La principal estrategia de futuro de la UE, el «Informe de prospectiva estratégica 2025», critica la falta de nuevas ideas por parte de los expertos

¿Más espectáculo político que estrategia real?

Con su "Informe de Prospectiva Estratégica 2025", la Comisión Europea ha presentado una ambiciosa hoja de ruta para el futuro de la UE. Bajo el lema "Resiliencia 2.0", la Unión aspira a ser más proactiva y resiliente ante crisis como el cambio climático, la disrupción tecnológica y las tensiones geopolíticas. El informe describe una visión de cómo la UE no solo puede sobrevivir en un mundo turbulento, sino también emerger fortalecida.

Sin embargo, tras su publicación, el documento fue duramente criticado por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS). Tras un análisis detallado, los expertos llegaron a una conclusión desalentadora: el informe era menos un análisis bien fundamentado del futuro que una agenda política para la nueva legislatura. La principal crítica residía en que las medidas propuestas no eran nada novedosas y, en cambio, reiteraban objetivos políticos ya conocidos sin ofrecer soluciones concretas.

En esencia, el informe de la Comisión identifica cuatro áreas clave de tensión que la UE debe abordar: el conflicto entre la competitividad y la autonomía estratégica, el equilibrio entre la innovación en IA y las salvaguardias, el equilibrio entre la prosperidad y el cambio demográfico, y la defensa de la democracia frente a la influencia de los algoritmos. Sin embargo, el análisis del Servicio Parlamentario sugiere que las áreas de acción propuestas están estrechamente alineadas con la línea política de la presidenta de la Comisión, von der Leyen. Por lo tanto, el documento sirve como un importante punto de referencia para los eurodiputados: la iniciativa de la Comisión es menos una evaluación neutral que un lanzamiento estratégico para la implementación de sus objetivos políticos en los próximos años.

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Informe de prospectiva estratégica 2025: un análisis exhaustivo

Antecedentes y contexto del informe

¿Qué es el Informe de Prospectiva Estratégica 2025?

El Informe de Prospectiva Estratégica 2025, titulado oficialmente «Resiliencia 2.0: Empoderar a la UE para prosperar en tiempos de turbulencia e incertidumbre», es un documento clave presentado por la Comisión Europea el 9 de septiembre de 2025. Se trata del primer informe de prospectiva de la segunda Comisión von der Leyen. Basándose en las tendencias establecidas, el documento ofrece un análisis actualizado de los desafíos globales y específicos de la UE. Su objetivo principal es fortalecer la resiliencia de la Unión Europea para prepararla mejor para el futuro. El informe sirve de base para un nuevo ciclo de prospectiva y pretende fundamentar la agenda política para los próximos años con una perspectiva a largo plazo.

¿Cuál es el propósito general de este tipo de informe de pronóstico?

Desde 2020, con la excepción del año electoral de 2024, la Comisión Europea publica anualmente este informe de prospectiva estratégica. Estos informes tienen una doble finalidad: primero, examinan los desarrollos y tendencias futuras que podrían afectar a la UE, y segundo, destacan las prioridades actuales de la Unión. Según la Comisión, estos informes buscan fundamentar las prioridades políticas y promover la reflexión política a largo plazo sobre cuestiones transversales. Esta práctica forma parte de un esfuerzo más amplio dentro de las instituciones de la UE para fortalecer la prospectiva política. La convicción fundamental es que los procesos tradicionales de planificación y formulación de políticas ya no son suficientes para abordar eficazmente los complejos e interconectados desafíos de las llamadas "policrisis" a las que se enfrenta la UE. El objetivo es actuar de forma proactiva en lugar de reactiva.

¿En qué contexto se presentó el informe 2025?

El Comisario Micallef describió el informe como un «puente entre la labor prospectiva de la Comisión anterior y el nuevo mandato», subrayando su carácter transitorio. Se basa en varios documentos estratégicos importantes publicados poco antes, incluidos los informes de Enrico Letta y Mario Draghi, que abordan ampliamente el mercado único y la competitividad europea, así como el informe Niinistö. Además, está estrechamente vinculado a la Agenda Estratégica 2024-2029 del Consejo y a la Estrategia de la Unión para la Preparación de la UE de mayo de 2025. Por lo tanto, el informe pretende sintetizar las conclusiones y los ejes de estas diversas iniciativas e integrarlos en un marco coherente para el futuro.

El concepto central: Resiliencia 2.0

¿Cuál es el tema central del informe y qué significa exactamente “Resiliencia 2.0”?

El tema central y rector del informe es la resiliencia. Este ya fue el tema principal del primer Informe de Prospectiva de 2020. Sin embargo, la Comisión argumenta que la situación mundial ha cambiado tan drásticamente desde entonces que se necesita un enfoque nuevo y más evolucionado para la resiliencia. Denomina a este nuevo enfoque "Resiliencia 2.0". Esta nueva forma de resiliencia pretende ser más transformadora, proactiva y con visión de futuro que la concepción anterior. Si bien la idea original de la resiliencia ya incluía el concepto de que la UE debía transformarse y "repuntar hacia adelante" para ser más sostenible, más justa y más democrática, "Resiliencia 2.0" parece poner un énfasis aún mayor en la configuración activa del futuro y la adaptación profunda a un mundo más incierto. Sin embargo, el texto señala críticamente que no está del todo claro cuál es la diferencia precisa con la versión anterior, ya que esta última ya estaba formulada de forma muy ambiciosa. El cambio de nombre a "2.0" también sirve para transmitir un sentido de urgencia y la necesidad de un cambio de paradigma.

Según el informe, ¿qué objetivos fundamentales debería alcanzar una UE resiliente de aquí a 2040?

El informe define tres pilares fundamentales que deberían caracterizar una Unión Europea resiliente en 2040. En primer lugar, garantizar la paz mediante la seguridad europea. Esto refleja el nuevo panorama geopolítico, en el que las cuestiones de seguridad desempeñan un papel central en todos los ámbitos políticos. En segundo lugar, defender los valores de la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos. Esta es una respuesta a las amenazas internas y externas a estos valores fundamentales. En tercer lugar, garantizar el bienestar de las personas. Este objetivo tiene una definición amplia y abarca los aspectos sociales, económicos y medioambientales de la vida en la UE. Estos tres pilares forman el marco general dentro del cual deben comprenderse los retos y las áreas de acción específicas del informe.

Desarrollos globales y desafíos específicos de la UE

¿Qué acontecimientos globales identifica el informe como especialmente influyentes para la UE?

El informe identifica tres acontecimientos globales que tienen un impacto significativo en el futuro de la UE. El primero es la creciente centralidad de las cuestiones de seguridad en todos los ámbitos políticos. La seguridad ya no se considera un asunto aislado de la defensa o la política exterior, sino un tema transversal que impregna las políticas económicas, energéticas, sanitarias e incluso educativas. El segundo acontecimiento es la erosión del orden internacional basado en normas. Las instituciones y los acuerdos que garantizaron la estabilidad durante décadas están perdiendo influencia, lo que conduce a un mundo más impredecible y conflictivo. El tercer acontecimiento global es el impacto continuo del cambio climático y el deterioro progresivo del estado de la naturaleza y los recursos hídricos. Estas crisis ambientales tienen consecuencias directas para la seguridad, la economía y el bienestar en la UE.

El informe se refiere a cuatro retos específicos de la UE como «ejercicios de equilibrio». ¿Qué significa esto y cuál es el primer ejercicio de equilibrio?

Los cuatro desafíos específicos de la UE se presentan como un ejercicio de equilibrio. Esta formulación subraya los conflictos inherentes entre objetivos y las dificultades a las que se enfrentan los responsables políticos. No se trata de soluciones fáciles, sino de equilibrar prioridades contrapuestas.

El primer paso hacia un equilibrio es aumentar la competitividad de la UE y, al mismo tiempo, promover su autonomía estratégica abierta. Por un lado, la UE debe mantenerse abierta al comercio global y atractiva para la inversión a fin de mantener la innovación y la fortaleza económica. Por otro, debe reducir su dependencia de actores externos y su vulnerabilidad a las perturbaciones. El informe sugiere que, en ocasiones, los intereses nacionales deberían quedar relegados a un segundo plano frente a medidas conjuntas como la adquisición conjunta de energía o la compra preferencial de bienes y servicios de la UE. Un ejemplo concreto de esta dependencia es el sector digital, donde el 70 % de la infraestructura en la nube de la UE está controlada por tan solo tres empresas estadounidenses. También se debe lograr una mayor independencia mediante la expansión de las energías limpias, la mejora de la eficiencia energética y el fomento de la economía circular para reducir la dependencia de las importaciones de energía.

¿Cuál es el segundo acto de equilibrio descrito?

El segundo equilibrio aborda la tensión entre promover la innovación tecnológica y crear y mantener salvaguardias. Por un lado, debe crearse un entorno competitivo que libere todo el potencial de las nuevas tecnologías y, por lo tanto, fortalezca la resiliencia económica de la UE. Por otro lado, deben establecerse salvaguardias adecuadas para protegerse contra los riesgos para la seguridad, los derechos de los ciudadanos y los trabajadores, la privacidad, el medio ambiente y la democracia. El informe menciona explícitamente nuevas tecnologías como la computación cuántica, la biotecnología, la neurotecnología, los materiales avanzados, la robótica y, en particular, la inteligencia artificial (IA). En cuanto a la IA, la Comisión señala que, si bien se ha extendido rápidamente, el dominio del mercado de unos pocos actores globales está difuminando las fronteras entre los actores y espacios comerciales y públicos.

¿Cuál es el tercer acto de equilibrio?

El tercer acto de equilibrio aborda el reto de mantener el alto nivel de bienestar de la UE a la vez que se responde al cambio demográfico y climático. La UE es conocida por su alto nivel de vida, economías sólidas, estándares ambientales y sistema de salud. Sin embargo, este modelo se encuentra bajo presión. El cambio demográfico, en particular el envejecimiento de la población, implica que menos personas contribuyen a la economía, mientras que la necesidad de atención y servicios de salud está aumentando. El informe evita un análisis profundo de la migración, pero sugiere que la migración regular es una posible vía para satisfacer la demanda en los mercados laborales de la UE con talento extranjero. Además, el informe establece un vínculo directo entre el bienestar humano y la salud del planeta. Argumenta que actuar en armonía con la naturaleza contribuye a la seguridad y la prosperidad económica, por ejemplo, ayudando a mitigar pandemias mediante la acción y la adaptación climáticas, o garantizando la seguridad alimentaria.

¿Y cuál es el cuarto y último acto de equilibrio?

El cuarto acto de equilibrio se centra en la tensión entre la necesidad de defender la democracia y los valores fundamentales, y la adaptación al uso algorítmico de las redes sociales. El informe insta a fortalecer la toma de decisiones democrática, pero también reconoce que las opiniones de las personas se ven cada vez más influenciadas por fuentes personalizadas y basadas en algoritmos. Esto restringe significativamente el espacio para el debate democrático basado en hechos y evidencias compartidas. Además, el informe advierte sobre una "nueva oligarquía global" en la que unos pocos multimillonarios tecnológicos influyen cada vez más en los procesos democráticos. Esto podría debilitar aún más la democracia y socavar la confianza ciudadana. En respuesta, el informe insta a fortalecer la resiliencia democrática mediante la cohesión social, los controles y contrapesos institucionales y mejoras innovadoras en la propia democracia.

El Centro de Seguridad y Defensa ofrece asesoramiento especializado e información actualizada para apoyar eficazmente a empresas y organizaciones en el fortalecimiento de su papel en la política europea de seguridad y defensa. En estrecha colaboración con el Grupo de Trabajo de Defensa SME Connect, promueve especialmente a las pequeñas y medianas empresas (pymes) que desean desarrollar aún más su capacidad de innovación y competitividad en el sector de la defensa. Como punto de contacto central, el Centro crea un puente crucial entre las pymes y la estrategia europea de defensa.

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• El Grupo de Trabajo de Defensa SME Connect: Fortalecimiento de las PYME en la defensa europea

Crítica al informe de la UE: Por qué faltan vías de implementación concretas

El Informe de Prospectiva Estratégica 2025 establece ocho áreas de acción en la agenda para fortalecer la resiliencia de la UE frente a los riesgos geopolíticos, económicos y sociales. En cuanto a su contenido, el informe abarca áreas clave —desde la visión global hasta la seguridad, la tecnología y la resiliencia económica, pasando por la educación, la democracia y la equidad intergeneracional—, reflejando así las directrices de la presidenta de la Comisión, von der Leyen, y la Agenda Estratégica del Consejo. Sin embargo, un punto crítico es que el informe a menudo se lee más como una agenda política: faltan vínculos concretos entre los desafíos identificados y las medidas propuestas, las vías de implementación siguen siendo vagas y las innovaciones genuinas son escasas. La discrepancia entre los objetivos ambiciosos (por ejemplo, los estándares globales de IA o la reforma de la OMC) y la capacidad de la UE para la realpolitik sigue siendo notable. El informe también plantea un desafío para los parlamentos: las cuestiones intersectoriales son difíciles de abordar dentro de las estructuras tradicionales de comisiones, por lo que se están debatiendo diversos modelos de prospectiva parlamentaria, desde comisiones especializadas y defensores del pueblo individuales hasta la integración de la prospectiva en los procesos legislativos.

Los ocho ámbitos de acción y la evaluación crítica

¿Qué ocho áreas de acción propone el informe para fortalecer la resiliencia de la UE?

La parte final del informe identifica ocho áreas clave de acción para fortalecer la resiliencia de la UE. Estas áreas buscan abordar tanto los desafíos específicos de la UE como los cambios globales. Las ocho áreas son:

• Desarrollar una visión global.
• Fortalecer la seguridad interna y externa.
• Hacer que la tecnología y la investigación sean utilizables.
• Fortalecimiento de la resiliencia económica.
• Promoviendo el bienestar sostenible e inclusivo.
• Repensando la educación.
• Fortaleciendo las bases de la democracia.
• Fortalecimiento de la equidad intergeneracional.

Estos ámbitos reflejan las orientaciones políticas de la segunda Comisión von der Leyen y la Agenda Estratégica del Consejo Europeo.

¿Qué críticas se dirigen a la representación de estos ámbitos de actividad?

El informe ofrece una crítica bastante clara de esta sección. Una crítica clave es la falta de vínculos explícitos entre las ocho áreas de acción propuestas y los desafíos o desarrollos globales previamente identificados. Esto debilita el enfoque y el impacto de las propuestas. El informe habría sido más convincente si las acciones hubieran estado más claramente vinculadas a los problemas específicos.

Otra crítica clave es que esta sección se lee menos como un análisis prospectivo y más como una agenda política o una colección de declaraciones de intenciones. El tono se describe como bastante directivo, con frases frecuentes como «la UE debe» o «la UE debería».

Además, se critica que las acciones propuestas contienen pocas sorpresas y se basan en gran medida en políticas y objetivos existentes de la Comisión. Apenas se presentan enfoques o instrumentos verdaderamente nuevos para alcanzar los ambiciosos objetivos.

Ejemplos específicos de críticas, especialmente en lo que respecta a la viabilidad

El informe cita ejemplos específicos que respaldan las críticas. Por ejemplo, en el ámbito de la "visión global", el informe insta a la UE a influir en el debate sobre la reforma del multilateralismo, incluida la reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La crítica radica en que el informe no explica cómo lograrlo, especialmente en un momento en que la capacidad de la UE para utilizar plenamente sus instrumentos de política comercial se ve sometida a presión, principalmente por parte de Estados Unidos.

Otro ejemplo se refiere a la inteligencia artificial. El informe insta a establecer estándares globales y a desarrollar autonomía estratégica en la investigación en IA. Aquí también se plantea la cuestión de cómo lograrlo, dado que el propio informe ya ha afirmado que el sector de la IA está dominado por "unos pocos multimillonarios tecnológicos" que forman parte de una "nueva oligarquía global". La discrepancia entre la ambiciosa demanda y la distribución realista del poder sigue sin resolverse.

En el ámbito de la resiliencia económica, se mencionan numerosos objetivos, como la transformación industrial o la resiliencia de las cadenas de suministro, pero no se describen nuevas maneras de alcanzarlos. Los llamamientos a una economía circular o a una auténtica unión del ahorro y la inversión son simplemente repeticiones de objetivos políticos ya existentes.

¿Existen nuevas ideas o enfoques en estos ámbitos de acción?

El texto sugiere que la mayoría de las propuestas son repeticiones de demandas políticas ya conocidas. Por ejemplo, la exigencia de desviar la carga fiscal del trabajo hacia la tributación de las externalidades negativas (como la contaminación) es una exigencia arraigada en la política de la UE. De igual modo, el objetivo de preparar a los ciudadanos no solo para profesiones específicas, sino también para múltiples transiciones a lo largo de su vida, ha formado parte del debate sobre política educativa desde hace tiempo. La única demanda que se destaca como verdaderamente nueva y como una forma de gobernanza anticipatoria es la exigencia de promover la alfabetización en IA entre la población.

Situar el informe en el contexto estratégico de la UE

¿Cómo se relaciona el Informe de prospectiva estratégica 2025 con la Agenda estratégica 2024-2029 del Consejo?

Una comparación de ambos documentos revela similitudes y diferencias notables. Dos de los tres objetivos fundamentales del Informe de Prospectiva, a saber, lograr la paz mediante la seguridad europea y defender la democracia y los derechos humanos, reflejan directamente dos de los temas principales de la Agenda Estratégica del Consejo: «Una Europa fuerte y segura» y «Una Europa libre y democrática».

La diferencia crucial, sin embargo, reside en el tratamiento del tercer tema de la Agenda Estratégica: «Una Europa próspera y competitiva». Este objetivo no aparece en el Informe de Prospectiva como una meta fundamental e independiente. En cambio, cuestiones económicas como la competitividad y la resiliencia económica se incluyen en los objetivos generales de la seguridad europea y el bienestar de sus ciudadanos. Parece como si la Comisión hubiera optado conscientemente por no presentar la prosperidad económica como un fin en sí mismo, sino principalmente como una herramienta para alcanzar los objetivos generales de resiliencia, seguridad y bienestar. Esta impresión se ve reforzada por el hecho de que la seguridad se presenta como un principio rector que impregna todos los ámbitos políticos de la UE.

¿Cómo se relaciona el informe con las orientaciones políticas de la presidenta de la Comisión, Von der Leyen?

Existe un vínculo muy estrecho. Las directrices políticas presentadas por el Presidente en julio de 2024 se dividen en siete capítulos. Estos capítulos abordan, en términos generales, los mismos temas que las ocho áreas de acción del Informe de Prospectiva, aunque en un orden y agrupación diferentes. Existe una amplia coincidencia temática con los tres temas principales de la Agenda Estratégica del Consejo. El único ámbito de las directrices políticas que no tiene un paralelismo claro en el Informe de Prospectiva ni en la Agenda Estratégica es el capítulo final, titulado «Actuar juntos y preparar nuestra Unión para el futuro». Este capítulo aborda las ambiciones presupuestarias, las reformas institucionales y la cooperación con el Parlamento; es decir, se centra más en el funcionamiento interno de la UE.

¿Existe un vínculo entre el informe y el discurso sobre el Estado de la Unión (SOTEU) de 2025?

Sí, la conexión es muy sólida y respalda la evaluación de que el Informe Foresight es más una agenda política que un mero análisis. El discurso sobre el Estado de la Unión de la presidenta von der Leyen se pronunció al día siguiente de la presentación del Informe Foresight. En cuanto al contenido, el discurso se centró en gran medida en las ocho áreas de acción descritas en el informe. Fue algo más específico en algunas áreas políticas, como la migración, pero omitió la cuestión de la equidad intergeneracional mencionada en el informe. La proximidad temporal y temática sugiere que el Informe Foresight sirvió como base estratégica y documento de comunicación preparatorio para el discurso de liderazgo político de la presidenta de la Comisión.

¿Cómo se compara este informe con los informes de prospectiva estratégica anteriores desde 2020?

Existe una notable continuidad en los temas a lo largo de los años. Mientras que el primer informe de 2020 identificó solo cuatro dimensiones de resiliencia (social y económica, geopolítica, ecológica y digital), los informes de 2021 y 2022 enumeraron diez temas o áreas de acción clave cada uno. Los temas centrales recurrentes incluyen el fortalecimiento de la autonomía estratégica abierta de la UE (en particular en tecnología, materias primas y energía), la respuesta a los desafíos sanitarios y medioambientales, la defensa de los valores democráticos de la UE y el fortalecimiento de las capacidades de defensa y la red global de socios. Aunque el lenguaje y los términos de moda cambian —ya casi nadie habla de la "transición dual, ecológica y digital" de los informes anteriores—, los problemas y desafíos subyacentes siguen siendo los mismos. El informe de 2025, en particular, evita pintar un panorama demasiado sombrío de guerra inminente o de una sociedad dominada por la seguridad. Mantiene el enfoque en objetivos positivos vinculados a los valores democráticos y al bienestar de la ciudadanía, aunque la gravedad de los desafíos combinados se describe como preocupante.

Posibles medidas de seguimiento institucional

¿Cómo suelen reaccionar las instituciones de la UE ante este tipo de informes?

Las reacciones de las distintas instituciones de la UE han sido tradicionalmente dispares. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha emitido dictámenes sobre todos los Informes de Prospectiva anteriores desde 2020 y volverá a hacerlo para el informe de 2025. En cambio, el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo no han publicado respuestas ni posiciones formales sobre informes anteriores. Dado el carácter horizontal y transversal del informe, el Consejo Europeo sería un foro adecuado para la adopción de las conclusiones del Consejo. Del mismo modo, el Parlamento Europeo podría responder mediante un intercambio de opiniones y una resolución.

¿A qué problemas se enfrenta el Parlamento Europeo al tratar este tipo de informes interdepartamentales?

El principal problema del Parlamento Europeo reside en su estructura interna. El sistema parlamentario de remitir documentos a una o más comisiones especializadas resulta inadecuado para gestionar documentos de naturaleza tan amplia e intersectorial. Un informe prospectivo que abarque temas que van desde la seguridad y la economía hasta la educación y la democracia no es competencia de una sola comisión. Remitirlo a varias comisiones puede generar problemas de coordinación y un resultado fragmentado.

El texto sugiere consultar a los parlamentos nacionales para obtener orientación. ¿Cuál es el primer modelo descrito para la previsión parlamentaria?

La primera y más destacada opción es la creación de un comité especial de parlamentarios, como un "Comité de Prospectiva" o un "Comité de Futuro". El primer comité de este tipo se creó en Finlandia en 1993, y desde entonces otros siete parlamentos nacionales han seguido su ejemplo. El éxito de este modelo depende de varias condiciones cruciales. Requiere un apoyo activo e interpartidista para evitar convertirse en un peón en la política partidista. Es fundamental mantener vínculos estrechos con el trabajo de prospectiva del poder ejecutivo y con los centros de estudios para mantener su relevancia y acceder a análisis sólidos. Además, es importante una cultura de debate no polarizante centrada en los desafíos intersectoriales a largo plazo. Esto también ayuda a evitar conflictos con los comités permanentes existentes y el proceso legislativo en curso.

¿Cuál es la segunda opción para anclar la prospectiva en los parlamentos?

La segunda opción consiste en asignar la tarea de prospectiva a una sola persona o a una unidad pequeña, como un defensor del pueblo o un comisionado para la prospectiva o las generaciones futuras. Sin embargo, este enfoque conlleva riesgos significativos, como lo demuestra la experiencia en Hungría e Israel. Existe el riesgo de que surjan debates sobre la imparcialidad del titular del cargo, lo que puede socavar la legitimidad de la labor. Otro riesgo importante es la falta de continuidad. Las actividades pueden interrumpirse abruptamente tras elecciones o cambios políticos si ya no existe la voluntad política para apoyar este puesto. Por lo tanto, la institucionalización es considerablemente más débil con este modelo.

¿Y cuál es la tercera opción?

La tercera opción consiste en integrar elementos de prospectiva en el proceso legislativo ordinario caso por caso. Esto implicaría que los aspectos a largo plazo y los escenarios futuros también se considerarían al redactar leyes específicas en las comisiones competentes. Sin embargo, este enfoque sectorial presenta una desventaja crucial: no puede abordar adecuadamente los complejos desafíos intersectoriales que constituyen el núcleo de la prospectiva y de los informes de prospectiva de la Comisión. La fortaleza de la prospectiva reside precisamente en superar el pensamiento compartimentado y analizar las interacciones entre los diferentes ámbitos políticos. Un enfoque puramente sectorial no alcanzaría este objetivo fundamental.

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