Militar es, en última instancia, una prueba de fuego para la integración europea. Requiere cooperación transfronteriza en un ámbito sumamente delicado. Exige confianza entre Estados miembros que históricamente han sido adversarios. Requiere una solidaridad que trascienda los intereses nacionales a corto plazo. Si Europa supera esta prueba se verá en los próximos años. Los indicios son contradictorios. La percepción compartida de las amenazas se ha agudizado. La disposición a aumentar el gasto ha crecido. Se están sentando las bases institucionales. Pero la fragmentación, el nacionalismo y los intereses particulares no han desaparecido. Se manifestarán en cada negociación detallada, en cada debate presupuestario y en cada crisis de implementación. El éxito del Paquete de Movilidad Militar depende menos de los detalles técnicos que de la voluntad política. La cuestión no es si Europa puede, sino si quiere. La respuesta está aún por verse.

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La economía global está experimentando actualmente una transformación fundamental, un momento de cambio trascendental que está sacudiendo los cimientos de la logística global. La era de la hiperglobalización, caracterizada por la búsqueda inquebrantable de la máxima eficiencia y el principio del "justo a tiempo", está dando paso a una nueva realidad caracterizada por profundas disrupciones estructurales, cambios de poder geopolítico y una progresiva fragmentación económica. La previsibilidad, antes considerada como algo natural, de los mercados y las cadenas de suministro internacionales se está disolviendo y dando paso a una fase de creciente incertidumbre.